三江源國家公園建設中地方政府生態職能發揮的影響因素分析

◇后燕強

三江源國家公園建設中地方政府生態職能發揮的影響因素分析

◇后燕強

十八大報告從“五位一體”的高度來論述生態文明建設，從宏觀角度全面部署生態環境保護工作。國務院總理李克強在2017年政府工作報告中明確提出要加大生態環境保護力度。在這種背景下，政府的生態職能得到了高度重視。本文從政府的生態職能角度研究三江源國家公園，既可以促進三江源國家公園建設，也可以為其他國家公園建設提供一定的借鑒。

三江源國家公園；生態職能

三江源地區是黃河、長江和瀾滄江的發源地，位于青藏高原腹地。因其豐富的水資源，被譽為“中華水塔”、“高原濕地”。這一地區海拔高，生物多樣性集中，具有重要的生態價值。這里地域遼闊，地貌類型眾多，地勢變化復雜，是我國極其重要的生態安全屏障，對保障我國生態安全具有特別重要的戰略意義，對我國以及全球氣候的調整和穩定起到了極其重要的作用。

上世紀末，隨著人類牲畜活動的加劇和氣候的變化，使這一地區的草原、湖泊、冰川等生態系統發生了嚴重的退化。因此，國家于2005年建立了三江源自然保護區，近10年時間累計投入資金將近90億元。經過10年的保護，三江源地區生態退化趨勢得到了初步遏制。水資源量增加了將近80億立方米，草地產草量整體上提高了30%。但目前仍存在農牧民增收渠道狹窄、社會保護參與度不高，政府各部門職能交叉、權責不清等問題。

2015年9月，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革領導小組第十九次會議，審議通過了《三江源國家公園體制試點方案》。2016年3月5日，中辦、國辦正式印發《三江源國家公園體制試點方案》，標志著中央批準的我國第一個國家公園體制試點正式啟動。2016年4月9日，青海省召開省委常委會議部署三江源國家公園體制試點工作，提出將力爭在五年內建成三江源國家公園。三江源國家公園體制試點的建立，將整合各部門、各地區職能資源實施生態整體系統修復，以理順三江源保護機制、提升保護科學性。

一、三江源國家公園建設中加強地方政府生態職能的意義

（一）加強政府生態職能可以促進三江源國家公園的長期發展

青海地方政府生態職能的發揮和完善對三江源國家公園建設的現狀、發展等進行科學全面的規劃有著重要意義。政府在三江源國家公園建設時要發揮其生態職能，引導三江源國家公園在建設過程中符合人與自然可持續發展的要求，同時在建設過程中要考慮長遠，促進生態環境同經濟實現共同發展。政府在保護生態環境過程中，既可以通過長期有效的宣傳方式喚起人們保護生態的意識，又能夠使用法律手段，懲治破壞生態環境的行為，為生態環境的發展提供有力的法律支持。政府所具有的生態職能可以更好地促進三江源國家公園的建設。

（二）政府生態職能是三江源國家公園建設的基礎動力

我國政府在對三江源國家公園建設管理的過程中，不能破壞生態系統的整體性以及系統性。首先，要采用合理的手段對生態環境予以保護，促進生態系統可持續發展；其次，還要保證當地群眾能夠生活在良好健康的環境下，因此需要對環境加以治理。三江源國家公園的開發需要以科學合理的開發計劃為基礎，因為三江源地區的資源較為匱乏，生態環境較為脆弱，所以要做好合理規劃，保證資源能夠得到充分利用，真正促進三江源國家公園建設長期有序發展。

（三）能促使全民參與三江源國家公園建設

雖然在政府的支持下，三江源的開發已經取得一定成果，但是全社會對三江源的保護才能使三江源地區的建設走上可持續的發展道路，才能更好地保證三江源的生態環境不被破壞。政府為了提高當地農牧民的生態保護意識，采用各種宣傳方式，組織學習相關知識，但是效果不是很明顯。因此，只有提高三江源地區農牧民對生態保護的意識，才能有效保護三江源地區的生態環境。因此，地方政府生態職能的加強能促使當地農牧民全都能參與到三江源國家公園的建設中來。

