社會保障如何能成為國家治理之“重器”？
——基于國家治理能力現代化視角的研究

林閩鋼

社會保障如何能成為國家治理之“重器”？
——基于國家治理能力現代化視角的研究

林閩鋼

一部社會保障發展史就是國家治理能力現代化的歷史?，F代社會保障作為國家的一項根本性的制度安排，具有回應性、有效性和全局性的作用。目前，中國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，農村貧困地區開展精準扶貧和經濟處在結構轉型的變革之中，這為社會保障從國家“小器”變為國家“重器”打開了重要的時間窗口。在新時期，社會保障所面對的主要挑戰是：需要發揮出托底和促進的作用，為中國改革和發展保駕護航；同時還要發揮出再分配的功能，讓社會發展更具有包容性，促進中國社會的共享發展。為此，需要通過法制化、協同化、社會化和信息化的建設來實現中國社會保障的現代化，成為國家治理之重器。

社會保障；國家治理能力

一、研究緣起

現代社會保障作為國家的一項制度安排，它不僅是解決民生問題的社會政策，更是關系到國家長治久安和國民基本權益的根本性制度。在這個意義上，社會保障在面對和解決社會問題之時，具有回應性和有效性的工具取向。在另一個層面上，社會保障與一國的政治、經濟和社會發展密切相關，關乎于國家認同、社會公平和正義，具有全局性的戰略地位和重要作用。

近年來，隨著我國經濟和社會的加速變化，社會保障的制度建設得到了前所未有的重視。但長期以來社會保障被理解為市場經濟改革的“配套”機制，對社會保障地位和作用的判斷僅停留在政策工具這個層面。目前，中國處在全面建成小康社會的關鍵時期，農村貧困地區開展精準扶貧，同時經濟處在結構轉型的深刻變革之中，經濟問題社會化和經濟問題政治化的趨勢明顯，這為社會保障從國家“小器”變為國家“重器”打開了重要的時間窗口。因此，面對中國經濟和社會發展所提出的挑戰，社會保障需要厘清目標和重新定位，通過自身發展的現代化，實現跨越式的發展。

二、一部社會保障發展史就是國家治理能力現代化的歷史

從西方社會保障發展的歷史來看，社會保障作為政策工具本質上具有回應性和有效性，但要具有全局性，還必須能回應一個國家在經濟和社會所出現的重大問題，才有可能成為國家治理能力的主要組成部分。

（一）《濟貧法》推動英國向工業社會轉型，成為英國政治近代化的標志之一

西方社會保障發展的第一次時間窗口出現在15世紀末到16世紀初，由于工業化運動，英國大批農民被迫出賣土地，或遠走他鄉，或到處流浪，陷于極端悲慘的境地，大量的圈地導致了大量的流民。16世紀英國統治者被迫考慮救濟貧民問題。救濟貧民問題成為16世紀英國首要問題，為此，1601年英國歷史上第一部專門的濟貧法——《伊麗莎白濟貧法》（The Elizabeth Poor Law），又稱“舊濟貧法”出臺。它規定以教區作為濟貧的基本單位，并將貧困者劃分為三類：一類是無工作能力的老弱病殘者；一類是失去依靠的兒童；最后一類是有勞動能力者，對于這一類人不予救助，強制其做工自給。救濟資金的來源則分為濟貧稅、自愿捐款以及罰款三項。將原來分散化、應急性的濟貧事務轉化成為政府的一項基本職能，《濟貧法》成為第一部表明政府承擔公民福利的正式法律。a威廉姆·H·懷特科、羅姆斯·C·費德里科：《當今世界的社會福利》，法律出版社，2003年，第151頁。由此，確立了社會救助在英國經濟和政治發展中的托底性作用，將濟貧與英國經濟發展很好地協調起來，濟貧由一件出于人道主義責任的善舉變為了一項與經濟緊密相連的重要制度安排。

