全民健康保障研究

李 玲

全民健康保障研究

李 玲

全民健康保障的中國之路已經開啟，相對比全民醫療保障，全民健康保障是全新的理論和模式。如何建立全民健康保障的體制、機制和政策尚處于起步階段。本研究就全民健康保障的健康政策的定義、基本框架和構成要素進行研究，嘗試（1）借鑒發達國家健康保障政策的發展歷程；（2）吸取建國以來我國健康保障和政策變遷的經驗和教訓，分析當前中國全民健康保障所面臨的主要問題和挑戰；（3）借鑒國內外經驗和結合中國當前實際，提出完善我國全民健康保障的健康政策構想。

全民健康保障；健康政策；健康中國

2016年8月在全國衛生與健康大會上，習近平總書記首次提出把人民健康放在優先發展的戰略地位，健康中國上升為國家戰略。隨著2016年10月《“健康中國2030”規劃綱要》的印發，我國正以切實可行的方式打造健康中國，探索全方位全周期全民健康保障之路。

全民健康是建設健康中國的根本目的。全民健康保障要惠及全人群，提供公平可及、系統連續的健康服務，使全體人民享有所需要的、有質量的、可負擔的預防、治療、康復、健康促進等健康服務；全民健康保障要覆蓋全生命周期，針對生命不同階段的主要健康問題及主要影響因素，確定若干優先領域，強化干預，實現從胎兒到生命終點的全程健康服務和健康保障，全面維護人民健康。

全民健康保障的中國之路已經開啟，相對比全民醫療保障，全民健康保障是全新的理論和模式。如何建立全民健康保障的健康政策尚處于起步階段，健康政策的定義、基本框架和構成要素還有待研究，因此，有必要有針對性地研究：（1）借鑒發達國家健康保障政策的發展歷程；（2）吸取建國以來我國健康保障和政策變遷的經驗和教訓，分析當前中國全民健康保障所面臨的主要問題和挑戰；（3）借鑒國內外經驗和結合中國當前實際，提出完善我國全民健康保障的健康政策構想。

一、全民健康保障的理論框架和研究思路

健康不是沒有疾病或不虛弱,而是指身體的、精神的健康和社會福利的完美狀態。健康的決定因素是多維度的aIlona Kickbusch,"The Contribution of the World Health Organization to a New Public Health and Health Promotion,"American Journal of Public Health,2003,93(3).。健康的影響因素可分為基因、醫療衛生服務、生活方式、生活環境、經濟因素、社會因素六大類。健康政策通過影響這六大類因素影響全民健康，是全民健康保障的重要支撐。健康政策會受到經濟社會發展理念、經濟發展水平、文化傳統等多方面的影響。在完善健康政策過程中，需要考慮宏觀政治經濟文化背景。本研究是圍繞健康決定因素的六個方面，結合社會發展理念、經濟發展水平、文化傳統與政治制度等宏觀社會背景，通過公共政策與健康決定因素的相互作用，分析如何完善國民健康政策，建立全民健康保障。本研究的理論框架如圖1所示。

圖1 研究框架

世界衛生組織（WHO）在《2008年世界衛生報告》中提出，健康政策應該包含三個維度的內容：①醫療衛生系統政策，即醫療政策、公共衛生政策、藥物政策、人力資源系統政策；②通過健康促進解決健康問題的公共政策；③與健康相關的社會經濟政策和模式，將健康融入所有政策，通過社會各個部門的協作造福全民健康。

參考學者和WHO關于健康政策的定義，本研究將全民健康保障的健康政策定義為“政府將人民健康放在優先發展的戰略地位，為實現全民健康保障目標，有效整合體制機制和可用的資源所采取的政策組合”。健康政策不是醫療政策或者公共衛生政策，而是一系列與全民健康保障相關政策的組合。它的內容是多維度的，既有傳統意義上的醫療衛生政策，也有最近二十年興起的健康促進政策，還包括了將健康融入所有政策。具體來說，全民健康保障的健康政策就是融入我國五大發展理念的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設相關政策。

