英美澳政府開放數據策略及對我國的啟示★

繆瑞生

(黑龍江大學信息管理學院 黑龍江 哈爾濱 150000)

英美澳政府開放數據策略及對我國的啟示★

繆瑞生

(黑龍江大學信息管理學院 黑龍江 哈爾濱 150000)

政府開放數據是當前我國政府迫切需要建設的一項工作，而英美澳等發達國家在政府開放數據領域走在世界的前列。通過重點分析美國、英國、澳大利亞的政府開放數據的策略，探討了我國目前的現狀以及發達國家給我國的啟示。

政府開發數據；發達國家；數據資源

隨著大數據時代的來臨，數據呈爆炸式增長，政府積累的數據越來越多，公眾對政府開放信息的呼聲也越來越高。政府開放數據勢在必行，并且成為政府信息化的重點項目。李克強總理在2015年兩會時提出：政府掌握的數據要公開，除依法涉密的之外，數據要盡最大可能地公開，為政府決策、監督服務[1]。2016年9年，國務院印發了《關于促進大數據發展的行動綱要》，明確提出在2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺[1]。美國、英國、澳大利亞等發達國家，因為在政府開放數據方面起步較早，發展很快，已經走在了世界的前列，而中國起步較晚，發展緩慢，相比之下落后很多，正處在學習和探索的階段。因此，借鑒發達國家先進經驗，對我國政府開放數據建設大有裨益。

1 政府開放數據概述

開放數據的概念最初來源于美國，隨著社會的發展和大數據時代的來臨，世界對開放數據的關注越來越多，并意識到開放數據對社會發展所起到的重要作用。2009年1月，美國總統奧巴馬正式發表了《開放透明政府備忘錄》，要求建立透明、參與、合作的政府，體現了美國政府對開放數據的高度重視[2]。2011年9月，巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國等八個國家聯合簽署了《開放數據聲明》，2013年6月，八國首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數據憲章》，在世界上掀起了數據開放共享的熱潮，越來越多的國家意識到了開放數據給政府帶來的眾多好處。截至到2014年10月，全球已有63個國家加入到了開放政府合作伙伴組織。政府開放數據的熱浪已在全球蔓延開來。

所謂政府數據，就是指政府機構依據職責所創造、收集、處理和存儲的原始數據。那么政府開放數據，有以下三個方面的含義：一是政府數據應該可以在線訪問及獲取，因此格式應該是統一標準的；二是政府數據應允許重復利用和傳播；三是具有社會各界和公眾的普遍參與和非歧視性[3]。

2 美英澳政府開放數據的策略

2.1 美國

2.1.1 健全的法律法規體系

美國作為全球政府開放數據的先行者，有著非常完善健全的法律法規體系，陸續頒布了諸如《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《電子政府法》、《隱私權法》、《電子信息自由法令》、《GPO電子信息獲取促進法》等一系列核心法律。這些法律給美國政府開放數據提供了重要的法律依據，為政府開放數據健康發展保駕護航[4]。在這些法律的基礎之上，為了使法律不過于僵化，美國政府還簽署了一系列保障政府開放數據的文件(見表1)，與法律相輔相成，共同組成了美國政府關于開放數據的法律法規體系。