之后，1834年英國又出臺了《濟貧法修正案》（The Poor Law Amendment Act of 1834）。新濟貧法制度的經濟功能從舊濟貧法制度所具有的保證農業勞動力規模以促進農業經濟穩定為主，變為提供大量自由流動的勞動力以適應工業經濟的擴展為主，并發展成為適應和促進工業經濟發展的政策工具。新濟貧法制度自上而下建立了全國性濟貧工作行政管理體制，通過合并教區，建立濟貧院，任命地方濟貧工作人員，并向首相匯報各地濟貧政策的執行情況等，推行全國一致的濟貧措施，使濟貧管理工作正式化、規范化。英國摸索出一套自治分權的社區型政府體系來走出轉型中的困境。這樣政府既能夠有足夠權威獲取資金，又能夠因地制宜地給不同群體提供救濟和福利。因此，英國幸運地避開了托克維爾悖論，成為全世界第一個在沒有革命的情況下實現了工業化和城市化的國家。b蔣狄青：《貧困，國家與托克維爾悖論：“濟貧法報告”中的社會政策思想》，《學?！?015年第1期。

總體來看，濟貧法制度既與英國政治、經濟與社會的變遷直接聯系，更對英國政治、經濟與社會變化產生了重要影響，英國政治、經濟與社會變遷決定了濟貧法制度性質與功能的變化，濟貧法制度性質與功能的變化反過來影響了英國政治、經濟與社會的發展變化。c丁建定：《試論英國濟貧法制度的功能》，《學海》2013年第1期。

（二）三項社會保險法的出臺緩解了德國勞資關系，促進了收入再分配和社會穩定發展

西方社會保障發展的第二次時間窗口出現在19世紀80年代初期，為了對付日益高漲的工人運動和德國社會民主黨不斷擴大的影響，德國首相俾斯麥（Otto von Bismarck）主持創辦了一系列社會保險。俾斯麥以鐵血宰相著稱，為德國統一不惜動用武力。但他在國家治理中，卻充分發揮出社會保障的整合性作用。德皇威廉一世在1881年11月頒布“皇帝告諭”中提出，工人因患病、事故、傷殘和年老而出現經濟困難時應得到保障，他們有權得到救濟；工人保障應由工人自行管理等。這份“皇帝告諭”被稱為“德國社會政策的大憲章”，奠定了德國社會保障的基礎。a曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，紅旗出版社，1998年，第205頁。

1883年醫療保險首先在德國開辦，接著工傷保險（1884年）和養老保險（1889年）也相繼推出。在俾斯麥看來：“一個期待著養老金的人是最守本分的，也是最容易被統治的人”bEmil Ludwig,Bismarck—the Story of a Fighter,N.Y.,1927,pp.548-549.。德國三項社會保險制度的實施，直接與解決德國政治、經濟發展中的重大問題相關，是德國百年經濟和社會發展穩定的基石。

（三）福利國家的出現使市場運行的缺陷首次得到系統修正，為現代社會發展的一個高峰

西方社會保障發展的第三次時間窗口出現在第二次世界大戰，戰爭殘酷毀滅了英國大部分人的家園。在抵抗德國法西斯最艱難的時期，英國戰時內閣委托當時倫敦經濟學院（LSE）院長貝弗里奇（William Beveridge），設計了一份未來英國建設的藍圖來激勵英國人英勇奮戰。1942年，《貝弗里奇報告》（Social Insurance and Allied Service）出臺，該報告分析了英國社會保障制度的現狀、問題，建議英國政府建立全面的社會保險制度和國民醫療保險制度，提出在戰爭結束后，盡早建立一個由政府向每個社會成員提供基本生活保障的構想。1948年7月4日，英國工黨首相艾德禮（Clement Richard Attlee）宣布國民保險法、工業傷害法、國民補助法、國家醫療服務法生效，每個公民都享受社會保障，這標志著福利國家的建立。這是自資本主義制度誕生以來，市場運行的不足或缺陷第一次得到了系統的修正。它意味著不僅是貧苦者，所有中產階級及以上者都被賦予享受國民福利的權利，人類文明的社會制度演化自此有了新高點。從現實上來看，福利國家與資本主義政治、經濟制度緊密地契合在一起，成為現代社會發展的一個高峰。福利國家開始成為英國，乃至西方發達國家治理體系的主要框架。

總之，社會保障發展機遇總是與一個國家經濟和社會所出現的重大或關鍵問題聯系在一起，往往與國家治理時間窗口的出現緊密結合在一起。從西方社會保障發展歷史來看，社會保障具有明顯的工具性特征。但社會保障并不必然是國家治理能力的主要構成，只有在回應性和有效性的基礎上，抓住重要的時間窗口并具有全局性，才能上升成為國家治理能力的核心部分。