二、 西方發達國家健康保障政策的變遷歷程

在20世紀以前，健康的最大挑戰是惡性傳染病的流行，而惡性傳染病的傳播與衛生設施缺乏、營養不良有著密切的關系。西方國家衛生政策的主要內容是控制惡性傳染病的公共衛生政策aMilton Terris,"The Changing Relationships of Epidemiology and Society:The Robert Cruikshank Lecture,"Journal of Public Health Policy,1985,6(1).。20世紀隨著惡性傳染病的逐漸控制，醫療政策成為健康政策的主要內容，健康不公平以及疾病負擔所造成的社會問題成為影響戰后經濟復蘇的重大社會問題。同時，蘇聯以及東歐社會主義國家的免費醫療和完善的社會福利制度給西方國家帶來了巨大壓力。在此背景下，作為促進社會穩定的重要手段，醫療福利政策相繼推出。這些政策的顯著特點就是為普通國民特別是貧困國民提供基本的醫療服務，以健康公平體現社會公平。如1948年，英國以《貝弗里奇報告》為藍本，建立國家醫療服務體系，通過稅收籌資，為所有英國居民以近乎免費的價格提供醫療服務。1952年，德國公布全民醫療保險計劃，政府通過補貼的方式幫助貧困人群購買社會醫療保險。德國社會醫療保險覆蓋率和保障水平大幅度提高。1956年，日本政府開始擴展全民醫保體系，至1961年將三分之一尚未參加醫療保險的公民納入國家醫療保險體系中，實現了醫療保險全覆蓋。1965年，在“偉大社會”的變革浪潮中，美國政府建立包括老人醫療（Medicare）和窮人醫療（Medicaid）的公共醫療保險項目，分別為65歲以上的老人、殘疾人和獲得社會救濟的窮人提供醫療保險。1966年，加拿大啟動全民醫療保險計劃，通過稅收籌資為所有加拿大居民提供醫療保險。直至20世紀80年代，除美國以外的西方發達國家都實現了醫療保障全覆蓋。

然而在醫療保險大幅度擴張以及醫療科學技術進步的共同作用下，西方發達國家面對醫療費用的快速高漲，國家難以支撐，出現了健康改善成效下降的問題。20世紀70年代，世界衛生組織力推的中國醫療衛生模式給西方國家很大啟示。政策界和學術界都逐步意識到醫學治療對提高健康的邊際作用有限，而個人生活習慣、生活環境和社會環境才是決定健康的重要因素bDeane Neubauer,Richard Pratt,"The Second Public Health Revolution:A Critical Appraisal,"Journal of Health Politics,Policy and Law,1981,6(2).。美國、日本等國家開展了健康促進運動。健康促進運動的主要內容是通過健康教育、社區協作、政府扶持等手段，改變個人的生活方式，預防慢性疾病，提高生活質量。1986年，《渥太華宣言》正式標志著西方發達國家健康促進運動的全面實施。《健康日本計劃》、《美國促進健康、預防疾病：國民健康目標》、《歐洲健康區域規劃》等紛紛出臺，健康促進政策的重點都聚焦在飲食習慣、運動習慣、休息習慣、吸煙與飲酒習慣等生活方式上。

20世紀70年代中期開始的健康促進政策都沒有取得預期效果。一系列健康促進政策的評估結果反映：健康促進政策對人群健康提升的效果有限。健康促進政策開始受到質疑，政策界和學術界開始重新反思僅僅依靠改變個人生活習慣的健康促進政策，是否能夠達到全民健康的整體改善。隨著對健康決定因素認識的深化，健康政策的目標開始轉向健康的社會決定因素，將健康融入經濟社會發展政策成為健康政策新的潮流cKimmo Leppo,et al.,Health in All Policies:Seizing Opportunities,Implementing Policies,Ministry of Social Affairs and Health,Finland,2013.。2006年，芬蘭擔任歐盟輪值主席國，將健康融入所有政策（HiAP）納入歐盟委員會公共議題序列。同年，歐盟通過決議，將HiAP作為歐盟各國政府進行政策設計和執行的指導原則之一。該原則強調通過跨部門的政策和措施實現健康水平的提高和健康不平等程度的降低。2013年WHO世界健康促進大會通過了《實施“將健康融入所有政策”的國家行動框架》，呼吁各國重視健康的社會決定因素，為實施“將健康融入所有政策”策略提供組織和技術保障。與之前的健康促進政策框架相比，HiAP更加強調國家與社會在維護健康中的作用。維護健康不僅僅依靠個人行為方式的改變，還需要國家總體規劃和其他部門的配套措施，健康是全社會的共同責任。