二、三江源國家公園建設中地方政府生態職能發揮的現狀

（一）三江源保護區建設中地方政府生態職能的發揮淵源已久

1．青海省三江源自然保護區建設歷程

改革開放以來，隨著人口的增加和人類生產經營活動的加劇，造成了大面積的環境污染，高原湖泊和濕地受全球變暖以及冰雪融化的影響，水源不斷減少，我國長江、瀾滄江以及黃河地區的生態環境的發展面臨著嚴峻考驗。因此我國政府以及社會共同努力，積極改善這一地區的生態環境。2000年我國將三江源設立為國家級自然保護區。五年后，國務院又下發《青海省三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》（簡稱三江源一期工程）相關建設文件，為改善三江源地區的生態環境，預期投入資金75億元進行生態環境治理。2011年6月我國通過頒布《全國主體功能區規劃》，使三江源草原草甸濕地生態功能成為我國二十五個生態功能區之一，國家規定對其開發和利用進行科學規劃。2013年12月18日，《青海三江源生態保護和建設二期工程規劃》（簡稱三江源二期工程）正式由國務院批準實施。2014年4月17日頒布《青海省主體功能區規劃》，此次規劃的頒布使三江源國家保護綜合試驗區建設成為我國國家生態文明建設的先行區。經過十四年的規劃與發展，使三江源自然保護區成為實現經濟可持續發展的重要推力，使我國三江源地區的經濟與生態發展步入新的階段。

2．政府在三江源自然保護區中的職能發揮現狀

改革開放的實施，使地方政府意識到經濟發展方式轉變的重要性。在經濟發展中，不能以犧牲環境為代價創造經濟財富，經濟社會與生態環境要協調發展，以生態環境保護促進經濟社會實現可持續發展。在青海省政府的示范下，各級地方政府也意識到三江源地區在我國生態環境中占有的重要地位，甚至對全球生態環境也具有重要影響，我國對生態環境的重視程度越來越高。為了保護生態環境，政府不斷加大投入建設三江源自然保護區，為了提高人民保護生態環境的意識，通過網絡、電視、廣播等各種媒體進行宣傳，同時引進新能源，取代舊能源，關閉或治理高耗能高污染的企業，降低對環境的破壞，倡導環境保護，積極節約資源。經過長時間的規劃與努力，三江源地區的生態環境建設已經取得了一定成就，改變了原有的發展局勢，開創了新的發展局勢。

（二）三江源國家公園建設中地方政府發揮生態職能面臨的挑戰

1．三江源地區生態的脆弱性和重要性

三江源地區位于我國的西部，面積廣闊、地貌地形縱橫分布，由于高原獨特的大氣環流體及海拔的差異，造成了高原的熱島效應和生物生態的多樣化。正是因為在這種獨特的氣候變化下，才孕育了中華民族悠久文明歷史的世界著名江河，同時也造成了三江源稀有而薄弱的生態系統。造成三江源地區生態薄弱的原因有人為因素和自然因素。人為因素是過度開墾、亂砍濫伐。自然因素是原本的生態環境就比較脆弱，容易遭到破壞。因此在這種生長惡劣且溫度較低的情況下，自然環境和植物如果遭到低溫的凍壞，在較長的一段時間里是很難恢復的。在缺少植被保護情況下，很容易造成土地的沙漠化以及凍土的快速融化，從而引起水土流失。同時，人類社會的快速發展和全球的氣候變化成為三江源地區發展的重要問題，使得三江源成為氣候變化的敏感區，當地的植被和生態環境面臨著巨大的威脅與挑戰。

2．三江源國家公園建設對地方政府生態職能的要求

（1）三江源國家公園建設要求發揮政府主導和推動的職能。在建設三江源國家公園的過程中，生態職能已然成為政府重要職能，而要進一步加強和推動三江源國家公園的發展，就必須要凸顯出政府的主體性和領導作用，歸納總結多方面的經驗手段，并結合地域獨有的特點，有針對性的制定三江源地區的發展戰略。

（2）政府在建設三江源國家公園時要符合生態文明的理念要求。政府在大力發展經濟的同時必須考慮到由此帶來的生態破壞等不利影響，要把經濟和環境長期共存的理念切實貫徹到實際中。生態環境要實現可持續發展，政府先要意識到生態文明理念的重要性，要有自主和自律的意識，同時要充分發揮黨員干部的帶動作用，全面宣傳并落實這一思想。政府要引導廣大農牧民群眾一起來努力，實現生態環境的可持續發展。

3．三江源國家公園建設中地方政府生態職能發揮面臨的挑戰

（1）三江源地區自然資源保護難度大。近年來，人類對于自然資源的使用量與頻率均越來越高，且對于自然資源的污染也變得愈加嚴重，過度使用與污染的加劇都是對生態環境的嚴重考驗。有鑒于此，三江源地區要想走好國家公園建設之路，必須以增強生態意識以及提供必要的財政支持作為基礎。