表1 美國政府簽署的政府開放數據文件

2.1.2 良好的政府開放數據平臺建設

美國政府開放數據的平臺建設在世界上也是處于領先地位的。其中代表性的有THOMAS、Census.gov、OpenSecrets.org、GovTrack.us、Data.Gov。以Data.Gov為例，它是美國政府在2009年開發的，開發者是美國聯邦CIO委員會，主要收集聯邦政府各行政部門產生的數據，是國家層次的最全面的開放政府數據門戶平臺。它的優勢體現在以下幾個方面：(1)公眾參與方式。Data.Gov堅持以人為本的理念，通過設置“對話”、“社區”等模塊方便公眾以合作者的角色進入網站，鼓勵公眾表達自己的信息需求以及對網站信息資源建設提出建議，從而實現了傳統政府門戶網站為公眾單向服務到與公眾共享共建的雙向交流的變化[5]。(2)數據管理體系。Data.Gov的數據管理體系的優勢主要體現在兩個方面：一是元數據的分類體系，Data.Gov將它所收集到的各種格式的數據分為三個類型目錄，分別是原始數據目錄、工具目錄和地理信息目錄，再將這三個類型目錄制成一級目錄。同時這三個分類目錄并不是彼此排斥的關系，相互之間有交叉性。二是數據檢索管理，Data.Gov為每個分類目錄都設置了一個檢索框，檢索框有自動匹配和提示功能，方便用戶進行快速檢索，同時Data.Gov為所有的數據設置了兩個二級檢索分類，第一個是根據數據的社會屬性分為農業、工業、商業等29個類別，第二個是根據數據資源的主管機構分為財政部、司法部、土地管理局等120多個類別。用戶可以根據自己的需求交叉選擇。Data.Gov通過二級分類體系，分別從宏觀和微觀上對數據進行了描述和管理，大大提高了數據資源管理利用的質量，方便了用戶的使用。(3)語義網技術。語義網作為Web3.0時代的產物之一，是一種智能網絡，不但能夠理解詞語的概念，還能理解詞語之間的邏輯關系，使交流更有效率[6]。目前Data.Gov通過制定完善的數據標準，引進RDF、XML等關鍵技術，設計構建語義網，以期提高政府對開放數據的處理能力和效率。

2.2 英國

2.2.1 英國政府大力支持

英國不是第一個開展政府開放數據的國家，但是卻是至今為止政府開放數據運行最好的國家，這離不開英國政府的高度重視和大力支持。在管理上，英國成立了專門的機構——信息經濟委員會來管理和督促英國開放數據的發展和戰略制定，還成立了專門的研究機構——數據開放研究所來負責政府數據開放存取的研究工作。在經濟上，英國政府投入了巨大的資金用于政府開放數據的建設，在英國政府開啟政府開放數據建設之初，就投資了8 000萬英鎊用于鼓勵個人或者企業研究開放數據，誰研究出了成果，誰就可以申請基金獎勵，因此英國很多民眾都參與到了政府開放數據的建設中來。2012年底，英國政府在科研和創新項目上投入了6億英鎊，其中大數據領域就占了1.89億，是總資產的38.6%[7]。

2.2.2 數據文化的宣傳

英國非常重視對數據文化的宣傳，走文化建設與技術發展相統一的道路。目前英國政府已經成功舉辦了三季關于開放數據領域的展覽，在社會各界取得了很大反響。英國幾乎全民參與開放數據建設。英國政府開放數據的良好局面，與政府對數據文化的宣傳有著很大的關系。只有讓數據文化深入人心，公眾真正了解政府開放數據，看到政府開放數據所帶來的好處，才會發自內心的去支持和參與，從而使建設過程更加順利。

2.3 澳大利亞

2.3.1 注重隱私保護

澳大利亞與英國有著千絲萬縷的聯系，早期的時候就是英屬殖民地，在政府開放數據建設方面幾乎和英國同時起步，可以追溯到上世紀80年代。澳大利亞政府在盡最大程度開放數據的同時非常注重對隱私安全的保護。2013年澳大利亞政府發布了《公共服務大數據戰略》，該戰略提出了六項原則，其中第二項就是數據公開要注意保護公民的隱私。政府要求各部門各機構在開放數據之前首先要考慮到數據隱私和安全問題，尤其是在跨部門使用的時候更要認真檢查[8]。從各類數據的產生，到聚集成各類數據集，直至數據流向目的地，數據應用分析的整個過程每個環節都要有有效的控制手段。

2.3.2 高效的管理體系

澳大利亞政府數據開放建設最主要的推力是政府，因此，為了保證政府數據開放能夠長期健康穩定高效的發展和運行，就必須制定一套健全高效的政府管理體系。在管理體系上，澳大利亞政府制定了“部門領導+CIO”的模式，領導班子對開放數據整個項目負責，CIO則負責具體的執行和維護工作。在部門層面，CIO又成為了部門的決策領導，由部門其他人員實施具體的事項[9]。這樣的管理體系從高處著手，機構精簡，在具體的操作、各環節的實施都有專人負責，每個人員都有自己明確的任務和標準的工作流程，避免了在實施過程拖拉懈怠、職責不明等情況發生，確保了政府開放數據建設能高效高質地完成。

