芻議“社保掛靠”治理

肖 靜,包學雄

(廣西民族大學 政治與公共管理學院,南寧 530006)

社會政策與治理研究

芻議“社保掛靠”治理

肖 靜,包學雄

(廣西民族大學 政治與公共管理學院,南寧 530006)

“社保掛靠”作為“社保代繳”的變種,因其游離于現行制度之外等原因而受到廣泛質疑與反對,不同地方機構在實際執行過程中不知所適。導致該狀況的原因是多方面的,主要包括戶籍限制、險種限制、手續繁瑣、聯動利益引誘等。實行統一的社保制度不僅可以解決“社保掛靠”問題,而且對健全我國社保制度、全面建成小康社會具有重要意義。

社會保障制度;社保掛靠;社保統一;社保代繳

一、引言

黨在十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中,提出建立更加公平更加可持續的社會保障制度。社會保障制度作為國家為其公民提供生活保障的依據,與全體國民的利益息息相關,其制度的公平和效率關乎到人民的生活質量和社會經濟發展的穩定。

社會保險制度作為社會保障制度中最重要的一部分,其發展水平對社會保障制度的完善具有決定性的意義。據相關統計數據,截至2015年底,我國城鎮五險覆蓋15.8億人次,其中養老35 361萬人次、醫療66 582萬人次、失業17 326萬人次、工傷21 432萬人次、生育17 771萬人次。城鄉居保合計參保50 472萬人次,比上年末增加365萬人次[1]。我國社會保險制度在覆蓋面上取得了巨大的成功,成為我國公民基本生活的有力保障。此外,2009年底我國的城鎮靈活就業人員的規模在1.2億人以上,每年新增勞動力中約有65%的人通過靈活就業形式實現社會就業[2]。據有關部門推算,中國到2035年前后城鎮靈活就業人員將大幅增加,成為我國勞動力市場的主力軍[3]。因此,妥善解決國民生活的后顧之憂尤其是靈活就業人員的社會保障問題對維護社會穩定具有重大意義。

二、相關概念釋義

《社會保險法》規定,無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老(醫療)保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老(醫療)保險,由個人繳納基本養老(醫療)保險費。靈活就業人員是指以非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣的形式實現就業的人員,包括無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員以及律師、會計師、自由撰稿人、演員等自由職業者等。從對靈活就業人員的定義可以看出,該群體劃分仍比較籠統,為更方便的說明和解決問題,我們可簡單從經濟條件上作進一步的劃分,即將靈活就業人員分為上層(富裕)靈活就業人員、中產(小康)靈活就業人員、低層(貧窮)靈活就業人員。本文主要是指中低層靈活就業人員。

社保代繳指社保經辦機構或人力資源服務中介機構幫助企業為其員工代辦及繳納社會保險的一項服務,是社會保險制度得以正常運行的基礎性活動,也是政府履行其服務職能的現實體現。

社保掛靠是指事實上無勞動關系的公司或企業為非本公司勞動者繳納社會保險費用的行為。在現實生活中,社保掛靠有不同表現形式:(1)掛靠原單位代繳。該方式是指勞動者從原公司辭職,但原公司繼續為其繳納社會保險的行為。該行為主要有兩方面的原因:一是個人為了延續社會保險關系,由原單位繼續為其繳納社會保險費,而由個人承擔有關的費用。二是企業為了吸引人才,與用人單位存在特殊關系的個人,基于人情原因將社保關系托管給用人單位,個人承擔相應費用[4]。(2)掛靠中介公司代繳。該方式是指中介公司為靈活就業人員繳納社保,但二者并不存在事實上和法律上的勞動關系,只是名義上可以為其員工繳納各種社會保險費,當然中介機構要收取一定的額外費用。由此我們可以看出,社保掛靠打破了原來社保關系對勞動關系的依附,在現行法律制度下是違法的。

