試析蘇格蘭分離運動的憲政淵源

孫 堅

(陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710119)

試析蘇格蘭分離運動的憲政淵源

孫 堅

(陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710119)

蘇格蘭在2014年9月18日舉行了引人矚目的獨立公投，雖然公投未獲通過，但是關于蘇格蘭獨立的議題并未就此落幕。再次舉行獨立公投也隨著蘇格蘭國民黨在2016年5月再獲連任而被提上議程。英國在2016年6月通過的脫歐公投，讓支持留歐的國民黨尋找到了推動第二次獨立公投的契機，英國脫歐的進程，必將再次助推蘇格蘭分離運動的發展。享有近代“憲政之母”美譽的英國，并沒有對國家邊界進行明確的憲政規制，但邊界變更卻遵循一定的憲政原則。蘇格蘭與英格蘭的合并或分離是在英國的憲政框架內進行的，蘇格蘭分離運動的發展路徑也帶有英國憲政的特點。

蘇格蘭；聯盟；憲政；議會主權；獨立公投

2014年9月18日舉行的蘇格蘭獨立公投，未獲通過的投票結果*根據英國政府官網提供的數據，此次公投共有84.6%的選民參加了投票，在對“蘇格蘭是否應該成為一個獨立國家”的回答中，投反對票比例為55.3%，投贊成票比例為44.7%。https://www.gov.uk/government/news/scottish-independence-referendum-whats-next.本應為該議題畫上一個句號，但事實卻并非如此，支持蘇格蘭獨立的蘇格蘭國民黨(SNP)在公投結束后實現了黨員人數的激增。*根據蘇格蘭國民黨官網的數據，在2014年9月18日(舉行獨立公投的日期)下午5點，國民黨的黨員人數是25 642，一年后的數據激增至112 208。http://www.snp.org/our_party.在2015年5月舉行的英國大選中，國民黨更是取得了前所未有的佳績。*2015年5月舉行的英國大選，蘇格蘭國民黨獲得了蘇格蘭地區59個席位中的56個，而蘇格蘭工黨、保守黨和自民黨三個聯盟政黨僅各獲得1個席位。自2014年的獨立公投失敗后，便不時出現關于再次舉行獨立公投的議論。蘇格蘭國民黨在2016年的春季年會中正式表態將推動獨立公投的再次舉行，并在2016年蘇格蘭議會選舉的競選綱領中進一步落實該項主張。在2016年5月5日的蘇格蘭議會選舉中國民黨獲得連任，再次舉行獨立公投也變得不再遙遠。英國在6月23日通過脫歐公投，為“在歐盟內尋求獨立”的國民黨提供了推動第二次獨立公投的契機。與英國整體的投票結果相反，蘇格蘭以高比例的投票結果支持留在歐盟。在脫歐公投結果頒布后，蘇格蘭首席大臣斯特金便宣布蘇格蘭將尋求留在歐盟的途徑，并確定在英國退歐前舉行第二次獨立公投。受脫歐公投的影響，蘇格蘭國民黨的黨員人數出現新一輪的激增，國民黨推動的獨立議題因脫歐而高漲成為事實。再次舉行蘇格蘭獨立公投似乎無法避免，蘇格蘭成為獨立國家的可能性大大增加。

英國憲政著作的中譯本中，涉及英國國家構建的內容很少見。*具有代表性的經典譯作有：[英]戴雪著，雷賓南譯：《英憲精義》，中國法制出版社2001年版；[英]沃爾特·白芝浩著，夏彥才譯：《英國憲法》，商務印書館2010年版；[英]F.W.梅特蘭著，李紅海譯：《英格蘭憲政史》，中國政法大學出版社2010年版；[英]韋農·波格丹諾著，李松鋒譯：《新英國憲法》，法律出版社2014年版。“英國的輝格派史學呈現的憲政發展是從英格蘭議會的源頭開始的持續進步。1536年、1707年和1801年的聯盟僅被視為插曲，其后英格蘭歷史繼續”。*Michael Keating,The Independence of Scotland: Self-government and the Shifting Politics of Union,Oxford: Oxford University Press，2009,p.37.受這一史觀的影響，英國憲政史在某種程度上就是英格蘭憲政史。在二戰前，無論是英國的政界還是學術界，都存在用英格蘭代指整個英國的現象，民族地區的史學只是英格蘭史的附屬，這種情況在20世紀下半葉得到根本性的改變。從20世紀80年代開始，英美學界逐漸摒棄以英格蘭為絕對中心的英國史敘述方式。即便如此，某些近期出版的英國憲政史著作中涉及國家邊界變更的內容也非常簡略。*比如Ann Lyon的《英國憲政史》(Ann Lyon,Constitutional History of the United Kingdom,London·Sydney·Portland,Oregon: Cavendish Publishing Limited,2003)一書關于英格蘭兼并威爾士、英格蘭與蘇格蘭建立命名為大不列顛的聯盟、大不列顛與愛爾蘭建立聯合王國等內容只有少量涉及。隨著蘇格蘭獨立議題的甚囂塵上，在英國特別是在蘇格蘭，研究蘇格蘭民族歷史及獨立運動的成果層出不窮。然而，從憲政史角度分析蘇格蘭分離運動的文章仍很少見，本文試圖從這一視角探究不斷深化的蘇格蘭獨立進程及其背后的憲政根源。