3 我國政府開放數據研究現狀

我國的政府數據開放建設起步較晚，正處在探索階段，與發達國家相比有著明顯的差距。但是在全球政府開放數據的大環境下，我國政府已經意識到政府開放數據的重大意義以及所帶來的好處。目前主要存在的問題有以下四個方面：

3.1 相關法律法規尚不完善

健全的法律法規是政府開放數據的基礎，頂層設計中最主要的因素也是法律基礎，沒有完善的法律作為保障，政府開放數據的建設就無法健康穩定的發展。在法律法規上，在全國層面上并沒有出臺相關的法律政策，只有少部分發達城市，如北京、上海、深圳等城市出臺了相關的地方性法律，顯然不具有代表性，也沒有向全國推廣的跡象。目前國家出臺的只有2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》和《政府信息公開要點》，只能起到政策指導作用而并沒有法律約束效力。目前我國已經積累了非常豐富的政府數據，并且每年還在高速增長，很多數據需要對公眾開放，公眾對政府開放數據的需求也越來越迫切，然而相關法律法規的缺失阻礙了政府開放數據建設前進的步伐。

3.2 平臺功能建設落后

相比美國、英國等發達國家，我國目前還未建設全國性的政府數據開放平臺，在國家層面上政府與公眾沒有一個統一的信息交流平臺，國家沒有一個有效的途徑向公眾發布消息，公眾很難根據政府的數據建言獻策，很容易造成政府與公眾的信息鴻溝，從而引發公眾對政府的不信任。就目前的情況來看，一些地方政府已經建立了自己的政府開放數據平臺，比如北京市政務數據資源網、上海市政府數據服務網、深圳政府在線數據開放平臺等等[10]。總體上來看，存在以下問題：(1)開放程度低。只是開放了政府下屬機構的有限的部分數據，公眾只能根據機構名稱和數據所屬領域查找，并不能滿足公共的需求。(2)數據整合不夠完善。一些地方政府的開放數據平臺所呈現的數據沒有進行詳細精確的分類，冗余繁多，成為了開放數據大雜燴，還存在著數據準確性和質量差的情況，不僅不利于公眾查找資料，而且還容易造成政府或公眾隱私的泄露，存在著安全隱患。(3)便民性不夠。與美國Data.Gov等平臺直接下載相比，地方政府的開放數據平臺下載資料的程序要復雜的多，需要用戶登錄注冊，短信驗證等程序，無法滿足一部分用戶快速獲取數據的需求。

3.3 政府宣傳較少，公眾參與不廣泛

政府掌握了大量的數據資源，政府開放數據的主體是國家行政機關，但是如果僅僅只靠政府獨自承擔政府開放數據的任務是遠遠不夠的，難免會出現數據質量不合格、數據資源整合不完整、工作效率低下、缺乏反饋機制等問題。而我國恰恰就是靠政府獨自承擔政府開放數據，公眾很少參與，甚至很多人根本不了解政府開放數據的概念，企業、學術界參與的十分有限，從而導致我國開放政府數據事倍功半，發展緩慢。

3.4 管理體系不完備，執行力低下

目前我國政府管理體系比較傳統，與發達國家相比，管理政府數據開放的部門機構冗余，組織結構復雜，牽涉的內部利益方面較多，各主管部門相互協調也不充分，這就造成了在具體實施政府開放數據的時候工作進展緩慢，數據開放的程度和透明度不夠高。同時政府也沒有制定一些有效的獎勵機制和問責機制，使相關人員缺乏工作的積極性，實行力度不夠。