三、社保掛靠的原因及利弊分析

(一)社保掛靠的原因分析

1.戶籍限制

由于我國《社會保險法》中針對非本地靈活就業人員在本地參加社會保險的做法未做詳細規定,所以在實際執行過程中,各地執行標準與條件不一。一般來說,靈活就業人員如果想在就業所在地參加當地的社會保險是要受戶籍限制的,外地戶口的人員在本地如果沒有工作單位也是無法上社保的。雖然近年來為了更好地保障靈活就業人員的社保權益,各地逐漸放開了戶籍限制,例如提供當地派出所出具的居住證也可辦理社會保險。但是有戶籍限制的還是占大多數,尤其是北京、上海、廣州、深圳等一線城市。

2.險種限制

《社會保險法》中只規定了靈活就業人員可以自愿參加基本養老保險和基本醫療保險兩個險種,其他三個險種未作相應的規定,所以一般情況下靈活就業人員以個人名義參保只能選擇養老和醫療兩個險種,即使想參加其他三種保險也沒機會。并且在實際執行中,極少數地方放開了其他險種的限制,所以靈活就業人員的生活得不到更好地保障。而如果以單位的名義繳納社保,靈活就業人員就可以多個險種,并享受相關待遇。所以,有些有能力的靈活就業人員即使明明知道自己要繳納更多的保險費用也要參保以得到更全面的保障。

3.認定手續繁瑣

在對靈活就業人員認定和享受社保優惠資格認定方面,相關規定手續繁瑣且調查私密,使得部分靈活就業人員望而卻步。為了解決靈活就業人員社會保險壓力大的問題,我國出臺了靈活就業人員辦理社保補貼政策來保障靈活就業人員的基本生活問題。但是,如果想要享受優惠政策一般都需要進行收入調查或填寫各種表格,而在調查中由于各地的行政執法能力高低不同,很容易損害自尊心和隱私。

4.聯動利益誘導

有些地方政府的相關規定將社保繳費年限與落戶、買房或者子女上學問題等掛鉤,所以有些靈活就業人員即使知道這是違法的行為,并且風險很大,也會選擇不得已而為之。而有些靈活就業人員由于對國家政策不太了解,聽信社會上中介公司的大肆宣傳,為了自己以后的社保權益就選擇掛靠參保,即使違法了也渾然不知。

從服務分享不公的角度來看,上述問題可以進一步歸結為由政策法規本身引起的不公即實質性不公以及執行過程中出現的不公即程序性不公兩方面[5]。

(二)社保掛靠的利弊分析

社保掛靠現象雖然在法律層面上沒有得到允許,但在實際執行中,不僅僅是靈活就業人員自身和中介機構鉆法律漏洞,甚至連相關執法人員有時也會默許。靈活就業人員為了使自己能夠得到更好的保障或獲得更多相關的利益,中介機構為了獲得利潤而提供服務,而相關執法人員為了減低成本,完成擴大社保覆蓋面的任務,也選擇了縱容[6]。

針對社保掛靠現象,專家學者們有不同的觀點。部分專家學者認為社保掛靠行為沒有違反《社會保險法》,其存在具有合理性,不應禁止,也無法禁止。從形式上來說,掛靠參保與企業正常繳費并無不同,在新農保中,我們已經鼓勵、動員、提倡有能力者給村民繳納社保費,這實際是一種捐贈性質,那企業給公民繳納社會保險費也應該鼓勵。全體國民均可參加基本社會保險,只要履行相應義務就應當享受相應權利。此外,該現象存在也說明我國社保制度的不足,在相關規定限制下,對有些靈活就業人員來說掛靠單位參保是實現社保權益的唯一途徑。所以,掛靠參保不僅有利于實現部分人員的社保權利,也有利于擴大社保覆蓋面,增加社保基金。

部分專家學者認為為掛靠人員繳納社保費,既不合法,也不合理,應該予以禁止。我國《社會保險法》強調用人單位繳費時,應當與職工存在勞動或人事關系,從這個意義上說,掛靠繳費是沒有法律基礎的,不受法律保護,甚至有違法嫌疑。更重要的是,對于靈活就業人員來說掛靠參保具有巨大的風險:一些代辦公司在被代理人材料不全之下,通過無中生有假造材料,也可以代辦搞定社保事項,造成養老基金后期支付壓力大,給被代理人日后能否享受社保待遇埋下糾紛。更有甚者打著代辦社保的幌子,要么詐騙被代理人,卷款逃跑;要么采用材料造假的方式,假冒他人身份,套取社保資金,給廣大參保人員帶來隱患。