三、改革開放以來中國社會保障的發展機遇

改革開放以來，中國社會保障遇到了多次重要的時間窗口，不僅是一種挑戰，而且是制度跨越式發展的機遇。

（一）實施“兩個確?！焙汀叭龡l保障線”，初步確立了中國社會保障框架

1998年以來，我國實行了“兩個確保”措施：一是確保國有企業下崗職工的基本生活，在國有企業普遍建立下崗職工再就業服務中心，由再就業服務中心為下崗職工發放基本生活費，并為他們繳納社會保險費，所需資金由政府財政、企業和社會（主要是失業保險基金）三方面共同籌集。同時，組織下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。二是確保離退休人員的基本生活，保證按時足額發放基本養老金。

為“兩個確?！钡膶嵤?，國家提出與“兩個確?！毕嚆暯拥摹叭龡l保障線”政策：國有企業下崗職工在再就業服務中，最長可領取3年的基本生活費；2年期滿仍未實現再就業的，可繼續領取失業保險金，領取時間最長為2年；享受失業保險金期滿仍未就業的，可申請領取城市居民最低生活保障金。1998年至2002年底，全國國有企業下崗職工90%以上進入企業再就業服務中心，進企業再就業服務中心的下崗職工基本都能按時領到生活費，并由中心代繳社會保險費。

“三條保障線”在當時確保失業人員基本生活的同時，有力地支持了國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的開展?！叭龡l保障線”相互銜接，回應了國企改革中出現的重大社會問題，確保了下崗失業人員和低收入居民的基本生活，對當時國家經濟改革和社會穩定起到了全局性的作用。

（二）通過補農村社會保障制度的短板，建立健全了中國城鄉社會保障體系

2002年國家提出“統籌城鄉經濟社會發展”，之后為解決“三農”問題實施了一系列有力、有效的政策措施。到2012年，國家明確提出“推進城鄉一體化發展”，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，增強公平性，適應流動性，保證可持續性，全面建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，促進形成適應城鄉統籌發展要求的制度框架。

在農村社會保障領域，先后建立了農村最低生活保障制度、新型農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度，不斷完善城鄉農村義務教育經費保障機制，健全了城鄉統一的教育特別是義務教育制度，覆蓋數億農民的農村社會保障多項制度得到實施，長期以來中國農民學有所教、老有所養、病有所醫、困有所濟的愿望成為現實。

農村社會保障制度框架的全面建設，不僅搭建起統籌城鄉發展的制度框架，而且為城鄉一體化發展奠定了制度基礎，有力地促進了農村經濟社會發展，使農民能平等參與現代化進程，共享改革發展的成果。

（三）當前面臨精準扶貧和經濟結構轉型，推動社會保障經全面優化至定型

全面建成小康社會關鍵是“全面”，只有全面才能在制度上體現共同富裕追求，難點在于如何讓目前尚未達到小康的一部分地區和一部分人如期實現全面小康，實現這一目標最艱巨的任務是扶貧解困。在國家精準扶貧戰略中，明確定位了社會政策的托底作用，在“五個一批”中，發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批，其中社會保障兜底一批。即通過找準致貧原因，對困難地區和人群進行靶向幫扶，為貧困群體解決基本生活問題。

在全面建成小康社會時期，中國經濟發展進入到結構轉型升級之中，社會保障的作用和定位有新變化：一是在社會保障制度和公共服務體系基本實現全覆蓋的基礎上，穩步提高保障和服務水平，發揮出社會保障對經濟發展的托底作用，尤其要提升對中低收入群體的保障和服務水平。二是突出公平導向，進一步發揮好社會保障的再分配功能。在社會保障領域，有步驟地推進各種制度的整合與統一，逐步縮小群體間待遇差距；在公共服務領域，推進城鄉、區域基本公共服務均等化進程。三是進一步提升各種社會保障的宏觀效率，盡可能實現既定投入水平下國民福利的最大化，促進中國社會保障制度的優化升級。