綜上所述，諸如此類的現狀和問題造成了我國政府開放數據與發達國家明顯的差距和目前進展困難重重。

4 美英澳政府開放數據策略對我國的啟示

4.1 健全法律體系，注重數據安全

縱觀如美國等發達國家政府開放數據的成功策略，很重要的一點就是有著完善的法律體系，因為健全的法律是政府開放數據發展強有力的保障。因此我國政府應該在已出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》和《政府信息公開要點》的基礎上，借鑒發達國家的經驗，結合我國國情，盡快出臺更多配套的法律法規。同時由于網絡的隱蔽性、網絡主體的不確定性以及黑客的存在，在開放數據的同時數據安全也受到極大的威脅，因此還要加快出臺保障數據安全及個人隱私的法律政策，對違規違法的行為進行風險控制和嚴格約束，使我國政府開放數據工作有序進行。

4.2 加強平臺建設，整合數據資源

從發達國家成功的策略可以看出，在國家層面上建設一個可信度高、普及率廣的政府開放數據平臺，對政府開放數據的推廣非常有效。我國目前只有少部分地方政府有自己的政府開放數據平臺，國家并沒有統一建設一個門戶平臺。因此我國應該從國家層面建設一個門戶平臺，對全國各地政府的數據進行規劃整理，統一元數據的格式和標準，和一些地方政府已建設的平臺一起為公眾提供優質的政府數據資源。在建設的過程中，可以借鑒發達國家的經驗，細化數據分類，實現多數據庫聯通，簡化下載程序，設置數據在線分析等功能，為用戶提供一站式的服務。

4.3 進行廣泛宣傳，鼓勵各界參與

在發達國家，社會各界對政府開放數據建設的參與程度都很高，企業界、學術界都有參與其中，形成了“政產學研用”的良性循環，而我國目前基本上是政府獨自在挑大梁[11]。其實政府主要起制定方案、統籌規劃的一個主導性作用，更多的是需要社會各界的協作與支持。我國可以學習英國開展數據文化展覽的方式，讓社會各界了解政府開放數據，鼓勵它們參與進來，必要的時候可以設置一些獎勵的機制。政府機關、企業及學術界協同發展政府開放數據，有利于實現政府開放數據的社會價值和經濟價值，真正做到造福于民。在鼓勵社會各界參與的同時，也要調動公眾參與的積極性，讓公眾了解國家的政府開放數據工作，完善與民眾互動的渠道，邀請公眾監督政府開放數據的質量和服務。相信有社會各界的合作、大眾的支持，我國政府開放數據的價值一定能得到最大的體現。

4.4 優化管理機制，提高工作效率

“問渠那得清如許？為有源頭活水來！”政府開放數據的源頭就是政府的管理機制。為了更好地推動我國政府開放數據發展，必須對我國當前政府管理機制進行優化。我國應該打破當前關于政府開放數據部門分割、各自為政的局面，借鑒發達國家的做法，成立一個專門管理政府開放數據的部門，這個部門在宏觀上統籌制定政府開放數據的發展方案，橫向上協調中央相關部門配合工作，縱向上指導地方政府具體實施，避免了中央部門之間、中央與地方之間缺乏協調、各自分割的情況。與之配套的是建立一套有效的問責監督機制，沒有這樣一套機制，難免會出現工作懈怠、逃避責任等情況。問責監督不僅僅有政府內部上級對下級的監管、同級之間相互監督，還要接受公眾等外部的監督，相信在內部和外部共同監督問責壓力之下，我國政府開放數據工作的運行會更加穩健完善。

[1]促進大數據發展行動綱要[EB /OL]．[2015-10-10].http://www.Gov.cn/xinwen/2016-12/05/content_29252 84.htm．

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Government open data is an urgent task of our government, while some developed countries such as Britain, American and Australia take the lead in this field all over the world. By studying the three countries’ government open data policy and analyzing the current situation of our country, we can get some enlightenment.

Government Open Data; Developed Countries; Data Resources

本文系國家社會科學基金重點項目“開放數據與數據安全的政策協同研究”(15ATQ008) 的系列成果之一。

G250

A

10.13897/j.cnki.hbkjty.2017.0002

繆瑞生(1993-)，男，黑龍江大學信息管理學院碩士研究生。

2016-11-15 責任編輯：劉麗斌)

The Open Data Policy of Britain, American and Australia andIts Enlightenment to ChinaMiao Rui-sheng