一、蘇格蘭與英格蘭在憲政框架下建立聯盟

在公元600年前后，不列顛島上的三個“國家”——英格蘭、蘇格蘭、威爾士——開始作為獨立的政治實體慢慢形成。除了威爾士，英格蘭和蘇格蘭在10世紀時均形成了穩固的王朝國家。1066年諾曼人征服了英格蘭，征服者威廉實行的強大王權促進了王國的統一與發展。從憲政史的角度看，諾曼征服后開始的封建化過程，使得英格蘭產生了特殊的中央集權制，即王權強大到抑制地方貴族的僭越，同時又沒有形成絕對王權的專政，為英格蘭統一司法和議會的形成奠定了基礎。相比英格蘭，蘇格蘭不僅在經濟層面落后于南部強鄰，而且在政治、文化等諸多方面均受教于英格蘭。“直到12世紀晚期，甚至是13世紀，蘇格蘭這個詞才開始具有我們現在賦予的含義和范圍”。*R.R.Davies,The First English Empire: Power and Identities in the British Isles 1093-1343,Oxford: Oxford University Press,2000,p.56.蘇格蘭和英格蘭的關系除了在邊境地區的零星戰爭外，大部分時間都保持相對和平的狀態。因為接受了英格蘭國王的領地，蘇格蘭國王是英格蘭國王的附庸幾乎沒有異議，但蘇格蘭王國是否是英格蘭國王的屬地，卻在兩個王國間存在爭議。事實上，任何試圖陳述這個時期盎格魯—蘇格蘭關系的人們，無論是英格蘭人的“宗主”(overlordship)觀，還是蘇格蘭人的“臣屬”(homage)論，都無法承受對方的質疑。*Murray G.H.Pittock,Scottish Nationality,Houndmills Hampshire: Palgrave,2001,p.25.英格蘭國王愛德華一世在位(1272-1307)時期，無論是從國王的個人意愿，還是時機的巧合上都為英格蘭兼并蘇格蘭提供了條件，然而蘇格蘭抵抗勢力的頑強及愛德華一世的突然辭世改變了歷史的發展軌跡，蘇格蘭人更是通過這場曠日持久的“獨立戰爭”鍛鑄了民族意識，宣誓了王國的獨立主權。

在中世紀晚期，蘇格蘭依靠與英格蘭聯姻及與法蘭西結盟等外交手段，維持了自身的獨立地位。在近代早期，二者關系得到改善。英格蘭在1560年對蘇格蘭宗教改革派施以援手，兩國甚至在1586年簽訂了友好同盟協議。兩個王國間友好關系的頂峰是1603年共主同盟的建立。1603年3月英格蘭女王伊麗莎白逝后無嗣，她的表侄孫蘇格蘭國王詹姆斯六世繼承了英格蘭王位。斯圖亞特王朝成為整個不列顛諸島的主宰者。與蘇格蘭人慶祝國王繼承新的王位不同，英格蘭人有意忽視詹姆斯的蘇格蘭國王身份，他們強調的是都鐸王朝血脈的延續。在英格蘭人看來，他們只是擁有了一個新國王詹姆斯一世，根本沒有所謂的共主聯盟。國王詹姆斯一世/六世擁有帝國式的野心，在1604年10月，他宣稱自己是“大不列顛、法蘭西及愛爾蘭的國王”。在同年4月，他參加的第一次英格蘭議會中，詹姆斯便提出要在英格蘭和蘇格蘭之間建立更緊密的聯盟，并要求雙方議會選出代表就相關事宜進行協商。在英格蘭的第三次議會(1606-1607年)中，合并成為主要議題。詹姆斯在開場致辭中極力宣揚合并的重要意義，并強調了三個要旨：可能導致兩國沖突的一切現存法律都應當被廢除；自由貿易應當被確立起來；那些在他繼承英格蘭王位之前出生的臣民應當被視為擁有兩個王國的國籍。*Godfrey Davies,The Early Stuarts 1603-1660,Oxford: Clarendon Press,p.6.相較國王的合并熱情，兩國議會的成員顯得更加審慎與務實。蘇格蘭人或許可以接受某種形式的議會合并，但英格蘭考慮的是把蘇格蘭完全吸收進英格蘭的體系，包括她的教會和市民法，這一點讓蘇格蘭無法接受。*Keith Brown,A Blessed Union? Anglo-Scottish Relations before the Covenant,T.C.Smout ed.,Anglo-Scottish Relations from 1603 to 1900,Oxford and New York: Oxford University Press,2005,p.47.也有歷史學家認為談判的失敗，緣于英格蘭不愿意授予蘇格蘭人同等的貿易權。*George S.Pryde,Scotland: from 1603 to the Present Day,London and New York: Thomas Nelson and Sons Ltd,1962,p.3.即使蘇格蘭議會在1607年接受了完全合并的原則，英格蘭議會也并沒有出臺相應的支持意見，這一合并議題逐漸淡出時人的視野。*Alvin Jackson,The Two Unions: Ireland,Scotland,and the Survival of the United Kingdom,1707-2007,Oxford: Oxford University Press,p.43.除了自稱大不列顛國王，及在1606年把英格蘭和蘇格蘭的國旗圖案重疊，形成新的大不列顛國旗外，詹姆斯一世的聯盟思想并沒有取得實質性進展，英格蘭議會的強大已不容國王按自己的意愿進行統治。共主聯盟下的英格蘭和蘇格蘭仍然是兩個相對獨立的國家，擁有各自的政治、法律和宗教體系。