總之，“十三五”時期中國經濟和社會建設將進入全面發展時期，也將推動中國特色的社會保障體系從長期試驗性改革狀態經過全面優化走向定型。同時“十三五”期間社會保障制度優化與發展，圍繞國家經濟和社會的重大發展任務，將建立起更加公平、更有效率、更可持續的現代社會保障體系。

四、新時期中國社會保障所面臨的挑戰

三十多年來，中國改革的主要成果之一，就是全面建立了與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障制度框架，形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障體系。從政府層面來看，以民生為本、民生為先、民生為重，已開始成為服務型政府的導向。從社會層面上看，經濟社會越是發展，民生的內涵就越豐富，保障和改善民生是一個循序漸進的動態過程?！霸诒Ｕ虾透纳泼裆鷨栴}上，絕不能滿足現狀、止步不前，要實現經濟發展和民生改善良性循環”。a中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社，2014年，第110頁。實現經濟和社會的協調發展，持續保障和改善民生，讓人民過上更美好生活，成為中國社會保障發展的主要目標和主要動力。

（一）為中國改革和發展保駕護航

1.為經濟改革和社會發展發揮出托底的作用。未來一個時期，中國經濟下行壓力會明顯增大，這是我國經濟發展升級換檔期，也是社會風險顯性化的時期，“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底”，通過實施社會保障來保護弱勢群體基本生活不受影響，創造良好的社會條件，能緩解經濟結構轉型升級帶來的社會壓力，支持經濟結構轉型升級，實現社會平穩發展。

2.為經濟改革和社會發展發揮出促進的作用。就業是民生之本，與就業相關聯的社會保險制度能為保障勞動者就業建立起社會安全網，從而能夠幫助勞動者勞動能力的保持、恢復和再生產。比如，基本養老保險制度為勞動者退休后提供基本生活保障，免除他們在就業時的后顧之憂；醫療、工傷社會保險制度為勞動者在遭遇疾病、工傷或者職業病時提供基本生活保障和醫療康復幫助等等。更重要的是通過建立健全社會保障體系，為統一勞動力市場的確立創造良好前提條件。同時通過加大就業服務、就業培訓等方面的投入，為勞動者積極參與勞動力市場的競爭提供全面的社會支持。今后，要把有利于促進就業作為社會保障制度重要的改革取向。

社會保障有效實施可以調動國民勞動的積極性，從而提高勞動效率，更好地推動經濟發展。在全面建成小康社會中，從“高增長、低福利”轉向“中增長、中福利”，也就是在這個時期，社會保障與經濟政策相融合所形成的合力，比經濟政策單一的作用更大、更持續。社會需求結構的調整關鍵需要解決民生熱點問題，這也是轉變經濟發展方式對社會保障提出的首要目標。目前，國民消費長期不振，主要肇因之一就是面臨的各種社會風險難以得到有效分散，國民對于未來收入的預期不穩定，這其中，潛在消費需求如何釋放，并使中國最終走向消費大國，社會保障對供給側改革的作用和影響，就成為能否成功轉型的決定性因素。a林閩鋼：《積極社會政策與中國發展的選擇》，《社會政策研究》2016年第1期。

（二）促進中國社會的共享發展

從未來發展新格局看，影響經濟和社會的全局性問題就是如何實現共享發展。中國社會的共享發展就是體現以人民為中心，在全社會共享改革發展的物質文化成果，共享優質的教育、就業、醫療、社保等基本公共服務，共享安全和諧舒適的生活環境。其中，消滅貧困、縮小收入差距、逐步實現共同富裕是共享發展的核心內容。共享發展是城鄉全體人民共享，但即使在經濟高度發展、財富充分涌流的條件下，也會出現貧富分化。因此，實現共享發展還需要制度保證，其中社會保障制度是共享發展的基本途徑。

1.社會保障制度不僅可以防范勞動者和社會成員的個人風險，而且具有國民收入再分配功能，對于實現全體人民共享發展成果，是重要的制度安排。從國際經驗看，社會保障對收入分配的調節作用在很多國家超過了稅收，基本的共識是社會保障具有明顯的調節收入差距、改善收入分配的功能和作用。b高霖宇：《發達國家社會保障水平與收入分配差距關系及對中國的啟示》，《地方財政研究》2011年第7期。

