資源型城市轉型過程中的政府職能重塑

譚玲玲

(山東工商學院 工商管理學院,山東 煙臺 264005)

能源經濟研究

資源型城市轉型過程中的政府職能重塑

譚玲玲

(山東工商學院 工商管理學院,山東 煙臺 264005)

我國資源型城市轉型發展過程中政府的職能定位及管理機制存在的主要問題包括:政企不分現象比較嚴重,公共服務職能嚴重滯后,城市功能不夠健全,政府干預市場過多,依法行政能力不足,缺乏有效監管等。隨著我國經濟進入新型工業化、信息化、城鎮化發展過程,政府這種傳統的職能定位與管理機制受到了新形勢的挑戰,迫切要求政府進行職能重塑,創新管理機制。資源型城市只有通過政府轉型才能更好地實現城市轉型,政府必須重塑其政治職能、經濟職能、社會職能及生態智能,建立完善的溝通協調機制,實現統籌發展;加大改革力度,推進制度創新,創建服務型政府;構建先進的城市文化,讓城市發展彰顯文化特色;建立全方位的財政支持政策體系,力促資源型城市轉型發展。

資源型城市;政府職能重塑;管理機制創新;城市文化

我國擁有的262個資源型城市,在特定歷史時期為我們國家的經濟發展做出了巨大的貢獻。但是自上世紀90年代以來,由于對資源的過度開采以及礦產資源的不可再生性,資源型城市的資源優勢逐步減弱或消失,制約了資源型產業的發展,使資源型城市經濟發展面臨著經濟結構單一、資源枯竭、接續產業薄弱、城市發展邊緣化加速、經濟發展滯后等諸多嚴峻考驗,同時帶來了生態環境不斷惡化、失業人數加大、不安定的社會因素激增等比較嚴峻的社會問題,嚴重制約著資源型城市經濟社會的發展、穩定與和諧。 因此,資源型城市的轉型發展問題成為了我國國民經濟持續健康發展的重要議題之一。

資源型城市的轉型發展是一項龐大而復雜的系統工程,由于我國人口眾多,正處于經濟轉型的特殊歷史時期,因此,我國資源型城市轉型發展問題相比其他國家,內容更加復雜,解決的難度更大,政府的宏觀調控職能在這一過程中顯得尤為重要。目前,我國的經濟發展仍然帶有計劃經濟的痕跡,總體上依然屬于政府管制型,在資源型城市中表現得更為明顯,多數資源型城市的政府部門既制定市場游戲規則,對市場競爭進行裁決,又親自參與市場競爭,并參與市場利益的分配,隨著我國經濟進入新型工業化、信息化、城鎮化發展過程,政府這種傳統的管理機制受到了新形勢的挑戰,迫切要求政府轉變職能,不斷創新管理機制,資源型城市政府和各級部門都面臨著何去何從的艱難抉擇,資源型城市只有通過政府轉型才能更好地實現城市轉型。因此,關于資源型城市轉型過程中政府職能重塑和管理機制創新的研究,具有緊迫性,并且意義重大。