三、 我國健康保障政策的變遷歷程與經驗教訓

在新中國成立后的前三十年，我國的衛生政策是比較系統的健康政策。新中國成立后，毛澤東主席作為黨和國家主要領導人，高度重視衛生工作，多次對衛生工作做出指示，強調把人民健康作為事關全局的重大政治問題，將改善城鄉衛生條件和提高人民健康水平上升為國家意志，將減少疾病、提高人民健康作為中華民族自立于世界民族之林的象征。所以從政策定位上看，健康位于國家社會發展的優先方向。從政策目標上看，衛生政策的終極目標是一切為了人民健康。從政策范圍看，衛生政策與經濟、政治、社會和文化建設結合起來，進行健康綜合治理。從政策內容上看，衛生政策既有覆蓋全民的醫療保障政策，也有組織群眾和發動群眾的健康促進政策。特別是愛國衛生運動，通過動員群眾的方式，改變了國民的生活環境和生活方式，健康知識和健康行為得以大范圍的普及。這種以預防為主的健康保障模式，是一種與“以治療為本”現代醫學不同的醫學思路，引導了健康政策的發展方向a李玲：《建國以來健康結果與衛生政策相關性研究報告（2012）》（內部資料）。。《阿拉木圖宣言》正是對中國實踐的總結和升華。如上所述，建國后前三十年期間的衛生政策本質上就是一種比較系統的全民健康保障的健康政策。即使從當前健康政策的研究視角來看，建國后前三十年期間的衛生政策無論從定位、內容還是政策群之間的相互配合，都依然具有重要的現實借鑒意義和指導意義。

改革開放以后至20世紀末，我國衛生政策在實踐中逐漸演化為比較狹義的醫療衛生政策。從定位來看，經濟增長成為國家發展的首要目標，健康與衛生政策從屬于經濟改革，衛生事業在經濟社會發展中的地位有所下降。如何應對經濟體制改革、社會體制改革對原有國民健康保障模式的破壞，并沒有納入改革開放的宏觀布局中。建國后逐步建立的保障國民健康的重要制度（三級合作醫療、依托國有企業的勞保醫療、愛國衛生運動）逐漸喪失功能，衛生政策沒有針對性地應對這種制度變化。從政策目標來看，雖然衛生政策的口號依然是“一切為了人民健康”，但實際上這段時期衛生政策的目標是比較模糊的。長期以來，“五年計（規）劃”只是把衛生工作作為居民消費和人民生活的一個方面來對待。甚至在“十五”規劃中，將衛生工作同其他幾項旨在拉動內需的措施并列起來。衛生工作的終極目標“提高國民健康”被淡化。從政策內容上看，衛生政策放棄了建國以后前三十年全面健康干預的政策框架，將衛生政策的重點放到了擴大醫療資源供給的治病模式，而減少疾病的公共衛生、疾病預防、健康促進在衛生政策中地位下降，衛生政策在實踐中逐步演化為狹義的醫療政策a陳美霞：《大逆轉：中華人民共和國的醫療衛生體制改革》，紅歌會網：http://www.szhgh.com/Article/wsds/history/201506/89029.html，2015。。其由于受到改革開放和國際思潮的影響，呈現市場化政策導向。保障健康的基本醫療服務逐漸成為個人責任，個人醫療衛生支出占衛生總支出的比例超過60%。