（2）三江源地區生態整體退化趨勢仍未得到遏制。通過前期的保護和治理，雖然生態退化趨勢得以緩解和改善，但是截至2015年，仍有65%的黑土灘退化草地和53%的沙化土地未治理，34%的天然草地未進行退牧還草，鼠害在已治理的草地上也有復發的跡象，這些問題都對三江源地區脆弱的生態系統造成了嚴重威脅。

（3）過度放牧現象仍舊存在。在2006～2015年，全區牧畜年末存欄總數仍然在1000萬頭以上。這嚴重超過草場的承受能力，從而導致天然草場的生產能力不斷下降，沙化面積不斷加大。此外，該地區仍存在一系列如破壞植被、傷害動物的行為，一定程度上反映出該地區的生態意識有待加強，亟需落實宣傳工作。

（4）生態保護和民生改善矛盾突出。隨著生態保護項目的繼續實施，該地區被確立為國家公園后，其資源開發以及區域面積的使用等均會受到不同程度限制，將會給當地居民造成一定影響。

三、三江源國家公園建設中地方政府生態職能發揮的影響因素分析

（一）政府的生態保護意識淡薄

生態環境具有很強的公共使用性能，在人民群眾的生活中往往存在著與自己相關但不屬于自己所有的觀念。做好這一工作，首先要樹立良好的環保觀念，做好群眾的環保基礎宣傳工作，使其從意識上有所轉變。然而目前，地方政府仍存在著生態保護意識淡薄的情況，不能很好地發揮其職能。由于職能劃分方面的問題，目前的環保仍被看作是單個部門，如環保部門應該負責的事情，其他部門并沒有產生相關的責任意識，因此在部門合作與協調間仍然存在問題。不僅如此，在有關財政方面，政府也沒能給予充足的支持，使得環保相關資金落實情況不佳，嚴重影響了相關工作的實際效用。

（二）環境監管體制不健全

從整體上來看，國內的環境保護監管工作盡管在機構建設等諸多方面得到了一定的發展。然而其在機制等諸多方面尚有不足之處，這或多或少的阻礙了環境監管工作的進行。國內現在的環境保護行政監管體制機制對環境保護、大氣污染等多個方面的保護和治理上有很大程度的幫助作用，同時它存在的問題也不容忽視。第一，環境污染監管的問責機制不健全。在三江源國家公園建設的過程中，以下這兩個問題需要引起高度重視：一是環境監管不到位，相關環境監管部門在具體執行中，沒有執法權力，這說明了相關的環境監管制度尚有缺陷，仍需健全；二是政府環境監管問責制度需要從政府內部進一步完善。第二，國家《環境保護法》在青海藏區的實施面臨著嚴重困難。在當前形勢下，尤其要對地方政府的行為進行嚴格要求，建立健全地方政府在環境監管方面的行為規章制度，全面發揮地方政府的作用，促進三江源國家公園建設。

（三）政府主導地位缺失

在當前經濟社會發展的過程中，人們在大力發展經濟的同時，也漸漸認識到了生態環境的重要性，由此開始進行生態環境的保護。在過去，人們通常認為，企業和工廠粗放式的發展方式是生態環境破壞的源頭，它們過分追求經濟效益，忽視了環境的保護，經濟發展了，卻給生態環境帶來了毀滅性的破壞。長期以來，在環境保護中，實施破壞的企業和工廠一直是主要力量，政府的力量沒有被利用。然而，企業在市場經濟的體系中，首先需要獲得的便是收益，它的一切生產經營活動均是建立在該基礎之上。這就造成了企業并無過多動力來主動保護環境，還有可能違反法律法規，破壞環境來謀求更多的利潤。這時就需要政府在環境保護中發揮其主導作用來改善環境污染。因此，在三江源國家公園建設的過程中，要切實發揮政府的主導作用，引導企業走上一條無污染、生態化的高效之路。

（四）對三江源國家公園建設的宣傳不到位

三江源國家公園建設并不是一項一蹴而就的工程，它的復雜性、艱巨性都需要我們有足夠的重視。依據以往的三江源自然保護區建設的工作經驗來說，只有動員全體農牧民參與到環境保護中才能夠取得良好的生態效果，通過政府與公眾及企業的多方參與才能夠推動三江源國家公園的建設。目前，三江源國家公園附近地區的農牧民還沒有對生態環境的保護形成足夠的重視，這表明政府對三江源國家公園建設和環境保護的宣傳還是沒有到位。特別是對該國家公園附近的農牧民和對周邊生態環境產生的影響并沒有一個深刻的認識，短時間的環保宣傳工作的效果也十分有限。同時當地農牧民也沒有積極地參與到國家公園建設中來，導致了整體的項目建設進程比較緩慢，從而影響了整體的建設進度。

（作者單位：青海民族大學）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.06.018