目前，我國最低生活保障制度對貧困的緩解作用越來越明顯c楊穗、高琴、李實：《中國城市低保政策的瞄準有效性和反貧困效果》，《勞動經濟研究》2015年第3期。。在城鎮居民和農村居民的內部，社會保險對收入再分配都具有正向的調節作用，但是城鎮社會保險制度調節收入分配的效果卻顯著大于農村社會保險制度。在城鎮居民和農村居民之間，社會保險卻存在“逆調節”的效應，差距不但沒有縮小，反而進一步擴大d王延中、龍玉其、江翠萍、徐強：《中國社會保障收入再分配效應研究：以社會保險為例》，《經濟研究》2016年第2期。。總的來看，社會保障收入再分配的正負作用取決于制度模式、覆蓋范圍、制度設計、制度轉軌、管理服務等相關影響因素。因此，可供選擇的政策是進一步加大財政對社會保障的投入，調整財政投入結構，向城鄉中低收入群體傾斜，向農村傾斜，向中西部地區傾斜，重點考慮中低收入人口和貧困人口的社會保障需求。

立足長遠，基本社會保障項目應當圍繞提高公平性、共濟性進行根本性的改革，以平抑一次分配的差距。為此，需要倡導社會保障國民待遇的理念，把構建普惠和公平的國民基礎年金制度作為我國社會養老保險制度改革的“牛鼻子”。借鑒德國和日本等國家的經驗，打通目前所有養老保險項目分設的局面，通過國家稅收征繳方式，從而使國民年金覆蓋全體國民，實現各類養老保險制度在國民基礎年金制度上的統一和統籌，體現出普惠公平和政府有限責任。在醫療保險領域，通過國民健康保險制度改革，逐步取消個人賬戶，使醫療保險待遇統一，達到“有醫無類”。e林閩鋼：《中國社會保障制度優化路徑的選擇》，《中國行政管理》2014年第7期。

2.社會保障通過為全體人民提供穩定、安全的預期，促進包容性社會的形成，實現社會的包容性發展。當前，我國處于社會轉型期，市場經濟必然會打破原有利益分配格局，其結果是社會資源、財富分配的差異，社會階層地位的上升與下降，以及社會成員間發生的多元利益分化，表現為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，但這正是市場經濟活力和持續動力所在。通過社會保障功能的發揮，可以為全體人民提供穩定、安全的預期。有了良好預期，就會對未來的生活有信心，就能夠化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會心態，構建出一個合作的、包容的體制和機制，創造出一個充滿活力又和諧穩定的社會狀態。

在解決溫飽問題后，良好的教育、較充分的就業、公正的收入分配、發達的公共服務、健康的生活環境都將會成為國民的普遍追求，成為國家發展進程中必須考慮的重大民生問題，要努力實現國民追求幸福生活的新期待。為此，需要通過社會保障規范政府、社會和個人三者之間的責任關系，強調國家、社會和個人多元共責，激發個人和社會的活力，提高國民的福祉，實現社會的包容性發展。

五、促進中國社會保障發展的現代化

建立一個具有中國特色的、現代化的社會保障制度，直接關系到中國經濟體制改革的成敗、社會的全面發展和穩定。從國家治理能力現代化的角度去謀劃未來社會保障的發展，首先要在管理理念和實施手段上推進現代化，從而在新條件下通過社會保障的法制化、協同化、社會化和信息化，努力形成“法治規范運行、制度優化定型、部門協同管理、社會廣泛參與、信息有效共享”的新型社會保障管理體制和運行機制。

（一）補足社會保障法制化的短板，推動社會保障在法制化軌道上規范運行

近五年來，我國社會保障的法制化進程全面加快，2011年正式實施的《社會保險法》為各項社會保險制度實施提供了基本的法律依據。2012年制定與實施的《軍人保險法》為維護軍人社會保險權益、構建具有中國特色的軍人保險制度提供了法律依據與保障。2013年《老年人權益保障法》的大幅度修訂，使該法以積極應對人口老齡化為基本理念，確立了有中國特色的社會養老服務體系的基本框架。2016年9月，《慈善法》正式施行，標志著社會保障法制化又有重大突破。同時，行政機關向立法機關報告社會保障事項并接受其監督逐漸走向常態化。立法機關、行政機關、司法機關與各種社會保障組織等依照法定職責各司其職的新格局正在形成。

