推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法制化的思考

王鳳全

推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法制化的思考

王鳳全

我國(guó)政治協(xié)商制度萌芽于新民主主義革命時(shí)期,正式確立于中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議時(shí)期，完善于改革開放后，在黨的十八大召開后進(jìn)一步擴(kuò)展為社會(huì)主義協(xié)商民主制度，并在黨的十九大報(bào)告中再次予以強(qiáng)調(diào)。健全完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，需要在進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)政策的同時(shí)，通過立法對(duì)協(xié)商民主制度作出規(guī)定，為社會(huì)主義協(xié)商民主制度進(jìn)一步規(guī)范化、制度化提供保障。

協(xié)商民主；法制化；統(tǒng)一戰(zhàn)線

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”實(shí)踐證明，社會(huì)主義協(xié)商民主是符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義民主政治的特有形式，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主實(shí)踐的不斷發(fā)展，社會(huì)主義協(xié)商民主的作用越來越顯著、成效越來越大。深入貫徹落實(shí)中央要求，健全完善我國(guó)協(xié)商民主制度，既需要政策指導(dǎo)，也需要法制保障。協(xié)商民主制度如何實(shí)現(xiàn)法制化，是今后需要深入研究和思考的問題。

一、我國(guó)協(xié)商民主制度的形成與發(fā)展

我國(guó)協(xié)商民主制度的發(fā)展歷程，與黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成與發(fā)展密切相關(guān)。第一次國(guó)共合作時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)民黨建立了民主聯(lián)合陣線，共產(chǎn)黨員以個(gè)人身份加入國(guó)民黨，雙方就黨務(wù)、軍事、群眾運(yùn)動(dòng)等展開協(xié)商，這實(shí)質(zhì)上是國(guó)共兩黨為共同目標(biāo)展開的黨際協(xié)商。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地內(nèi)實(shí)行抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，建立了“三三制”政權(quán)，參加政權(quán)的人員中，共產(chǎn)黨員﹑左派進(jìn)步分子﹑中間分子及其它分子各占三分之一，初步探索了將協(xié)商民主嵌入政權(quán)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)做法。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，各民主黨派和無黨派民主人士積極響應(yīng)“五一口號(hào)”，奔赴解放區(qū)與中國(guó)共產(chǎn)黨共商建國(guó)大計(jì)。在各方積極努力和籌備下，1949年9月21日至30日，由中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派、無黨派民主人士共同參加的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開，[1]會(huì)議通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度正式形成。

新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)的多黨合作與政治協(xié)商制度也得到進(jìn)一步發(fā)展。毛澤東同志在1956年發(fā)表的《論十大關(guān)系》中，系統(tǒng)總結(jié)了社會(huì)主義建設(shè)需要科學(xué)處理的十個(gè)方面的關(guān)系，其中就共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系，開創(chuàng)性地提出要“長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督”。1958年后，我國(guó)多黨合作事業(yè)受到影響，政治協(xié)商制度遭到破壞。改革開放后，我國(guó)多黨合作與政治協(xié)商制度開始重新步入健康發(fā)展的軌道。1979年10月，鄧小平同志重申，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間要“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”。1987年，黨的十三大報(bào)告提出，“要建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度。要完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和協(xié)商制度”。1989年，中共中央制定下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，對(duì)多黨合作與政治協(xié)商制度作出了具體規(guī)定。1992年，黨的十四大報(bào)告提出，“要完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。1997年，黨的十五大把堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度列入社會(huì)主義初級(jí)階段基本綱領(lǐng)。[2]2002年和2007年，黨的十六大、十七大報(bào)告均對(duì)多黨合作與政治協(xié)商制度作出強(qiáng)調(diào)。

隨著我國(guó)政治體制改革的持續(xù)深入和多黨合作與政治協(xié)商制度的不斷完善，2012年，黨的十八大提出，“要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，這是第一次在黨的全國(guó)性會(huì)議上正式提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”這一概念，標(biāo)志著我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期。黨的十八大還對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展提出了明確要求，這些要求為新時(shí)期社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展指明了方向，提供了遵循。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，2015年2月，中央出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確了開展民主協(xié)商的領(lǐng)域、渠道、方式等，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了政策支撐。[3]2015年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》，首次對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主中的政黨協(xié)商進(jìn)行詳細(xì)界定。今年10月，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用，對(duì)協(xié)商民主建設(shè)提出了更加明確的要求。