近年來,隨著我國對社會保險制度的大力支持和鼓勵,人們的參保積極性大大增加,其中醫療保險險種覆蓋率達到95%以上。我國在《社會保險法》中針對靈活就業人員參保的規定比較寬泛,原本為了保護減輕靈活就業人員參保壓力的險種規定現在成了靈活就業人員參保的束縛,各地方政府為了地方利益設置戶籍限制也成為靈活就業人員參保的巨大阻礙。綜上,掛靠參保實屬無奈之舉,說這種情況不合法,或者扣上違法的帽子,加以處罰、制止,卻又給不出解決途徑,讓人很難接受。對于“掛靠”參保現象,宜疏不宜堵,宜收不宜放,宜規范不宜限制。應因此反思我們制度的合理性,建立和健全更完善的社會保障制度[7]。

四、靈活就業人員參與社會保險的經驗

(一)靈活就業人員參與社會保險的國內經驗

《社會保險法》中對于靈活就業人員參加工傷保險沒有相關的規定,也就意味著沒有授權實施靈活就業人員工傷保險政策。但在實際執行過程中,為了更好地保障靈活就業人員的權益,有些地方針對靈活就業人員如何參加和享受工傷保險及其待遇制定了一系列具體的政策。

山東濰坊、江蘇南通社保部門允許并鼓勵靈活就業人員參加工傷保險。兩地均要求參加靈活就業人員工傷保險者,必須參加養老保險和醫療保險。濰坊實行的是強制性繳費,南通以強制性為主,均與個人主觀因素沒有關聯。在籌資模式方面,南通和濰坊均為個人繳費。在待遇標準方面,南通和濰坊實行的是工傷保險模式, 即原則上納入現行的工傷保險統籌管理,只是取消了用人單位待遇部分,其他方面無實質性改變。南通和濰坊的靈活就業人員工傷保險基金是非獨立的,完全并入工傷保險統籌基金,但對靈活就業人員工傷保險費的支繳率逐年進行詳細分析。在工傷認定方面,兩地均對此非常重視,均出臺了專門的工傷保險認定辦法[8]。

但是,山東濰坊和江蘇南通社保部門關于靈活就業人員參加工傷保險及享受工傷保險待遇的政策施行效果并不理想。工傷保險基金實行現收現付制,堅持以支定收、收支平衡的原則,并實施差別和浮動費率,自2011年《工傷保險條例》進行修改,將工傷保險中的“一次性醫療補助金”由用人單位支付改為由工傷保險基金支付,工傷保險基支付壓力增大。更重要的是,由于靈活就業人員工作不穩定性大,更要受個人繳費能力所限,工傷保險費率很難科學合理確定,所以工傷保險基金時常處于“收不抵支”的狀態,也造成了靈活就業人員侵占工傷保險基金的詬病[9]。

實際上,在工傷保險問題上,人社部2011年頒布的《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規定》第9條規定,非全日制從業人員在兩個或者兩個以上用人單位同時就業的,各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費,所以非全日制勞動者的用人單位依然有強制繳納的義務。但是在實際執行時卻矛盾重重,其中導致非全日制勞動者無法繳納工傷保險的重要原因之一就是許多地方的五險不能分開繳納,比如山東濰坊、江蘇南通作為試點仍規定參加靈活就業人員工傷保險者,必須參加養老保險和醫療保險。該方法的好處是,通常情況下社保機構不需要對參保人是否是真實的靈活就業人員進行合格性審查,簡潔而方便,但卻給該政策執行造成阻礙。另外,即使靈活就業人員工作的每個用人單位都同意為勞動者進行繳費申報,但“同時同一勞動者不能重復開戶繳費”的這一繳費模式也使得為用人單位工作的非全日制勞動者無法由多個用人單位分別繳納工傷保險。所以,應盡快建立可分項繳納的社會保險繳納規則,為非全日制勞動者繳納工傷保險提供制度和技術依據。這樣,非全日制勞動者的用人單位就必然要履行強制繳納工傷保險費的義務,從而提高工傷保險費的收入水平和穩定性,擴大了工傷保險的覆蓋面。同時,該項政策措施也改變了社會保險對勞動關系的依附性,改變了有勞動關系才可以繳納社會保險的基本思路。