一、文獻綜述

國外學者普遍認為,在資源型城市(地區)經濟發展過程中,政府的管理決策發揮了比較大的導向和推動作用。布萊德伯理認為,資源型城市(地區)為了實現地方財政收入和就業率提升的雙重目標,通過提供很多優惠條件吸引跨國公司的投資,使得城市的經濟發展高度依賴于跨國公司,造成了產業結構比較單一的后果,使得城市的經濟結構也非常脆弱[1]。亨寧斯等研究了優先考慮當地經濟發展、產業結構調整等政策對德國多特蒙德經濟轉型發展的影響,認為如果要很好地解決資源型城市發展中存在的一系列問題,僅僅依靠市場調節手段是遠遠不夠的,政府宏觀政策的引導作用至關重要[2]。格雷伯(Grabher)研究了德國魯爾工業區的經濟轉型過程,分析了產業轉型障礙產生的主要原因,由于魯爾區內的煤鋼聯合體在整個國家經濟發展中處于非常重要的地位,因此得到了德國各級政府、行業組織、產業部門的大力支持和巨額補貼,這些措施促進了煤炭產業的快速發展,同時卻抑制了新興產業在魯爾區的發展,格雷伯將此現象稱之為“政治鎖定”[3]。布萊德伯理通過研究澳大利亞、加拿大的資源型城市的發展實踐,認為資源型城市的發展需要政府建立一套系統完善的政策體系,包括早期預警系統的建立,財政援助計劃、轉崗培訓策略等的制定,社區賠償基金和專項保險機制的建立,區域發展規劃的制定等[4]。麥克萊、泰勒研究了澳大利亞資源型城市轉型發展戰略,認為澳大利亞采取的高關稅的貿易保護手段為本國資源型城市和產業的發展創造了有利環境,同時,制造業的發展也一直發揮著避免澳大利亞墜入“資源詛咒”陷阱的良好作用[5]。國外學者關于資源型城市轉型發展的研究主要涉及了產業經濟、人口、社會、生態等方面的問題,通過理論研究和實證研究相結合的方法,為資源型城市(地區)的轉型發展提出了一些有針對性的解決方略,值得我們借鑒。但是他們關于資源型城市轉型中政府職能作用發揮的研究較少,多數學者只是在研究資源型城市轉型發展問題時提及到政府職能,認為政府應進行必要的統籌規劃、出臺相應的支持政策等,而關于政府職能定位及管理機制建立等方面如何進行操作卻很少涉及。

我國學者關于資源型城市的研究起步于20世紀80年代,而對資源型城市轉型中政府的作用及各種作用機制的研究則開始于21世紀初,研究內容主要集中于三個層面:一是政府職能發揮在資源型城市轉型發展中的重要作用。李維忠等研究認為,資源型城市轉型發展過程中需要重點關注勞動力轉移問題,國家的宏觀調控政策可以在這一領域發揮重要作用[6]。伍新木等認為,在資源型城市發展過程中,國家的宏觀經濟政策發揮著重要的影響作用,建國初期的“重工業優先”戰略以及“均衡布局”政策,使我國的資源型城市得到了快速發展,經濟轉軌期,財政轉移支付、市場補償機制的雙缺位,又導致資源型城市的嚴重衰退[7]。陳旭南研究了資源枯竭型城市沈陽轉型發展過程中的政府作用,認為資源枯竭型城市必須想法設法培育新的比較優勢,增強其競爭力,在這一過程中,政府的政策支持至關重要[8]。李景霞通過對煤炭資源型城市的研究,得出結論:由于政府與大型國有煤炭企業在公共服務方面職能重疊,造成了公共資源不能及時共享,從而引發了一些比較嚴重的社會矛盾[9]。二是國外資源型城市發展經驗的分析與借鑒。劉宏兵分析了日本資源型城市(地區)40多年的發展歷程,日本政府先后9次修訂煤炭政策以及相應的具體實施對策,最終實現資源型城市(地區)轉型為現代高科技產業區[10]。張復明對德國魯爾地區成功轉型的經驗進行了總結,主要包括煤炭產業補貼措施、煤炭工人轉崗培訓制度、產業結構調整辦法、科技創新激勵機制、環境治理措施等[11]。孫秋楓等認為在歐洲資源型城市競爭力重塑與提升過程中,政府發揮了重要的引導作用,制訂了系統的有針對性的產業轉移規劃,充分發揮市場機制的作用,以市場手段促進技術創新[12]。張冬冬認為法國政府在計劃、組織、政策、資金等方面的大力支持是促進洛林地區經濟成功轉型的重要因素[13]。李玲娥、周榮飛對美國、澳大利亞及北歐國家的資源型城市(地區)經濟轉型發展情況進行了比較研究,得出的結論是:擁有豐富資源的國家或地區,經濟持續穩定發展的關鍵在于政府的政策是否以充分發揮城市(地區)的資源潛力為目標,政府的政策和制度是否能夠發揮鼓勵投資和促進資源開采的作用[14]。三是資源型城市政府的職能定位及管理機制構建。侯振明、張曉峰認為中央政府應該在資源型城市轉型過程中發揮的作用為:設立負責資源型城市經濟轉型的專門機構,建立更加完善的財政轉移支付制度,妥善安置勞動力,實現充分就業,加大生態環境保護和治理的力度[15]。金建國、李玉輝認為政府應該進行管理創新,進一步完善協調機制,整合發展規劃,推進政府制度創新,轉變完善政府職能,構建城市特色文化體系[16]。孫雅靜指出資源型城市政府的轉變應該包括功能的轉變(由經營企業轉為經營城市)、視野的轉變(由內向型轉變為外向型)、理念的轉變(由不計成本轉變為低成本運營)[17]。錢凱從資源型城市轉型發展的財政保障、稅收政策、社會保障體系、金融策略、產業創新策略等方面分析了資源型城市政府應該承擔的主要職能[18]。黃方今認為資源型城市產業轉型的過程,是由多種政府行為相互配合、略有側重的綜合性手段進行主導的,我國資源型城市產業轉型過程中政府行為的主要原則包括建設良好的產業環境,充分利用各種優惠政策,發展接替產業則是重中之重[19]。