在17世紀的共主時期，雖然沒有任何一位國王對合并事宜的熱情超過詹姆斯一世，但是仍有幾次短暫的合并企圖及經歷。在英格蘭內戰(1642-1651)的早期，蘇格蘭的宗教與議會勢力結盟，與英格蘭議會一起反對王權，目標是建立整個不列顛的新教同盟，這一構想并未獲得英格蘭議會的鼎力支持。在內戰后期，戰爭的政治色彩超過了起初的宗教因素。1649年1月，英格蘭議會處死國王查理一世，并宣布廢除君主制。“王朝聯合被視為兩個民族的災難，(英格蘭議會)鼓勵蘇格蘭恢復民族和政體的獨立，仍然作為英格蘭和愛爾蘭共和國北部的獨立王國”。*John Morrill，The English,the Scots,and the Dilemmas of Union,1638-1654,T.C.Smout ed.,Anglo-Scottish Relations from 1603 to 1900,p.71.蘇格蘭的行政當局斷然拒絕了英格蘭對兩個王國前景的安排，蘇格蘭議會宣布查理二世是不列顛及愛爾蘭的國王，而不僅僅是蘇格蘭的國王。在英格蘭共和國(1649-1660)初期，蘇格蘭和愛爾蘭仍然追隨查理二世，力圖恢復其在英格蘭的王位。通過軍事征服，克倫威爾在不列顛和愛爾蘭建立了共和國，蘇格蘭也淪為共和國的一個省。隨著查理二世在1660年的復辟，不列顛島治理格局恢復到內戰前的狀態。在查理二世時期，國王再次向英格蘭和蘇格蘭兩國議會提議建立更緊密的聯盟，由于多方面的原因雙方并未達成共識。

為避免出現信仰天主教的國王，英格蘭在1688年發動了“光榮革命”，迎接國王詹姆斯二世的長女和女婿——信仰新教的瑪麗和威廉——繼承斯圖亞特王朝的王位。信仰新教色彩更濃的蘇格蘭更無法忍受一位天主教國王，蘇格蘭宣布國王的王位被罰沒(forfeited)，英格蘭用的措辭相對緩和，表示國王是主動退位(abdicated)。*John R.Young，“The Scottish Parliament and National Identity from the Union of the Crowns to the Union of the Parliaments，1603-1707,”Dauvit Broun,R.J.Finlay and Michael Lynch eds.,Image and Identity: The Making and Re-making of Scotland Through the Ages,Edinburgh: John Donald Publishers Ltd,1998,p.122.威廉的執政得到了英格蘭和蘇格蘭雙方議會的認可。1689年10月，英格蘭議會通過《權利法案》，既對王位繼承做出安排，也確立了議會主權，奠定了君主立憲制的基礎。蘇格蘭議會實行的是一院制，雖然在發展上落后于英格蘭議會，但在17世紀隨著君主權勢沉浮的同時也得到了發展。因為對威廉執政的諸多不滿，以蘇格蘭議會為代表的蘇格蘭政治勢力產生了脫離王權及英格蘭強權的意圖?！霸诮Y束統治前的較早時期，威廉就認為，蘇格蘭在既存的王朝聯合背景下不能被有效地統治，愛丁堡和倫敦議會之間的聯合，對國家的穩定和安全至關重要”。*T.M.Devine,The Scottish Nation: A History 1700-2000,New York: Viking,1999,p.6.最終促使兩個王國進行議會合并談判的是王位繼承問題。1701年英格蘭議會通過《王位繼承法》，將安妮女王去世后的王位繼承權傳給詹姆斯一世的外孫女一脈，即信奉新教的漢諾威王朝。蘇格蘭議會對英格蘭的獨斷專行非常不滿，在1703年制定了《安全法案》，表示蘇格蘭王位的繼承人不必與英格蘭王位的指定者相一致。與英格蘭內戰時不同，強大的英格蘭議會不可能允許自己的后院存在政治和軍事上的不安定因素。為了迫使蘇格蘭議會派代表參與合并談判，英格蘭議會不僅在1705年制定了具有經濟脅迫意味的《異己法案》，而且做好了武裝干涉的準備。在安妮女王的積極斡旋下，雙方議會的代表在1706年4月開始進行合并的協商談判。蘇格蘭人希望建立一個類似瑞士的聯邦式聯盟，但英格蘭人堅持要求建立完全融合的聯盟，最終達成的協議是建立擁有一個議會及君主，且可以自由貿易的王國。*W.A.Speck,The Birth of Britain: A New Nation 1700-1710,Oxford: Blackwell,1994,p.98.雙方代表擬定的聯盟協議在7月23日呈報女王，并在隨后遞交雙方議會進行討論。因為蘇格蘭議會內部的意見分歧，包含25條協議的聯盟方案經過近半年的時間才走完議會的辯論程序。最終于1707年1月，以110∶67的投票比例通過了聯盟條約。英格蘭議會在2月完成議案的辯論，3月經過女王的御準正式成為法律。根據聯盟法案的第一項條款，“自1707年5月1日起，英格蘭王國和蘇格蘭王國永久合并為‘大不列顛’王國”。