這些政策組合導致原有統一的健康保障體制變得支離破碎，健康宏觀效率開始降低，健康不公平逐步擴大，“看病難、看病貴”日益凸顯，“2000年人人享有基本衛生保健”的國際承諾沒有能夠完成。特別在廣大農村地區，由于原有的醫療體系已經被破壞，政府也沒有扶持建立新的醫療衛生體系，農民的健康問題逐步演變為較為嚴重的社會問題，因病致貧和因病返貧成為影響我國農村地區經濟發展和社會和諧的主要問題之一。從健康結果來看，自20世紀80年代開始，我國主要健康指標（人均預期壽命、嬰兒死亡率）改善速度開始放緩b李玲、江宇、陳秋霖：《改革開放背景下的我國醫改30年》，《中國衛生經濟》2008年第2期。，如表1以人均預期壽命作為指標進行考察。從解放到1960年的十余年間，我國人均預期壽命提高了12歲。從1960年到1981年，約20年時間內中國預期壽命增加20.9歲。1981年到1990年，中國預期壽命的改善程度不到1歲，只有0.8歲。世界銀行數據同樣顯示，從1980年到1998年，我國人均預期壽命只增長了2歲。2000年以后我國人均預期壽命增加速度有所提高，從71.4歲提高到2009年73.5歲，十年間人均預期壽命提高了2.1歲。如果將我國1980年以后人口預期壽命變化情況同世界其他國家做一些對比，可以發現，中國在改革開放之后三十年，特別是改革開放后的前十年，國民健康水平改善程度低于世界主要發達國家甚至發展中國家。澳大利亞、日本、韓國、馬來西亞、新加坡在1980年到1998年將近20年間人均預期壽命平均增長了5歲以上，從1998年到2009年，人均預期壽命也增長了將近3歲。改革開放以后至20世紀末，我國衛生政策的實際內涵與所倡導的健康政策的內涵逐漸偏離，衛生政策的發展方向與倡導的健康政策發展潮流逐漸背離，由此導致的弊端在“非典”疫情中集中爆發。

表1 主要年份我國人均預期壽命

21世紀以來，我國衛生政策的地位有所提升，解決健康公平和重建公共衛生體系成為衛生政策的主要內容。“非典”的教訓使得黨和政府開始反思過去的衛生政策。衛生政策的地位有所提升，成為構建社會主義和諧社會的組成部分與保障民生的重要內容。醫藥衛生體制改革被納入深化改革的工作部署中。針對“非典”反映的問題，政府開始加大對公共衛生領域的財政投入，提出公共衛生服務均等化目標，通過立法等手段提高公共衛生在國家治理體系中的地位。同時，為了解決日益嚴重的健康不公平問題，政府出臺了一些針對農村和低收入群體的衛生政策。政府扶持建立了新型農村合作醫療制度和城鎮居民保險制度，對農村的醫療機構、衛生工作人才隊伍以及藥品流通體系進行了針對性建設。城鄉人均預期壽命與嬰兒死亡率差距明顯降低。新醫改以來2009年到2015年，人均預期壽命增長了將近3歲，健康結果公平性得以提高。衛生政策的范圍有擴大的趨勢，一系列健康促進政策陸續出臺。2012年，原衛生部發布《健康中國2020戰略研究報告》a參見“健康中國2020”戰略研究報告編委會：《“健康中國2020”戰略研究報告》，人民衛生出版社，2012年。，呼吁將健康納入所有公共政策范圍中。雖然近年來衛生政策呈現出這些積極方面，但是我國衛生政策與健康治理挑戰不匹配的問題依舊存在。

回顧我國健康政策的變遷和發展歷程，有兩條經驗值得借鑒：第一，以人民健康為目標、健康地位相對較高的時期，是國民健康改善比較快的時期。在1981年，我國國民健康水平遠遠超越了經濟發展水平。但是這樣的“健康超越”并沒有一直持續下去。改革開放以后，我國國內生產總值（GDP）呈現年均9%增長，我國健康水平卻增長緩慢。到2000年，我國主要健康指標與經濟發展指標幾乎“同步”，國民健康保障方面已無任何優勢可言。換句話說，在1981年以后的二十年，我國國民健康水平改善落后于經濟發展。這一趨勢直到2000年以后才有所緩解。