國內學者從多個視角對資源型城市轉型過程中政府的職能定位及作用進行了研究,為本文的進一步探索奠定了重要基礎。但這些研究主要集中于政府具體職能表現方面,對于更深層次的政府職能重塑和管理模式變革的研究則比較缺乏。本文將在分析資源型城市轉型的新形勢新問題新要求的基礎上,借鑒國外發展經驗,在政府的職能重塑和管理機制創新等方面提出可行性建議。

二、資源型城市轉型中政府職能定位及管理機制存在的問題

(一)政企不分比較嚴重,阻礙了企業發展

一方面,我國的資源型城市大多數都形成于計劃經濟時代,企業的經營完全受政府的控制,隨著市場經濟時代的到來,國有資源型企業也開始致力于經濟改革,逐漸實行政企分開,但是,在現如今的資源型企業中,人事任免、資金調動、資產處置等權利還大量地掌握在政府手中,企業的生產經營項目仍然需要進行行政審批,使得國有資源型企業無法真正實現自主經營,阻礙了企業的發展,甚至還會滋生政府部門權力尋租、貪污腐敗等問題,嚴重影響到資源型城市的經濟社會發展。

另一方面,大部分資源型城市都是在資源型企業的基礎上發展而來的,在發展初期,資源型企業義不容辭地承擔了城市的部分公共服務職能,而這些職能本應由政府來承擔。另外,由于資源一般都集中于山區、丘陵地帶,偏離城市中心,在資源型企業建成后,隨之建立起來的就是礦區社會服務體系,隨著資源型企業的不斷發展壯大,企業的服務體系(比如學校、醫院等設施)也會不斷發展完善,形成了“大企業、小政府”的格局,很多資源型城市都出現了資源型企業的醫療、學校與政府承辦的醫療、學校并從的現象,這樣使得資源型企業包袱過重,不能專心于經營發展,并且由于企業的趨利性,導致其服務體系無法提供優良的社會服務,阻礙了資源型城市公共服務事業的發展。當資源型企業發展出現困難時候,企業承擔的城市公共事業產生的問題(基礎薄弱、欠賬太多、設備老化、人才流失等等),給資源型城市的政府帶來了巨大的壓力,對城市的經濟社會產生了嚴重的影響。

(二)公共服務職能滯后,城市功能不健全

如前所述,由于歷史原因,很多資源型城市都存在著政府和資源型企業承辦的兩套公共服務體系,實際上是資源型企業承擔了部分政府公共服務的職能。長此以往,使得政府的公共服務理念弱化,一直把發展經濟作為其首要任務,將大量資金投入到了城市的經濟發展中,卻在很大程度上忽略了對社會公共事務的管理,投入到公共產品、公共服務、城市基礎設施建設等方面的資金有限,最終結果是,雖然城市的經濟得到了快速發展,但是由于公共服務體系建設滯后,提供的公共物品和服務不完善,基礎設施薄弱,整體配套不達標,城市功能不健全,使得城市居民的生活水平并沒有得到同步提高,甚至在醫療、衛生、教育、養老、失業等公共服務領域出現了一些嚴重問題,不利于社會的穩定以及社會主義和諧社會的建立。