學界存在大量對聯盟的分析與評價，一般認為蘇格蘭更多的是從經濟發展的角度，而英格蘭則是從政治和軍事安全的角度出發，在聯盟派的推動下組建了聯盟。如蘇格蘭歷史學家約翰·麥肯所言：聯盟法案是一個顯著的成功，符合蘇格蘭和英格蘭雙方的利益，滿足了鞏固1688年革命成果的熱望。蘇格蘭在保留自身民族特征的同時，獲得了發展經濟的機會，英格蘭在領土安全上有了保障，不用擔心與法國作戰時受到蘇格蘭的牽制。*J.D.Mackie,A History of Scotland,Harmondsworth: Penguin Books,1964,p.255.從憲政發展的角度看，1688年革命見證了英格蘭議會的勝利，確定了英格蘭憲政體系中王在議會的原則，同時，蘇格蘭的政治格局也由王室主導向蘇格蘭議會轉移。與17世紀初不同，一個世紀后的國王不僅無法主導政局的發展，而且王朝的延續問題也由議會決定。蘇格蘭和英格蘭的合并起因于王位繼承問題，經由雙方議會的合并談判，通過各自的立法程序，實現了兩個王國間的議會合并，建立了新的聯盟國家“大不列顛”。通過談判委員的和平協商草擬聯盟條約，并通過議會立法的方式實現兩個王國間的完全聯合，既是英格蘭獨特的憲政體系使然，也在那個特定的時代創造了民族國家建立的特例。

二、蘇格蘭分離運動的憲政路徑

一些蘇格蘭法律專家認為聯盟法案是一項基本法，并且采取了現代憲政協議的形式。這些論點只是近五十年才出現，在此之前沒有人質疑這是在議會主權基礎上的兼并。*Martin Loughlin,The British Constitution: A very Short Introduction,Oxford: Oxford University Press,2013,p.67.根據聯盟法案，取消蘇格蘭和英格蘭議會，在倫敦建立新的不列顛議會，蘇格蘭選出45名議員參加英國議會的下院(總數是558名議員)，16名蘇格蘭貴族加入上院(總數154名)。雖然名義上是建立新的不列顛議會，但是實質卻是英格蘭議會的小規模擴容?！瓣P于1707年(的合并)，非常中肯地說，議會政治的結構和該結構在英格蘭社會關系中的基礎，都沒有因與蘇格蘭議會的聯合而受到實質性的影響”。*J.G.A.Pocock,“The Limits and Divisions of British History: in Search of an Unknown Subject,” American Historical Review, Vol.87,No.2 (Apr.,1982),p.312.為了讓蘇格蘭議會接受完全合并的協議，英格蘭議會在宗教、法律、經濟等諸多方面做出妥協和讓步。蘇格蘭的宗教、法律、教育等系統得以保留。著名蘇格蘭學者湯姆·奈恩(Tom Nairn)認為“蘇格蘭放棄了國家地位，保留了大量與獨立相關的機構，仍然像一個無頭的民族國家，而不是一個通常被‘同化的民族’”。*Tom Nairn,The Break-up of Britain: Crisis and Neo-nationalism,Altona Vie: Common Ground Pub,2003,p.118.在聯盟建立前后，蘇格蘭均有不小規模的民眾抗議，然而真正代表國家做出決定的只是以議員為代表的少部分政治精英?！暗?8世紀中葉，蘇格蘭在聯盟內的磨合期基本完成，聯盟后的一代人已經長大，獨立的蘇格蘭在他們的記憶中已經不存在”。*Gordon Donaldson,Scotland: The Shaping of a Nation,Newton Abbot,London and North Pomfret: David & Charles,1974,p.114.在聯盟建立半個世紀后，蘇格蘭的經濟、政治、文化均開始進入發展快車道，英帝國的擴張更是為蘇格蘭提供了難得的發展機遇。從貧窮落后的農業國躋身世界一流強國行列的蘇格蘭，不僅支持聯盟，而且積極構建自己的不列顛認同。

在19世紀，蘇格蘭的政治民族主義表現很微弱，但是蘇格蘭人對政治現狀的不滿仍然很普遍。不滿的癥結主要是認為他們的民族利益在國家層面沒有獲得公正的對待，即認為他們在英國議會中的代表偏少，且蘇格蘭的地方事務在倫敦議會中經常被忽視。受愛爾蘭自治運動的影響，蘇格蘭從19世紀末開始步入爭取建立地方議會的道路。1886年蘇格蘭自治協會成立，通過推動自由黨在議會提交蘇格蘭自治議案的方式尋求地方自治的路徑。一戰前，自由黨提交了多個蘇格蘭自治議案，因各種原因均未獲通過。一戰后，重建后的蘇格蘭自治協會開始與工黨聯系緊密，共同助推蘇格蘭自治法案的出臺。雖然愛爾蘭的自治運動最終轉向暴力流血的方向，但蘇格蘭地方自治者仍努力通過憲政改革的途徑實現自治。“自治協會一直都強調，地方自治只能通過和平和憲政的方式獲得，并普遍接受整個問題的最終權威仍然在于議會”。*Richard J.Finlay,Independent and Free: Scottish Politics and the Origins of the Scottish National Party 1918-1945,Edinburgh: John Donald Publishers Ltd,1994,p.6.20年代工黨推動的蘇格蘭自治法案也以失敗告終，隨著政治和經濟形勢的變化，工黨支持自治的態度開始轉變。對主流政黨失望的蘇格蘭民族主義者，開始尋求建立民族政黨以實現蘇格蘭自治。經過早期民族政黨的合并重組，于1934年4月建立蘇格蘭唯一的民族政黨——蘇格蘭國民黨。面對建成初期的選舉失敗及內部斗爭，蘇格蘭國民黨在1942年年會中發生分裂，溫和的自治派脫黨。在1942年之后，蘇格蘭國民黨遠離了在兩戰之間帶有的帝國主義和半聯盟主義色彩。民族主義者的思想意識不再是特殊形式的改良聯盟主義。獨立代替民主自治成為蘇格蘭民族主義的主導特征，而與英格蘭協商成立松散聯盟的目標也變為追求與英格蘭徹底分離。*Colin Kidd,Union and Unionisms: Political Thought in Scotland,1500-2000,Cambridge: Cambridge University Press,2008,pp.297-298.