第二，保障全民健康需要尊重健康事業發展的規律。雖然健康政策的基本導向會受到社會經濟總體發展方向的影響，但是政策制定者需要尊重健康事業發展的規律。六十多年的健康政策變遷歷史表明，當政府重視國民健康、注重健康公平性的時期，是政府承擔國民健康責任的時期，同時也是人民健康水平提高速度明顯增快以及健康公平性提高的時期。健康事業的發展，改善國民健康，需要統籌社會各個參與方，需要政策之間的相互協調，需要政府在籌資、服務、人才等方面承擔責任以保障健康的公平性。在越來越強調醫學模式整合、強調健康的社會決定因素背景下，單純靠市場機制和競爭機制去解決國民健康問題，很難取得理想的效果。這是健康事業發展的客觀規律。

近年來我們雖在醫療衛生改革方面取得很大成績，但仍面臨嚴峻的健康挑戰，概括起來有：

1.雖然人民健康水平顯著改善，但是還存在不少突出問題，公共衛生安全事件時有發生，保障人民健康的許多體制機制還有待建立。

2.工業化、現代化、城市化、國際化和人口老齡化等趨勢，給我國人民健康帶來多方面的長期影響，必須有前瞻性、全局性的應對戰略。

3.我國改革開放進行三十多年來，人民群眾的主要需求已經由對溫飽的需求，轉變為對于社會公平正義和公共產品提供等高級產品的需求，人們對于就醫、健身、養老、旅游、環保等與健康相關的需求越來越多，人民對健康的需求與目前健康保障供給存在較大差距。

我國和世界都面臨著轉變經濟社會發展方式，探索新的發展道路的重大機遇，當前世界各國面臨的危機促使我們反思西方國家發展道路的缺陷，重新認識發展的目標是什么？這些為健康中國戰略實施創造了有利的政治環境，需要抓住這一機遇，實現健康領域的跨越式發展，探索以人民健康幸福為目的的發展道路，為探索人類更美好制度提供中國方案。

四、全民健康保障的健康政策

全民健康保障應納入到國家治理體系現代化的部署中，成為全面深化改革的組成部分。全民健康保障的健康政策應該符合當今世界健康政策的發展潮流，充分借鑒中國健康事業的發展經驗，探索中國式全民健康保障道路。健康政策既能最大程度地維護全民健康，同時也能有效地降低全民健康保障成本。因此，全民健康保障的健康政策，應該具備以下四個特點：1.健康融入所有政策；2.全體國民覆蓋；3.全生命周期；4.全民參與。四個特點分別體現了全民健康保障的健康政策的地位、范圍、目標人群、保障內容和健康維護手段。

健康融入所有政策。健康不僅僅是看病吃藥，經濟、交通、農業、教育、住房、就業、環境以至于人們生產生活的全部環節，每時每刻都會影響人民健康。把健康融入一切政策，就是要從健康影響因素的廣泛性、社會性、整體性出發，發揮我國政治制度的優勢，對影響健康的因素進行綜合治理，把衛生健康從少數部門的業務工作變成全黨全社會的大事。

全體國民覆蓋。國民健康政策的目標范圍是全體國民。健康權是基本人權。全體國民覆蓋是實現公平的健康政策目標的內在要求。全體國民覆蓋的內容是為國民提供基本的健康保障，既有財務保障，也有服務保障。這一特征應該在財政投入機制、行政管理機制、醫療機構運行機制等方面重點予以體現。

全生命周期。健康損害，具有不可逆性、滯后性的雙重特點。某一時期的健康損害，可能會給后續生命周期帶來持續的健康損害，也可能成為后續生命周期的潛在危險因素。全生命周期覆蓋，使全體國民從出生到死亡的整個生命周期都能享受基本健康服務，這將降低不可逆健康損害的發生概率。全生命周期覆蓋，不等于“平均用力”，還需要根據不同人群的健康需求，在重點時期為重點人群提供健康干預。例如母嬰保護計劃、兒童營養計劃、老人保健計劃等。提倡國民健康政策的全生命周期特點，就是要改變過去健康促進政策模塊化、項目化的特點，使得全民健康保障政策成為有機的整體，提高健康的生產效率。

全民參與。個人是健康的生產者，個人行為和生活方式是影響個人健康的主要因素之一。通過健康促進、健康教育等方式，落實預防為主，推行健康生活方式，減少疾病發生。調動社會和個人的積極性，推動人人參與、人人盡力、人人享有健康。