二、建國(guó)以來協(xié)商民主制度法制化進(jìn)展與存在問題

在1954年第一次全國(guó)人民代表大會(huì)召開前，人民政協(xié)代行人大的職能。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議就有關(guān)全國(guó)人民民主革命事業(yè)或國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)提出決議案”，這實(shí)質(zhì)上通過立法明確了各界人士參與政治協(xié)商的權(quán)利和渠道。

1954年8月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開并制定頒布了我國(guó)的根本大法《憲法》，《憲法》規(guī)定，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，對(duì)人民政協(xié)的職能進(jìn)行了明確。[4]需要指出的是，雖然這一時(shí)期立法制度尚未健全，但政務(wù)院陸續(xù)制定了一系列關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商的條例、通則、辦法等，這些條例、通則、辦法都具有法律效力，保障了政治協(xié)商制度的完善和政治協(xié)商工作的開展。

文化大革命開始后，我國(guó)立法工作出現(xiàn)停滯，在一切以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的錯(cuò)誤思潮影響下，1975年、1978年《憲法修正案》中，“政治協(xié)商”一詞通篇沒有出現(xiàn)，更沒有相關(guān)規(guī)定和要求。改革開放后，國(guó)家再次通過立法對(duì)政治協(xié)商制度作出規(guī)定，我國(guó)多黨合作與政治協(xié)商事業(yè)重新步入正常發(fā)展的軌道。1982年《憲法修正案》明確規(guī)定，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用”。1993年《憲法修正案》將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在”寫入憲法，這是第一次在憲法中明確提出政治協(xié)商制度。為確保政治協(xié)商制度進(jìn)一步規(guī)范化、具體化，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，對(duì)政治協(xié)商制度的運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施給予保障。如全國(guó)政協(xié)從1988年到2005年陸續(xù)制定了政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)、主席會(huì)議規(guī)則，并出臺(tái)了一系列規(guī)定，中共中央也發(fā)布了一系列文件，對(duì)多黨合作與政治協(xié)商制度作出規(guī)定。

2012年黨的十八大召開后，關(guān)于協(xié)商民主的立法工作開始步入快車道。2014年黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)提出，“要推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。在有關(guān)協(xié)商民主的法律正式出臺(tái)前，中央首先對(duì)有關(guān)民主協(xié)商的政策進(jìn)行了深入研究和整合，并于2015年2月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，明確了7個(gè)協(xié)商渠道，既涉及到政治協(xié)商，也涉及到社會(huì)協(xié)商。[5]《意見》的出臺(tái)，使協(xié)商民主的廣度和深度都有了飛躍性的發(fā)展。在通過出臺(tái)政策推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的同時(shí)，法治建設(shè)領(lǐng)域也開始更多涉及協(xié)商民主，如2015年新修訂的《立法法》要求在人大立法、政府制定行政法規(guī)時(shí)要與有關(guān)利益群體進(jìn)行協(xié)商，涉及到政府協(xié)商，《價(jià)格法》及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的有關(guān)聽證的規(guī)定也涉及到政府協(xié)商。