二戰及戰后重建，凝聚了英國人的國家意識，福利國家及公有制經濟的推行使得聯盟的吸引力大增。在40年代末還很高漲的蘇格蘭地方自治的熱情，到50年代便基本銷聲匿跡。蘇格蘭國民黨在這一時期選舉中的表現幾乎可以忽略不計，哈納姆認為蘇格蘭國民黨在1942-1962年間取得的巨大成功便是存活下來。*H.J.Hanham,Scottish Nationalism,Cambridge: Harvard University Press,1969,p.179.從60年代下半葉開始，英國的經濟走勢開始下滑，蘇格蘭經濟的惡化程度遠超英國的平均水平。英國主流政黨對國內諸多問題的應對乏力，讓蘇格蘭國民黨的發展空間有所擴大。國民黨在1967年漢密爾頓選區的議員補選中獲得了二戰后的首個席位，成為其發展史上的重要轉折點。借助英國衰落及蘇格蘭石油議題的炒作，國民黨在1974年舉行的兩次英國大選中突飛猛進，成績傲人。1974年2月的大選，蘇格蘭國民黨獲得了7個席位，蘇格蘭地區21.9%的選票；同年10月舉行的大選，國民黨獲得11個席位及30.4%的選票。*Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,Cardiff: Welsh Academic Press,2013,pp.137-139.蘇格蘭國民黨在蘇格蘭地區的崛起嚴重擠壓了工黨的得票空間，而工黨的應對策略是推動蘇格蘭分權?！氨M管許多蘇格蘭的工黨成員反對通過分權的方式對令人厭惡的民族主義者進行安撫，但工黨內閣仍然決定推行某種形式的改變，不是為了提升英國的憲政制度，而是為了終結分離主義者的威脅”。*T.M.Devine,The Challenge of Nationalism,T.M.Devine ed.,Scotland and the Union 1707-2007,Edinburgh: Edinburgh University Press,2008,p.145.因為工黨組建的是少數派政府，而且黨內還存在反對分權的勢力，最終分權法案的出臺幾經波折。同意舉行公投及設置通過門檻，并且與自由黨建立秘密協定才得以在議會通過了1978年蘇格蘭分權法案。1979年3月1日在蘇格蘭舉行的公投結果顯示：51.6%的人投了贊成票，48.4%的人投了反對票。只有63.7%的選民參加了投票，投贊成票的人只占整個選民人數的32.9%，*以上數據參照Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,p.160; James Mitchell,Devolution in the UK,Manchester and New York: Manchester University Press,2009,p.126.沒有達到坎寧安修正案中40%的要求，公投以失敗告終。

從1979年5月至1997年5月，是保守黨執政的18年。在此期間，以撒切爾為主導的各項改革讓蘇格蘭承受了更多的轉型陣痛，被激起的民族情緒與反對黨的政治運作一起推動了蘇格蘭分權運動的發展。蘇格蘭憲政會議在1989年召開，包括廣泛的群體和組織，以及除保守黨和國民黨之外的所有政黨。在1992年之后，憲政會議開始著手蘇格蘭議會的建構，并在1995年出臺名為《蘇格蘭的議會，蘇格蘭的權利》的最終報告。工黨在1997年大選的競選宣言中承諾將推動分權公投及相關立法。以壓倒性勝利上臺的布萊爾政府，兌現了競選中的分權承諾，采取了先公投后立法的策略。1997年9月舉行的蘇格蘭分權公投，60.2%的蘇格蘭選民參加了投票，其中74.3%的投票者支持建立蘇格蘭議會，而支持賦予蘇格蘭議會調節稅費權的比例也高達63.3%。*James Mitchell,Devolution in the UK,p.132.1997年12月蘇格蘭法案出臺，并于1998年11月獲得女王御準成為法律。根據1998年的蘇格蘭法案，1999年5月舉行了蘇格蘭地方議會的第一次選舉。

1998年蘇格蘭法案中的條款清楚地列舉了保留在英國議會的立法權項，其中包括涉及聯合王國政體的重要部分，英國議會的主權也被再次重申。然而，蘇格蘭議會的建立，必然對英國議會主權原則造成影響。英國著名憲法學家韋農·波格丹諾認為，“蘇格蘭議會將在蘇格蘭創造一個新的政治權力聚集點，將導致英國議會繼續行使主權變得非常困難。因此，在實踐中主權是被轉移的，而且英國議會也不能夠收回，除非在病態的環境下(如北愛爾蘭在70年代初發生的暴亂，導致當地議會被取消)…… 權力下放將變為權力轉移”。*Christina Ashton,Valerie Finch,Constitutional Law in Scotland,Edinburgh: W.Green/Sweet & Maxwell,2000,p.86.波格丹諾還認為單一制英國表達的理念是，聯合王國中非英格蘭地區是英國的一部分，而權力下放是一個新的憲政制度，表達的理念是，非英格蘭地區代表著獨立的國家，但現在仍然選擇留在聯合王國這個大的國家聯合體。所以，權力下放改變的不僅是各邦國，還有聯合體。*韋農·波格丹諾：《新英國憲法》，第156頁。