完善全民健康保障的健康政策面臨著以下四個方面的問題：第一，全民健康保障的治理體系尚未建立，健康政策所需要的跨部門協調機制缺乏；第二，全面健康治理經驗不足，領導干部缺乏健康治理的激勵機制；第三，全民健康教育缺乏，民眾健康維護意識不強；第四，健康信息系統建設落后，科學決策的前提條件尚不具備。針對以上這些問題，我們提出以下政策建議：

第一，將健康夢融入中國夢，將完善全民健康保障的健康政策融入全面深化改革的總部署。十八大以來，黨的最高領導人提出“實現中華民族偉大復興的中國夢”和重申“兩個一百年”的奮斗目標。近代中國，飽受欺凌，中國人民被稱為“東亞病夫”。實現中華民族的健康夢是近代革命先烈和有識之士的共同追求，健康夢是中國夢的應有內涵。將健康夢融入中國夢，能夠提高健康治理在國家現代治理體系中的地位，有利于將健康融入全面深化改革的總部署。全民健康保障政策涉及國家發展總方向，涉及多個行政部門的配合協調，涉及復雜的利益博弈，需要動員巨大的政治資源、經濟資源和社會資源，需要建立高層次的跨部門協調機制。以衛生行政部門主導的現有健康治理體系不能滿足健康政策的客觀需求。將完善健康政策融入全面深化改革的總部署，有利于減小政策阻力，為完善全民健康保障政策提供有利條件。

第二，加強頂層設計，成立國家健康委員會。目前我國沒有執行全民健康保障的部門，與健康相關職能碎片化地分布在很多部門，缺乏合力和執行力，成立國家健康委員會有利于統籌健康政策相關部門、行業和領域，打破健康政策碎片化，是實現健康相關政策整合化的重要組織保證。

第三，以立法形式確立全民健康保障和人民健康優先發展地位。加快健康法或衛生法的立法工作，將健康法或衛生法作為全民健康保障政策的綱領性方案。同時，推動憲法修正，參照其他國家的經驗，將國家保障全民健康的責任寫入憲法，把人民健康擺在優先發展地位。

第四，將國民健康指標納入官員政績考核體系。納入考核體系是必要的激勵手段，也是理念轉型的必經過程。由于我國政府官員考核長期以GDP增長為導向，很多政府官員已經形成了以經濟增長為第一目標的治理慣性，甚至部分官員對唯GDP發展理念的局限性還缺乏足夠認識。將國民健康指標納入官員政績考核體系就是要打破這種治理慣性，激勵地方政府官員反思發展理念和改變治理方式。在我國國民經濟社會運行中，政府仍然發揮著非常重要的作用。特別是在廣大基層，政府的發展理念對地方的政治、經濟、生態和文化有著決定性作用。因此，改變政府官員的激勵機制，將國民健康納入考核體系對全民健康保障以及落實健康優先的發展理念有著非常關鍵性的作用，并且是全民健康保障政策完善和落實的重要切入點和主要抓手之一。

第五，將健康影響綜合評估納入到經濟建設評估體系中。設定符合中國目前經濟發展階段和健康事業發展階段的健康影響綜合評估體系。參考環境評估體系，將健康影響綜合評估體系納入到國民經濟運行中，并將其作為衡量經濟項目和工程建設是否可行的重要指標之一。引入第三方評議機制，實行經濟項目和工程建設健康影響匿名評審制度，并將經濟項目和工程建設所可能帶來的健康影響作為政府公開信息向全體公眾發布。同時，建立健康影響綜合評估體系動態調整機制，根據經濟運行可承受的范圍，由直接健康沖擊評估逐步擴展到間接健康沖擊評估，最終實現國民健康的全方位保護。

第六，整合已有健康促進政策，完善和豐富健康促進政策體系。對已有健康促進政策進行整合、完善與豐富。例如以健康為導向，出臺合理營養與合理飲酒的健康生活方式政策。又例如，在下一步完善全民健身計劃中，有針對性地根據我國城鄉居民健康的問題引導城鄉居民進行有針對性的體育鍛煉。再例如，針對我國青少年健康知識的結構特點，有針對性地在教育規劃中增加我國青少年目前較為缺失的健康知識的教育內容。簡而言之，直面百姓最迫切的健康問題，在整合、完善和豐富健康政策的動態調整過程中，將健康促進效果作為評估和完善政策的主要參考指標。