但是，社會保障法制化短板還明顯存在。目前應當進一步修訂、充實《社會保險法》；在社會救助領域，通過評估《社會救助暫行辦法》實施成效的基礎上，不斷總結和研究《社會救助暫行辦法》在實施過程中表現出來的主要問題，進一步消除部門分歧達成更多的共識，促進《社會救助法》的早日頒布和實施；同時把《社會福利法》，以及制訂其他專項社會保障立法（如養老保險基金投資法等）納入立法議程，從而形成比較完善的中國社會保障法律體系。

社會保障屬于國家管理的一項社會事務，屬于政府的職能。從發達國家社會保障管理和運行來看，只有社會保障法制走向健全完備，確保社會保障在法治軌道上運行，才能有效規范社會保障行為，才能為這一制度的良性運行與可持續發展提供保證。著眼于中國社會保障法制的現代化，健全、完善社會保障法律制度，從而使社會保障法制化，應是國家需要采取的緊迫之策，也是長遠之需。同時還要形成更加完備的與法律、行政法規相配套，與社會保障發展目標相適應的政策體系，為社會保障法治建設提供制度支撐。

（二）開展社會保障大部制改革，形成統分結合、跨部門協同的管理新格局

我國現行社會保障管理體制是在計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中逐漸形成的，具有分散性、自發性等特點。近年來，由于管理部門分割，造成了管理接口與縫隙多，以及職能交叉重疊等問題，社會保障行政管理體制不順，服務能力不足問題已突顯?，F行社會保障管理體制的矛盾和問題，已直接影響到社會保障的管理和決策。

依據社會保障的立法、行政、基金管理、監督職能分設的原則，建構起職責劃分明確，相互協調、相互制約、相互監督的社會保障管理體制系統是我國社會保障管理現代化的長期目標。在過渡時期，可以通過建立“社會保障與社會服務委員會”作為國家層面上的統分結合、跨部門協調機構來實施和運行。

社會保障與社會服務委員會作為全國社會保障與社會服務事務的決策與協調機構，負責規劃和指導城鄉社會保障與社會服務，擬定社會保障與社會服務年度、中期和長期發展規劃；制定社會保障與社會服務各項目的有關政策、法規、條例，起草有關法律草案；對全國社會保障與社會服務事務進行宏觀管理，協調地區之間社會保障與社會服務利益和關系。委員會主任可由國務院總理或副總理、國務委員擔任，配備少量專業人員負責社會保障規劃研究、日常事務及文件處理。委員會成員由人力資源和社會保障部、民政部、衛生和計劃生育委員會、財政部、教育部、稅務總局等社會保障相關部門負責人擔任，由此強化社會保障與社會服務事務的宏觀協調。

同時，推動在省級建立跨部門合作平臺。社會保障管理要從原有的市縣級提升至省級，實現管理主體層次的提升。社會保障經辦機構實行省以下垂直管理，按“管理層次提升，服務端口下移”的原則，重新理順省、市、縣、鎮四級管理機構的關系，合理分配事權。實現省級統籌以后，省、市級經辦機構不應再負責直接面對參保單位和參保人的業務，具體服務工作應實現屬地化管理。

（三）構建政府主導的多元共責共治機制，實現社會保障的社會化

改革開放以來，中國社會保障改革的主要成果之一就是國家主導、多方共擔的責任機制全面形成。社會化、多層次、權利義務相結合的“國家—社會”共責機制替代了原有的國家負責、單位（集體）包辦的“國家—單位”共責機制。特別是社會保障體系建設的責任分擔機制，實現了由國家、企業保障向國家、社會（企業）、個人多方共責的重要轉變。a鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第37頁。在新型社會保障體系建設中，已體現出了政府、企業、社會、個人等多主體共同分擔社會保障責任。例如，養老保險、醫療保險建立在用人單位與參保人繳費的基礎之上，再加上政府補貼，實質上是三方分擔責任。這種責任共擔機制的構建，不僅使社會保障制度的互助共濟功能得到了鞏固，也為這一制度實現定型與可持續發展奠定了重要基礎。