新建立的蘇格蘭議會實行混合制選舉模式，*新的選舉體系包括兩個部分：第一部分是在英國議會選區的基礎上，把奧克尼和設得蘭選區分為兩個選區，即原有的72個英國議會選區變為73個，這73個選區仍然實行簡單多數制(FPTP)，選出73名議員；第二部分是建立在歐洲議會選舉的8個選區的基礎上，由每個政黨進行候選人提名，采取比例代表制，共選出56名議員，兩部分合在一起共選出蘇格蘭議會議員129名。Peter Lynch,Scottish Government and Politics: An Introduction,Edinburgh: Edinburgh University Press,2001,p.22.在新的選舉制度下，既不容易形成一黨獨大的局面，也可以讓每個政黨都能有所斬獲的原因是比例代表制的引進。*比例代表制的具體運用是每個政黨在各個選區提名自己的候選人，最后得票的運算方法是由該候選人在選區中所獲票數，除以在第一層級中所獲席位數加1，即在簡單多數制的選舉中獲得席位多的政黨將面臨更大的分母，所以很難獲得選票，這也是國民黨和保守黨在第一層級中選舉失敗，而第二層級中成績突出的原因。這一制度的實施不僅使得選票在多個政黨中均分，也可以讓小黨有獲得席位的機會。蘇格蘭議會新的選舉機制，既參考了西方民主國家選舉的先進模式，也是蘇格蘭政黨協商博弈的結果。90年代早期，工黨和自由民主黨便開始在蘇格蘭憲政會議的框架內討論新議會的選舉制度。新增加的比例代表制既滿足了自由民主黨長期對該項選舉制度的偏愛，也讓工黨確信，即使蘇格蘭國民黨在選票中獲得突破，也幾乎不可能獲得超半數的席位。*John Curtice,Devolution,the SNP and the Electorate,Gerry Hassan ed.,The Modern SNP: From Protest to Power,Edinburgh: Edinburgh University Press,2009,p.59.然而事實證明，該選舉機制不僅沒有遏制國民黨的發展，反而在某種程度上促進了國民黨的發展。在1999年和2003年的兩次蘇格蘭議會選舉中，國民黨的選舉表現均不佳，卻憑借比例代表制獲得的優勢選票維持了最大反對黨的地位。*蘇格蘭國民黨在1999年的蘇格蘭議會選舉中，在第一部分的得票率是28.7%，所獲席位是7個，在第二部分的得票率是27.8%，所獲席位是28個，總席位是35個，僅次于蘇格蘭工黨的56個席位；在2003年的選舉中，國民黨在第一部分的得票率是23.8%，所獲席位是9個，在第二部分的得票率是20.9%，所獲席位是18個，總席位是27個，仍然僅次于獲得50個席位的工黨，位居第二大黨。Peter Lynch,SNP: The History of the Scottish National Party,pp.245,253.經過內部改革后的國民黨，借助成功的競選活動，在2007年蘇格蘭議會選舉中，僅以一個席位的優勢躋身第一大黨，并且組建了少數派政府。國民黨通過妥協及脅迫等政治策略，成功度過了自己的首屆任期，執政能力經受住了考驗。2011年蘇格蘭議會選舉，國民黨創造了一個近乎不可能的選舉奇跡，以超過129個總席位的半數，即69個席位的傲人成績榮登榜首，隨之組建了多數派政府。國民黨之所以能夠創造選舉奇跡，歸因于選舉體系中多重因素的累積。2011年的蘇格蘭議會選舉，是政治學者口中的“原子化”選舉，即所有政黨提供了相同的施政綱領，選民只能理性地選擇他們認為最有能力勝任的團隊。*Iain McLean,What’s Wrong with the British Constitution? Oxford: Oxford University Press,2010,pp.ix-x.

從蘇格蘭國民黨在蘇格蘭執政開始，蘇格蘭的憲政問題便被提上政治議程。國民黨在2009年的圣安德魯斯日(11月30日)出版了名為《你的蘇格蘭，你的聲音》的公投白皮書。在這份為2010年公投法案作注解的文件中，國民黨提出了憲政改革的四種方案，即保持現狀、卡爾曼式分權、完全分權和完全獨立。因為沒有獲得反對黨的支持，國民黨的少數派政府最終撤回了該公投法案。與國民黨提出的憲改方案不同，反對黨也在制定自己的擴大分權提案。聯盟派政黨主導的卡爾曼委員會，回顧分權十年來的發展，提議修改1998年的蘇格蘭法案，尋求擴大蘇格蘭議會權力的同時，進一步鞏固聯合王國。各大政黨在2010年英國大選的競選綱領中，均對卡爾曼擴大分權計劃表示贊同。大選結束后，保守黨和自由民主黨進行建立聯合政府的協商時，就包括實施卡爾曼規劃的協議。在此基礎上，由英國政府推出的蘇格蘭分權法案，經過議會的辯論、修改與表決，最終以《2012年蘇格蘭法案》的形式呈現?？傮w而論，該法案確實有意增加蘇格蘭議會和政府的征稅及借款權限，但實施的方式明顯是為了加強蘇格蘭在英國內部的地位。法案的支持者不會認為這是通往蘇格蘭獨立的墊腳石，但支持獨立者卻持相反的觀點。如果把蘇格蘭分權作為在英國內部重新分配權力的過程，那么這個法案無疑將是朝這個方向發展的重要一步。*Iain McLean,Jim Gallagher and Guy Lodge,Scotland’s Choices: The Referendum and What Happens Afterwards,Edinburgh: Edinburgh University Press,2013,p.69.