(三)政府干預市場的現象過多,挫傷了企業積極性

在資源型城市轉型發展過程中,政府以行政手段干預市場的現象時有發生,一些地方政府為了追求宏觀經濟目標,超越自己的職能權限范圍,將更多的人力物力用于爭資金上項目,對資源型企業上什么項目、如何上項目等問題進行直接干涉;還有一些地方政府強迫優勢企業進行兼并重組,這種違背企業意愿的兼并重組,與強迫銀行向僵尸企業輸血的性質和效果完全一樣,不僅不能解決問題,還導致一些不良資產流入到經營良好的企業,拖累了優勢企業,惡化了資源配置;在市場準入資格審查過程中,一些政府部門處于部門利益或個人利益考慮,使得很多不符合條件的企業獲得了市場準入資格;在對市場進行監管的過程中,政府部門經常使用強制性的行政手段,有時出于地方保護的目的,往往會避重就輕地采取一些不公平的措施,嚴重挫傷了一些企業的經營積極性,阻礙了公平競爭市場秩序的形成,影響了市場經濟體系的建立與健全,成為資源型城市轉型發展的一大桎梏。

(四)政府依法行政的能力不足,缺乏有效的監管

由于我國的法律體系仍然不夠完善,加之一些政府部門人員法律意識淡漠,在執行公務或行政執法的過程中,有些政府部門或工作人員更多考慮的是自身的利益,往往忽略了廣大社會公眾的利益,其行為與工作目標完全背道而馳,執法效果很差;部分政府部門及工作人員為了追求績效目標,在行使其行政權力時,嚴重違背相關法律規定,比如隨意罰款或者過度罰款,從而實現部門利益或個人利益最大化;更為嚴重的是,一些部門在行政執法過程中實行“暗箱操作”,缺乏信息透明度,導致腐敗現象大量滋生。

同時,政府部門在信息公開、審查批準、執法檢查等機制建設方面還不夠健全,沒有形成有效的監督管理機制,行政監督主要由政府內部部門進行,缺少外部監督主體的參與,這樣的監督多是流于形式,行政評估也很少有體制外的評估主體來進行,一般由上級或其主管部門進行評估考核,此類考評渠道單一,形式大于實質,考評結果也就可想而知了,而單純以GDP高低來衡量干部政績大小的考核方法也存在誤導傾向,這種考核往往忽略了為追求高GDP而帶來的環境污染、生活質量降低等一系列的社會問題。

三、國外資源型城市轉型中政府作用發揮的成功經驗

政府在資源型城市轉型發展過程中的職能作用發揮模式主要有三種:一是以日本為代表的政府主導模式。政府在資源城市轉型過程中發揮著決定性作用,政府統一制定資源型城市的發展目標,統一制定和修改資源產業相關政策,統一設定發展目標和具體措施,資源型城市的政府、企業對礦區和工人提供多少財政援助也由中央政府統一決定。二是以美國、加拿大、澳大利亞為代表的市場運作模式。以國家完善的社會保障體系為前提,企業作為市場經濟主體,在資源型城市的轉型過程中發揮著主導作用,發達的工會組織保證了企業員工的最大利益,政府只是通過宏觀調控手段對資源型城市的轉型進行監控,充當著“守夜人”的角色。三是以德國為代表的政府協助模式。政府成立專門委員會,承擔著制定城市轉型的具體規劃目標、實施步驟及相關政策的責任,通過政府相關部門的合作、社會各界力量的協同,完成資源型城市產業結構的調整與升級,實現成功轉型。

通過分析可以看出,日本、美國、加拿大、澳大利亞等國對資源型城市轉型的做法不適合解決我國的實際問題。日本的做法導致政府各方面需要承擔的任務很重,而我國資源型城市眾多,政府沒有足夠的能力這么做。同時,我國沒有像美國、澳大利亞、加拿大等國那樣的自由開放的市場經濟基礎,資源型城市轉型完全由市場主導的做法不符合我國國情。德國和我國的具體情況類似,資源型城市開發的時間普遍比較長,多數城市已處在資源開發的成熟期或者已進入衰退期,政府必須承擔起振興經濟的責任。因此,可借鑒德國的做法,制定科學的發展戰略和區域政策,集結全社會的力量,實現資源型城市的平穩轉型。