第七，注重醫療衛生政策與健康政策的銜接，構建健康管理平臺。全民健康保障要為全民提供全生命周期的健康管理。健康管理是以不同健康狀況人群的健康需求為導向，向人們提供專業健康咨詢和指導服務，針對各種健康危險因素進行系統干預和管理的過程。簡單而言，健康管理的過程就是充分利用預防、個人健康干預與治療等實現健康最大化的過程。過去三十年，西方發達國家都先后出臺政策構建不同特點的健康管理平臺。相比而言，日本和芬蘭以社區為主的健康管理模式受到越來越多國家的推崇。該形式一方面可以大范圍改善人們的健康生活方式，轉變了人們的健康觀念，另一方面又可以有效預防和治療常見慢性病。構建社區為主的健康管理平臺需要政府在醫療衛生政策中將更多的醫療資源向基層傾斜，也需要在健康促進政策中以社區為政策實行單元。兩類政策在制定過程中應該充分考慮銜接性和協調性。

第八，確定醫療保障模式，建立統一的醫療衛生體制。醫療保障模式決定了醫療衛生體系的效率性與公平性。我國衛生體系的最大問題是醫療籌資體系和服務提供體系的沖突。目前，我國已經基本實現了醫保全覆蓋，三大保險體制應該逐步整合，向單一支付者體系邁進。從服務體系來看，我國已有的公立醫療體系相對比較完善，可以借鑒英國公立醫院治理經驗和美國退伍軍人醫療體系健康管理經驗a符美玲、馮澤永、陳少春：《發達國家健康管理經驗對我們的啟示》，《中國衛生事業管理》2011年第3期。，以公立醫療體系補償機制改革為核心，建立公益性的、以健康為導向的公立醫療體系。如此，我國將形成“政府辦社會保險的籌資體系和政府辦公立醫院為主的服務體系”的醫療保障模式。這樣的醫療保障模式內部不存在邏輯沖突，目標具有一致性。并且同其他已有的醫療保障模式相比，該醫療保障模式具有后發優勢，結合了英國國民健康服務（NHS）體系公平性較高和德國國民健康保險（NHI）體系微觀效率較高的優勢。

第九，加強健康宣傳，普及健康知識，增強國民健康維護意識。以往的健康促進政策之所以沒有很好貫徹實施，一個主要的原因是缺乏國民廣泛的參與。完善國民健康政策需要國民參與，實施國民健康政策也需要國民參與。目前，國民健康意識不夠到位，對健康的決定因素認識不夠全面，對健康政策和健康治理的需求還普遍停留在醫療衛生層面，對健康的社會決定因素缺乏明確的認識。這使得完善國民健康政策缺乏強大的民意基礎，增加了完善國民健康政策的實施難度。因此，要加強健康宣傳，普及健康知識，特別是增強維護健康的國民意識，凝聚完善國民健康政策的強大民意。

第十，建立國民健康信息系統，創新健康管理手段，用大數據建立全民健康保障新模式。建立統一高效、資源整合、互聯互通、信息共享、透明公開、實時監測的健康信息系統。以個人健康服務資源使用為紐帶，貫通健康管理的其他支持系統，以此支持全民獲得全生命周期的健康保障。

Abstract:China is on the way to establish a universal health security system,which is very different from universal medical insurance system.There is not much research on this new model.This paper tries to study the framework and main components of the universal health security system.Based on(1) health policies changing pattern and experience of other developed countries;(2) the experience and lessons of the changing of China's health system;(3) the challenges of the current Chinese system,the paper provides the policy suggestions to build a universal health security system.

Key words:universal health security;health policy;healthy China

（責任編輯：仇雨臨）

A Study of the Universal Health Security System

Li Ling
(National School of Development,Peking University,Beijing 100871,China)

李玲，北京大學國家發展研究院教授、博士生導師，中國健康發展研究中心主任。主要研究方向：健康保障。

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“健康人力資本與健康中國建設”（16JJD790001）。