國民黨在蘇格蘭執政后掌握了憲政討論的主導權。無論是獨立公投還是繼續分權，都成為國民黨踐行分離主張的手段。國民黨前黨首薩爾蒙德曾放言，擁有蘇格蘭議會及國民黨政府，蘇格蘭已經完成獨立的2/3路程。*Colin Mackay,The SNP and the Scottish Parliament: The Start of a New Sang? Gerry Hassan ed.,The Modern SNP: from Protest to Power,p.91.國民黨在2011年蘇格蘭議會選舉中的完勝，讓獨立公投的舉行成為可能。根據《1998年蘇格蘭法案》，蘇格蘭議會擁有一切沒有被明確標注留在威斯敏斯特議會的立法權，然而在該法案第五條(Schedule 5)列出的保留權限中，就包括憲政*根據《Scotland Act 1998》中Schedule 5條款第一部分關于保留權力內容，第一條便是關于憲政的內容，其中分為王室統治、英蘇聯盟、英國議會、最高法院的刑事和民事權力的延續。詳見英國法規官網，http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/46/schedule/5.、外交、國防等內容。因此蘇格蘭議會沒有權力制定關乎蘇格蘭憲政走向的法律，蘇格蘭政府也無權擅自舉行獨立公投。然而，英國憲政的特點是政治可以決定法制，法理上的制約根本無法阻止國民黨推動獨立公投的步伐。經過雙方在公投事宜上的協商與妥協，英國時任首相卡梅倫與蘇格蘭時任首席大臣薩爾蒙德在2012年10月15日簽署了《愛丁堡協議》，同意把英國議會的部分權力暫時讓渡給蘇格蘭議會，為蘇格蘭獨立公投的舉行提供立法支持。經過近兩年的激烈競選，國民黨在2014年9月18日舉行的獨立公投中取得了雖敗猶榮的不俗戰績。*長期以來，針對蘇格蘭獨立的各種民調顯示，支持蘇格蘭獨立的民眾約占1/3，在此基礎上有輕微的浮動。大部分蘇格蘭人傾向于爭取蘇格蘭議會的權力，而不是直接走向獨立。隨著公投事宜的確定，支持獨立者的比例有輕微的下降，根據同一家民調機構的數據，從2014年4月份開始，支持和反對獨立的兩派得票率雖然有浮動，但反對獨立者基本能保持10個百分點的優勢。最終獨立派能在公投中獲得如此高的支持率，一方面是獨立派陣營的競選策略得當，另一方面是部分選民通過投票表達對聯盟派的不滿，屬于懲罰性投票。從參加投票者的人數來講，這次公投的選民參與度也非常高，因為英國歷次大選的投票率只有六成左右。如本文開篇所述，國民黨在公投結束后得到進一步的發展，如果沒有突發事件的影響，再次舉行獨立公投似乎已成必然。

“全民公投現在已成為英國憲法中的重要部分，這一點很少有人質疑。但其地位還不確定。什么時候應該舉行公投，什么條件下不應當舉行公投，目前還沒有一致意見?！?在一個沒有成文憲法的國家，很難有一些法律規則要求政府在某些問題上舉行公投。彈性憲法好像就意味著公投的使用也是彈性的”。*韋農·波格丹諾：《新英國憲法》，第246-247頁。在蘇格蘭分離運動中，獨立公投的推出更多的是一種政黨策略，而且主導其發展的是現實政治，“人民主權”及“直接民主”只是被借用的理論概念。影響蘇格蘭及英國未來政體走向的決定因素是蘇格蘭人手中的選票，但其表現方式是由政黨政治決定的獨立公投。

結 論

英國擁有世界上歷史最悠久的立憲和代議制政府。然而，幾乎與所有其他發達世界的憲法不同，英國的憲法是不成文的、習慣和非法典化的。*[英]哈利·T.狄金森著，胡琦、任東來譯：《現代英國憲法：改進或顛覆？》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)，2011年第4期，第19頁。近代以來，英國形成了不同于歐陸國家的獨特憲政傳統。與歐陸的羅馬法系不同，英格蘭的普通法系注重由歷史中自然形成的司法慣例和實踐，根據經驗對案例進行實用性的評判。普通法在早期英格蘭占據主導地位，并逐漸擁有了英格蘭的民族特性，成為英格蘭人珍視的法制傳統，即使與蘇格蘭合并后，這一傳統也未被浸染。從18世紀開始，英國逐漸形成了“王在議會”的議會主權，即英國憲政的首要特征是最高權力屬于由國王、上院和下院三者聯合構成的英國議會。從20世紀下半葉開始，隨著英國加入歐盟及對蘇格蘭 、北愛爾蘭 、威爾士實行地方分權，英國議會的最高主權已受到挑戰，英國憲政處于調整或變更階段。從蘇格蘭的分離運動來看，英國的憲政特征起了非常重要的作用。