(一)政府設置專門機構主導編制轉型發展規劃

德國政府專門設置了魯爾煤管區開發協會、北威州礦業能源局兩個機構,負責資源型城市的轉型工作,前者由議會和委員會組成,主要任務就是協調魯爾區各市、縣的規劃與建設,后者負責全國資源企業生產許可、環境恢復的監督管理工作。德國政府非常重視城市轉型整體規劃的編制,魯爾煤管區開發協會成立的目的,就是通過全面實施統籌規劃來促進區域的協調發展。協會剛剛成立之時,主要是為工業用地、居民用地、道路交通、環境綠化等提供布局方案的大體輪廓,從20世紀60年代開始,魯爾煤管區開發協會逐步承擔起礦區規劃制定的任務,并提出了“南方飽和區、重新規劃區、發展地區”的三地帶設想,制定了“穩定第一地帶,控制第二地帶,發展第三地帶”的戰略思路[20],1966年協會編制的魯爾區總體發展規劃,為魯爾區經濟轉型發揮了非常重要的推動作用。

(二)多措并舉，支持接續替代產業發展

1.為城市轉型提供政策和資金支持

德國政府于2008年為北威州的企業轉產投入資金2億歐元,魯爾區2007～2013年獲得的政府支持資金達20億歐元[21],政府的行為還有效帶動了大量私人資本的投入。同時,政府給與新建小企業免交增值稅、成本攤銷靈活處理等優惠政策,促進企業的快速發展。

2.政府鼓勵資源型企業實施兼并重組

1969年德國政府對魯爾區的資源進行重新規劃,由26家企業聯合成立了魯爾煤炭公司,進行生產的統一部署,魯爾區的煤礦從1960年的100個減少到1980年的29個,采煤工作面從1 372個降至180個,但每個工作面的月產量卻由304噸上升至1 385 噸[20],產業集中度和生產效率得到明顯提高。通過企業的兼并重組,使生產要素不斷向機械化、規模化程度較高的企業集中,逐漸淘汰那些污染嚴重效率低的企業。

3.重視衰退產業與新興產業的發展

在資源型城市產業轉型過程中,德國政府將衰退企業(產業)的發展問題放在重要位置,通過對衰退企業(產業)的改造升級,讓這些企業(產業)重新煥發出活力。例如,保留了魯爾工礦企業遺址,將其成功改造成美術館、公園、演藝廳,并成功舉辦了世界性的演出活動、會展活動,如今,“魯爾國際文化節”已經成為歐洲著名的文化節之一。同時,德國政府出臺各種優惠政策積極扶持新興產業發展,鼓勵企業根據自身基礎條件發展具有競爭力的新興產業,比如,魯爾區的多特蒙德市聚集了很多高校、科研機構,依托這一優勢,多特蒙德成功發展了軟件業。

(三)政府制定了健全、完備的法律法規

目前,德國關于環保的法律、法規共有8 000余部,歐盟實施的相關法律法規約有400部[20]。德國的第一部《環保法》是1972年通過的,到目前為止,德國有關環境保護的法律法規體系可以說是世界上最系統的,也是最詳細的,《礦山法》《土地整理法》《廢棄地利用條例》等法律條文都非常詳盡并具有很好的可操作性,這些法律法規的有效實施,保證了資源的有效合理利用和環境的保護與修復。

(四)高度重視解決社會就業問題

德國政府非常注重保障職工的權益,在關閉煤礦時,50歲以上職工可以享受領取5年補償金的待遇,其中,補償金的20%由政府來承擔,80%則有企業承擔,并且規定,55歲的職工可以辦理退休手續,這些措施的有效實施,非常好地解決了煤礦職工的安置問題;同時,政府部門對職工進行轉崗培訓,培訓資金一般有政府和企業各承擔50%,使職工能夠更快更好地適應新產業發展的要求;政府通過多方籌集資金,大力發展勞動力密集第三產業和一些中小企業,為轉崗職工提供更多的就業崗位。

(五)重視生態環境保護及土地復墾

德國聯邦、州、縣政府都設有官方的環保機構,并且國內跨地區的環保研究機構也有很多,形成一個非常完善的系統;德國政府在治理環境投資領域一直發揮著主導作用,每年的環保貸款高達近百億歐元,企業每年的環保投資約30～40億歐元,為了治理東德遺留礦山的環境問題,聯邦、州政府資金以及歐盟基金投入高達90億歐元,取得了非常明顯的治理效果[22];德國企業的環保意識、法律意識非常強,嚴格按照相關法律規定開展生產、環保與治理工作,根據環境治理和土地復墾需要,上交環境治理保證金,按照規劃實施治理。目前,德國東部因煤炭開采遭到破壞的生態環境基本上得到了恢復治理。