(二)靈活就業人員參與社會保險的國外經驗

國外針對靈活就業人員的社會保險問題有不同的政策規定,從是否受職業限制或與職業關聯程度高低,可主要分為兩種:以英美為代表的“統一模式”和以法德為代表的“自治模式”。采取“統一模式”的國家主要是北美國家、北歐國家、韓國、日本等,“統一模式”以普享性、均一性和統一性原則(簡稱“3U”原則)為主要制度特征,其中普享性原則就是指社保制度覆蓋所有居民,不受職業限制,享受福利待遇的唯一資格是“居民”[10]。所以,采取“統一模式”的國家和地區的靈活就業人員會得到平等的權利與義務。“自治模式”主要分布在在南歐、西歐及這些國家的廣大前殖民地,“自治模式”的主要特征是“職業保險”“對等”和“合作主義”原則,恰好與“3U”原則相對立:“職業保險”原則指參保狀況與職業地位具有高度關聯性,沒有職業就難以被覆蓋進來。所以,施行“自治模式”的國家和地區的靈活就業人員一般要遵守特別的政策規定。

五、破解“社保掛靠”難題的建議

社保掛靠現象反映了我國社會保險制度的不完善,它涉及廣大勞動者的根本利益,與每個公民都息息相關,是我國完成全面實現小康社會目標必須要解決的關鍵問題。社保掛靠雖然在法律上沒有明確規定,在實際操作中也存在很大的風險與弊端,但它對于社會保險擴面,尤其是保障靈活就業人員的正當權益方面確實是起到作用的。我們要做的不應該是禁止而又不拿出解決辦法,而是要順應需要,降低風險,解決弊端。當然,社保掛靠不是長久之計,繳費責任應逐步轉移至用人單位才能保證制度的可持續性。但是在轉移制度可以施行和落實之前應該承認它的合法性,不能讓參保人員承擔全部的責任與損失,并且權益受到二次侵害。對此,提出以下對策與建議。

1.打破戶籍和險種限制

打破戶籍和險種限制,為靈活就業人員參保提供渠道,這樣不僅可以動搖社保掛靠的根基,降低參保人員的經濟負擔,更能夠保障參保人員的合法權益。這是實行社保制度統一的第一步,即戶籍和險種統一。

2.轉變觀念,應保盡保

社保掛靠受到質疑與反對的主要原因就是它改變了社會保險對勞動關系的依附性,在現行法律下有違法的嫌疑。但是,社會保險的初衷是分擔勞動者的風險,保證勞動力的持續,與勞動關系的存在沒有必然的聯系,依附于用人單位主要是為了制度實施的方便。靈活就業人員雖然具有一定的特殊性,但是他們同樣對社會的發展做出了巨大的貢獻,只要履行了相應的義務,就應該享受到相應的權利。并且,社保所遵循的大數法則要求參保的單位和人數越多越好,只有這樣統籌基金才會雄厚,單位間的共濟互助能力才會越強,才能提高社保基金的抗風險能力,達到制度預期的效果。如果沒有一定的覆蓋范圍,社保所遵循的大數法則就無從體現。這是實行社保制度統一的第二步,即參保資格統一。

3.加快統一立法與制度銜接

從實際執行過程中可以看出,各地對于靈活就業人員參加社會保險的險種和資格等規定不盡相同,這與我國經濟發展水平不平衡的基本國情有很大關系,但這種“因地制宜”造成了制度的碎片化,限制勞動力的合理流動,降低勞動力資源的配置效率,阻礙我國的經濟發展。所以,應加快統一立法,提高靈活就業人員參加社會保險的立法層面,建立統一有序的參保制度,促進勞動力的合理流動。同時,應特別注意制度間的銜接與配套,不能讓不法分子鉆法律的漏洞,更不能相互矛盾成為擺設,不能發揮應有的作用。這里就是要盡快建立可分項繳納的社會保險繳納規則,為非全日制勞動者繳納工傷保險提供制度和技術依據。這是實行社保制度統一的第三步,即參保依據統一。