首先，英國沒有限制蘇格蘭分離運動的憲法紅線，“議會主權”的特征也限制了這種防范性法律的存在。英國沒有一部成文的憲法法典，但它有大量成文性的法律。如1707年蘇格蘭與英格蘭合并建立聯盟，1999年建立蘇格蘭議會，都有相關的法案。英國憲法由許多以普通方法制定的法律組成，而且它由如此多的習慣性程序和規范性權力所構成，因此，它從來沒有在任何特定的時刻被明確地界定或者被嚴格地解釋過。*Nevil Johnson,Reshaping the British Constitution: Essays in Political Interpretation,Basingstoke: Palgrave Macmillan,2004,pp.9-11.即使1707年和1801年這些特殊的時刻，也沒有對英格蘭的憲政傳統產生影響。聯合王國缺少一部成文憲法，對重大的憲政問題做出規范與限制，對內部的民族分離運動同樣沒有規制。同時，英國的議會主權使得議會兩院的簡單多數就可以通過、修正甚至是廢止所有的憲法性法律。結果是英國議會甚至無法以法律約束自己及其后繼者，原因在于任何一次議會會議都能夠修正或廢止任何已經存在的制定法。愛爾蘭加入及退出聯合王國均是通過議會立法便是一個例子。

其次，英國憲政的實用主義特征，決定了英國議會不會制定剛性的防止民族分裂的法律。英國著名法學家阿蒂亞指出，英國法律文化的風格和糾紛解決的方式具有高度實用主義的特色。*[英]P.S.阿蒂亞著，劉承韙、劉毅譯：《英國法中的實用主義與理論》，清華大學出版社2008年版，第7頁。這一點在蘇格蘭與英格蘭的合并中得到非常明顯的體現。英格蘭人注重的是短期和現實的利益，在自身的憲政體制受到威脅之前，英格蘭議會對合并蘇格蘭一直持懷疑和否定的態度。在蘇格蘭的分離運動中，英格蘭持同樣的實用立場。英國有很多憲法學者或政治家在分權實行之前便質疑這一行為可能導致蘇格蘭的最終分裂。然而沒有任何政黨領袖或國家領導人以國家利益的名義，反對或防止這一可能性的出現。即便是反對分權的國家主義者撒切爾夫人，也僅是認為分權會造成不必要的官僚冗員，并且聲稱蘇格蘭人有權決定自己的未來。無論是兼并民族地區，還是允許其獨立，英格蘭人都是根據時勢及利益做出的理性選擇。在沒有危害性壓力的情況下，英國政府對蘇格蘭分離運動基本持消極默認立場。

最后，蘇格蘭通過公投的方式走向獨立幾乎沒有憲政限制。從法理上講，英國依然是議會主權的憲政體制。《1998年蘇格蘭法案》顯示決定聯合王國憲政特征的權力仍保留在英國議會，蘇格蘭議會無權就此類問題立法。然而，英國議會主權的原則在蘇格蘭并沒有被完全接受。蘇格蘭最高法院院長庫珀認為，“議會主權是獨特的英格蘭原則，在蘇格蘭的憲法體系中并不存在…… 考慮到聯盟法案取消了原有的蘇格蘭和英格蘭議會，以新的議會作為替代，我很難理解為何新的大不列顛議會必須繼承所有英格蘭議會的特征而沒有一項屬于蘇格蘭議會?！?我在聯盟法案中找不到任何條例顯示大不列顛議會應該擁有隨意更改法案的‘絕對主權’”。*轉引自Christina Ashton,Valerie Finch,Constitutional Law in Scotland,pp.83-84.當蘇格蘭民族政黨取得蘇格蘭議會的多數席位時，英國政府無法忽視民族政黨通過“選民授權”提出的獨立訴求。從第一次獨立公投出臺的過程上看，如果提出再次舉行獨立公投的國民黨在蘇格蘭議會選舉中獲得大部分選民的支持，英國政府很難拿出反對公投舉行的理由。第一次蘇格蘭獨立公投的先例效應，可能讓舉行公投成為決定英國民族地區獨立與否的慣例。

總而言之，蘇格蘭與英格蘭的合并是通過雙方議會的立法完成，蘇格蘭民族政黨尋求的獨立路徑也是通過獲得議會議席，最終推動獨立公投的立法。英國憲法的不成文特性及英格蘭的實用主義傳統決定了除非有特殊境況讓英國必須挽留蘇格蘭，否則英國不會對蘇格蘭的分離運動施加限制。蘇格蘭的分離運動是由蘇格蘭的民族政黨主導的分裂行為，并最終由蘇格蘭選民手中的選票決定未來的憲政歸屬。

責任編輯：宋 鷗

Constitutional Origin of Scottish Independence Movement

SUN Jian

(SchoolofHistoryandCulture,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an,Shaanxi, 710119,China)

The Scottish Independence Referendum was held on 18th September, 2014. Though the result favored the unionists, their opponents achieved long-term developments thereafter. Since SNP continues to hold office after the election on 5th May, 2016, it is widely acknowledged that another Scottish Independence Referendum will not be far away. The pass of EU Referendum in 23th June, 2016,was a powderhose for nationalists, Brexit will stimulate the development of Scottish independence. As “the mother of constitutionalism” in the modern times, Britain does not have any constitutional regulation for its national boundaries, but the change of boundaries must be based on the principle of constitution. The union or separation of Scotland and England was based on constitutional framework, the independence of Scotland also followed constitutional way.

Scotland; Anglo-Scottish Union; constitutionalism; sovereignty of parliament; Independence Referendum

2016-07-26

本文為中國博士后科學基金面上一等資助項目“民主制度下的民族分離運動研究——以蘇格蘭獨立公投為例”(2015M570425)的階段性成果。

孫堅，陜西師范大學歷史文化學院講師，研究方向為英國歷史、政治及蘇格蘭民族問題。