四、資源型城市政府職能重塑的主要任務

(一)實現政企分開,重塑政府的政治職能

如前所述,資源型城市轉型發展過程中政企不分的問題沒有得到根本解決,政府部門必須積極推動實現政企分開,理順政府部門與企業的關系,不斷優化部門結構,形成分工合理、責權一致的行政管理體制;繼續深化資源型國有企業改革,將企業辦社會的職能剝離出來,減輕企業的負擔,使企業增強自我發展和自我積累的能力,同時,政府還要積極引導企業提高技術創新水平,不斷提升企業的市場競爭力,增強企業發展活力。

(二)強化宏觀管理,重塑政府的經濟職能

在資源型城市轉型過程中,一方面,要強化政府的宏觀管理職能,提高政府運用宏觀經濟手段調節經濟的能力,政府應積極進行產業結構的優化與調整,強化市場監管職能,為企業的發展努力創造良好的宏觀環境;另一方面,要不斷弱化政府的微觀管理職能,就是要真正實現“簡政放權”,減少微觀事務管理工作,凡是能由市場調節的,政府就不要過多干預,充分發揮市場的調節作用,堅決杜絕之前的政府“一手包辦”或者“大包大攬”現象,改變政府以往的替代市場主體、充當資源分配者、進行權力壟斷等不合理角色,糾正政府的缺位、錯位及越位問題,走出一條由政府主導和市場調節相結合的資源型城市轉型發展道路。

(三)加強公共服務和管理,重塑政府的社會職能

在資源型城市轉型過程中加強政府的公共服務和社會管理職能,就是要求政府部門不斷優化財政支出結構,提高政府對公共服務的財政保障能力,增強公共服務的供給能力;地方政府必須更好地承擔起提供教育、衛生、社會保障等公共服務的責任和義務,提高廣大民眾的教育水平,推進基本醫療衛生服務的均等化,實現社會保障的全覆蓋;建設好城市基礎設施和基礎產業,提升城市的發展水平;提高依法行政能力,增強政務的透明度,打造＂陽光政府＂;改革行政審批制度,提供更加高效、優質、便捷的公共服務。

(四)加強環境保護,重塑政府的生態職能

進一步強化政府部門人員的生態政績觀,由原來的只關心GDP的增長轉變為關心經濟、社會、生態的可持續健康發展,堅決杜絕以犧牲生態環境為代價盲目上項目的現象;提高政府的生態管理能力,賦予環保部門足夠的決策參與權,建立一種多部門分工協作、公眾積極參與的環保工作機制,生態管理手段要由原來的單一行政手段轉變為綜合運用法律、經濟、技術以及必要的行政手段;將控制源頭污染作為環保工作重點,抓好污染物減排工程項目建設,積極推行工業企業排污權有償使用和交易;加強環境執法監管,加大對環境違法行為的打擊力度,維護群眾的根本利益;加強對環境保護和生態文明理念的宣傳教育,提高人們的環保意識。

五、資源型城市轉型過程中的政府管理機制創新策略

(一)建立完善的多方溝通協調機制,實現統籌發展

資源型城市的轉型發展涉及到地方政府、中央政府或上級政府、資源型企業、其他相關企業等多個層面,資源型城市順利轉型的必要條件就是要制訂全面系統的轉型發展規劃。但是,如前所述,目前資源型城市的地方政府和資源型企業之間在城市建設方面仍然存在著各行其道、各自為政的局面,特別是那些大型資源型企業,很多都是由中央政府或者上級部門管轄,所在城市的地方政府對他們沒有直接管轄權,他們的城市建設主要考慮的是本企業的需要,往往與地方政府的城市發展規劃及目標不一致,而由于地方政府財力的限制,城市的建設與發展又離不開各類企業的參與,如果沒有一個統一的協調機制和發展規劃,城市建設就無法滿足區域經濟發展的需要,必然成為其發展的掣肘。因此,必須在政府、企業之間建立起有效、完善的溝通協調機制,統籌城市轉型發展的各個方面,有效整合城市建設與發展的整體規劃,指導資源型城市的轉型與發展,這一機制必須是常規性和制度化的。另外,資源型城市轉型發展的過程會涉及到政府部門、資源型企業、其他相關企業的利益,如何處理好各方的利益沖突,如何處理好眼前利益和轉型發展的長遠利益之間的關系,會直接影響各方參與的積極性和主動性,因此,城市發展規劃的制訂必須建立在多方溝通協調、兼顧各方利益的基礎之上。