但長期以來，政府在社會保障管理中處于絕對強勢地位，社會保障領域大多數事務都由政府及其職能部門主導完成，公眾參與途徑缺乏，導致公眾的參與不足，影響到公眾的社會保障預期。公眾作為相關社會保險繳費的責任主體，既是社會保險的投保人，也是受益人。因此，需要按照社會保險權利與義務對等的原則，積極推動公眾參與社會保障管理，通過民主參與和平等協商機制維護自身的社會保障權益，積極推動參與社會保障的政策執行的監督，從而提高政府的公信力和公眾對社會保障制度的認同度。

另一方面，全面推行政府購買社會保障服務，通過廣泛向社會力量購買服務的手段，轉變政府職能，提高社會保障管理的效率，增強社會保障的服務能力。我國的社會保障經辦管理屬于政府經辦模式。有關社會保障行政部門分別牽頭負責相關社會保障政策的制訂和監督管理，各項社會保障業務的具體經辦工作則由這些行政部門的下屬機構負責。目前，在我國政府大力推進政府向社會力量購買公共服務的背景下，應大力推動社會保障經辦服務的社會化：一是通過政府購買社會保障服務崗位的形式；二是通過政府購買社會保障服務項目的形式，推動社會機構代辦和代理社會保障服務。

（四）強化互聯網條件下數據庫建設及其信息共享和使用，提升社會保障信息運用水平

當今時代，以信息技術為核心的新一輪科技革命已興起，互聯網日益成為管理創新發展的先導力量，深刻改變著政府行政管理的方式。因此，社會保障進行信息化建設是當前社會發展的需要，更是社會保障管理和服務現代化的重要途徑，信息化建設將對社會保障管理和服務能力提升產生重大的影響。

建立全國社會保障與社會服務信息數據庫。應從國家層面進行頂層設計，將社會保障與社會服務信息大數據建設作為一項國家重點任務，成立社會保障與社會服務大數據管理機構，制定社會保障與社會服務大數據研究與開發計劃，形成縱向貫通、橫向互聯的信息共享機制。按“數據向上集中、服務向下延伸”原則，基于目前省、部兩級信息建設的基礎，建立城鄉社會保障與社會服務基本信息數據庫，加快完善國家、省、市、縣四級主干網絡和數據中心建設，形成部、省、市、縣、鄉鎮、村六級縱向貫通，國家各部門橫向互聯的共享機制，為國家決策和協調、數據查詢和動態管理提供依據。

實現全國社會保障與社會服務信息全國聯網，完成全國統一的社會保障與社會服務信息管理系統軟件開發，建立上下各級業務互通、省部際之間信息互聯的社會保障與社會服務綜合管理網絡。使用全國統一標準的社會保障與社會服務信息數據代碼，通過建立社會保障與社會服務國家超級數據庫，省、部級建立數據轉換中心，市縣普遍建立服務器和終端采集系統，使社會保障與社會服務管理工作，即政策發布、數據統計、報表分析等，主要通過網絡完成。確保各類社會保障與社會服務數據實時上傳，保證上傳數據的真實性和完整性，總體上提升社會保障信息運用的水平。

Abstract:The developmental history of social security is also the history of state governance modernization.As a fundamental institution of the state,modern social security is of responsiveness,effectiveness,and comprehensiveness.China is now in the decisive period of building a moderately prosperous society,developing targeted poverty alleviation in the rural areas and transforming economic structure.It opens a vital window of opportunity leading the social security to become one of the most important tools of China governance.In the new stage,the major challenges faced with social security are:Giving play to basic support and promotion to guarantee China's reform and development;Giving play to the function of redistribution to promote social inclusiveness and shared development.Thus,construction of legalization,collaboration,socialization,and informatization are of great importance to achieve the modernization of China's social security.

Key words:social security;state governance capability

（責任編輯：郭 林）

How Can Social Security Become One of the Most Important Tools of State Governance:A Study from the Perspective of Modernizing State Governance Capability

Lin Mingang
(Center for Social Security Research,Nanjing University,Nanjing 210023,China)

林閩鋼，南京大學政府管理學院教授、博士生導師，社會保障研究中心主任。主要研究方向：社會保障理論與政策。

國家社會科學基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創新”（12&ZD063）。