4.推進信息化建設,保障參保者權益

人力資源社會保障部辦公廳發布“關于開展全民參保登記信息系統建設的通知”,力爭在2015年底前完成省級全民參保登記系統建設工作,2017年底前實現對參加全民參保登記地區的數據全覆蓋。這樣,社保全國聯網并實現部級間數據共享,就為靈活就業人員社保關系的轉移接續提供了技術上的支持。同時,我們應充分發揮數據共享的優勢,實現并有效管理靈活就業人員分項繳納的社會保險以及各用人單位應當分別為職工繳納的工傷保險費等,這樣不僅可以降低靈活就業人員的認定成本,也可以監管用人單位的繳納義務。此外,企業尤其是中小企業應借助互聯網的發展,充分享受互聯網社保產品帶來的優惠與便利,既可以降低用工成本,提高管理效率,又可以規避法律風險,成為激勵員工的有效手段。這是實行社保制度統一的第四步,即參保管理統一[11]。

5. 統一中兼顧靈活就業人員的“靈活性”

靈活就業人員因其職業的特殊性,普遍存在工作穩定性差、收入不高的難題,這就要求我們要制定和實行有針對性的彈性參保制度。在參保過程中,要根據實際情況,使其在工資所能承受的范圍內靈活地選擇最低繳費基數;在控制成本與便民的前提下使其可靈活的選擇保險費的繳納方式,既可以讓其按月繳納,也可以按年或者季度來繳納;對于參保區間內由于特殊情況沒能連續繳納保險的情況,也要靈活處理[12]。

六、結語

造成社保掛靠現象的根源是社保制度的碎片化，更準確的說是靈活就業人員相應保障制度的缺失，有政策上的實質性不公，也有執行上的程序性不公，并最終表現為公共服務資源的分配不公，而資源總是與經濟水平緊密聯系的，故經濟發展水平常常被認為是實現社保統一的客觀限制。但是以養老保險為例,西方一些發達國家在19世紀初就建立了城鎮職工養老保險,并在經濟發展水平比我國目前低得多的條件下擴展到了農村,實現了全覆蓋。所以，經濟發展水平比較低、各地區發展很不平衡、社會保險體系建設時間短、各種客觀條件不具備,并不能成為人們為社會保險發展滯后和存在大量不公平現象辯護的理由[5]。“即使現階段還不可能在社會保障制度上實現全民公平,但也必須確立社會保障制度建設的公平、共享的價值取向,并根據社會公平正義與共享發展成果的原則來推進社會保障制度建設,這無疑是完善這一制度的基礎。”[13]按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出的“建立更加公平更加可持續的社會保障制度”的要求，有計劃、有步驟地從實質性公平和程序性公平兩方面實現社保制度的統一在理論上是可行的，但是由于缺乏實地調研和實證分析，基本上通篇都是在“紙上談兵”，是本文的明顯不足，有待實踐檢驗。

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[3]李飛,張麗偉.國外靈活就業人員失業保險對我國的啟示[J].企業導報,2013,(1):37.

[4]魯志峰.謹防“掛靠”的用工風險[J].中國人力資源社會保障,2016,(8):51.

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[6]何勇海.“有償代辦社保”潛伏著多重隱患[J].天津社會保險,2015,(5):19.

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[11]譚夢珠.社保又有新“玩法”[J].人力資源,2016,(7):24-26.

[12]孫瑩.我國靈活就業人員失業保險存在的問題及對策[J].企業改革與管理,2016,(5):78.

[13]鄭功成.用社會保障促進社會和諧[J].社會保障研究,2005,(1):1-6.

[責任編輯:劉 煒]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.01.016

2016-09-11

肖靜,1993年生,女,山東菏澤人,廣西民族大學碩士生,研究方向為社會保障理論與政策,(電子信箱) xiaojingat1993@163.com。包學雄,1964年生,男,廣西賀州人,廣西民族大學教授,博士,研究方向為 社會保障理論、殘疾人社會保障、應用宏觀經濟分析。

F840.61

A

1672-5956(2017)01-0113-06