(二)加大改革力度,推進制度創新,創建服務型政府

目前,我國資源型城市仍然帶有明顯的計劃經濟的痕跡,存在的一系列問題在很大程度上成為城市轉型的主要障礙。因此,加快資源型城市的社會主義市場經濟體制改革步伐是非常必要而迫切的。通過觀念轉變、體制改革和制度創新,沖破原有體制的束縛,激發出更大的經濟發展潛能。在推進制度創新的同時,要加快服務型政府創建的步伐,轉變政府職能,將政府職能的重心逐漸轉向社會管理與公共服務。在不斷強化社會管理、優化公共服務的過程中,政府工作的主要目標是:加強城市的基礎設施建設,不斷提高和完善城市各項功能,強化生態環境保護,減少環境污染,健全社會保障體系,推進職業教育和職業培訓,為社會創造更多的就業機會,為投資創業提供優越的環境和條件,為有效實現資源型城市的轉型發展奠定良好的基礎。

(三)建立全方位的財政支持政策體系,力促轉型發展

資源型城市的轉型發展是一個非常龐大復雜的系統工程,需要大量的資金支持。近幾年,政府越來越重視對資源型城市的財政支持,逐步建立起資源開發補償機制、財政轉移支付機制、衰退產業援助機制等,雖然對資源型城市的財政轉移支付力度不斷增強,但是,由于很多國有資源型企業的所得稅都上交給了中央或省級財政,對地方財政發揮的作用比較小,再加上由于中央對地方財政轉移支付結構不盡合理,導致中央對資源型城市的轉移支付大打折扣[23],資源型城市的建設資金依然非常匱乏。因此,政府應該做的是進一步強化財政轉移支付,并且根據各資源型城市的實際情況來公平地進行資金的分配。同時,采取多種方式實現資源型城市轉型資金的籌集,比如,為提高城市的資金自我積累能力,可以建立地方政府財政重建制度,在分級財政中提高地方財政的留成比例,或者采取稅收返還政策等;另外,可以通過發地方債券或者專項建設國債的方式提高資源型城市吸收社會資金的能力,通過拓寬融資渠道,有效解決資源型城市轉型過程中的資金困境。

(四)構建先進的城市文化,讓城市發展彰顯文化特色

城市文化作為體現城市競爭力的非經濟要素,也是一座城市基本品位的重要體現形式,更是展現城市吸引力和凝聚力的重要載體。因此,加強城市文化建設,樹立城市富有特色的文化形象,增強城市的文化軟實力,是資源型城市轉型發展過程中的重要任務之一。一般來說,城市文化都是隨著城市漫長的發展歷史逐漸沉淀而成,但是我國的資源型城市大都發展時間短,無法自然形成歷史積淀的城市文化。因此,資源型城市的文化可以在尊重歷史和文化發展規律的前提下,進行一些人為的提煉與設計,再通過進一步的挖掘凝練而成。在這一過程中,要堅持人文與自然相結合,歷史與創新相結合,通過挖掘城市的重要歷史人物、歷史事件,實現歷史再現,樹立城市歷史文化形象,同時,善于發現現代文化景觀,樹立現代文化形象以及社會主義先進文化精神。

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[責任編輯:陳宇涵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.01.006

2016-08-30

國家社會科學基金項目“資源型城市低碳轉型成熟度測評及政策選擇研究”(14BJL106)

譚玲玲,1968年生,女,山東煙臺人,山東工商學院教授,博士, 研究方向為低碳經濟,(電子信箱)tanll @sdibt.edu.cn。

F299.21;D630.1

A

1672-5956(2017)01-0034-09