我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位，為保障人民群眾權(quán)益和廣泛參與提供了制度平臺(tái)，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，有利于凝聚各方面智慧和力量，有利于促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化。協(xié)商民主發(fā)展到今天，由原來的重視加強(qiáng)政治協(xié)商建設(shè)拓展為政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商并重，協(xié)商的渠道更多、內(nèi)容更廣、制度更健全，在協(xié)商民主實(shí)踐上走在了世界前列，充分體現(xiàn)了我國(guó)政黨制度和我國(guó)社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì)所在。但是，加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作為當(dāng)前民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，在發(fā)展進(jìn)程中也存在一些問題，尤其是協(xié)商民主法制建設(shè)比較滯后。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是尚未制定有關(guān)協(xié)商民主的綜合性法律。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)有關(guān)協(xié)商民主的綜合性法律，協(xié)商民主法制建設(shè)的探索還停留在政策層面，社會(huì)公眾也無從依法對(duì)協(xié)商民主建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上影響了協(xié)商民主建設(shè)的進(jìn)展。二是缺乏對(duì)協(xié)商程序、內(nèi)容等進(jìn)行保障的法律細(xì)則。《立法法》第三十六條規(guī)定涉及到法律草案聽證問題，但聽證程序是什么、參與聽證的人員如何產(chǎn)生等，都需要具體的法律細(xì)則作出規(guī)定，在這一方面法律規(guī)定仍是空白。在政黨協(xié)商方面，中央及有關(guān)部門就協(xié)商程序、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用等都有一些具體的規(guī)定，這些規(guī)定也需要逐步上升到法律，從更高的層面對(duì)政黨協(xié)商的實(shí)施給予保障。

三、進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法制化的建議

我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度，以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的社會(huì)主義民主協(xié)商制度，需要通過進(jìn)一步的深入研究，以《憲法》規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)前已經(jīng)出臺(tái)的政策規(guī)定，制定具體可行的單行法規(guī)，用法律來明確社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)模式，并在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步將各項(xiàng)規(guī)章制度和政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主法制化，需要注意以下幾個(gè)方面：

（一）要有利于拓展協(xié)商民主的范圍

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的快速發(fā)展和社會(huì)制度的不斷完善，公民在參與社會(huì)服務(wù)管理、樹立個(gè)人在社會(huì)中的形象地位方面的意識(shí)越來越強(qiáng)烈。根據(jù)公民的意愿和建設(shè)服務(wù)政府的需要，協(xié)商民主適用的范圍也日益擴(kuò)大，由政治領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展。近年來，社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)商在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、民生服務(wù)以及環(huán)境保護(hù)、文化事業(yè)等方面都有所體現(xiàn)，比如各種形式的聽證會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)接待日、民主評(píng)議會(huì)、市民對(duì)話“一把手”等等。通過各種形式的相互溝通和交流，政府和群眾之間可以消除對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的誤解和分歧，并最終達(dá)成一致和共識(shí)，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公正。另外，近年來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)商也開始出現(xiàn)，如隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，員工參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的意識(shí)日益增強(qiáng)，工資集體協(xié)商制度、勞動(dòng)懇談制度等在許多企業(yè)得到了應(yīng)用，這實(shí)質(zhì)上也是一種民主協(xié)商。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步，今后在促進(jìn)社會(huì)公正、減少貧富差距、推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等方面，還需要進(jìn)一步推出相關(guān)的協(xié)商舉措，將盡可能多的事項(xiàng)納入?yún)f(xié)商范圍，通過協(xié)商認(rèn)真聽取各界人士的意見建議，努力在全社會(huì)形成自由、平等、民主、開放的氛圍。

（二）要有利于促進(jìn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化

下一步，國(guó)家在制定有關(guān)社會(huì)主義協(xié)商民主的法律法規(guī)時(shí)，要充分考慮通過立法進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度化、規(guī)范化，以便于各界人士、各族群眾通過協(xié)商更好地行使民主權(quán)利。要通過立法進(jìn)一步規(guī)范協(xié)商程序，明確協(xié)商方式，按照協(xié)商程序開展廣泛、深入、多層次的民主協(xié)商，全面征求群眾意見，深入了解群眾的訴求和想法，了解各界人士和意見和建議，促進(jìn)公共決策真正做到公開公正、民主透明、科學(xué)合理。

（三）要有利于發(fā)揮黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門的作用

協(xié)商民主制度尤其是政治協(xié)商制度的形成和完善過程，實(shí)質(zhì)上也是統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立和發(fā)展過程，以及在此基礎(chǔ)上的外延擴(kuò)展和內(nèi)涵豐富，因此，健全社會(huì)主義協(xié)商民主，從一定層面上來講，也就是要健全和完善黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用”，目前，社會(huì)主義協(xié)商民主的主要任務(wù)仍然是加強(qiáng)與民主黨派、無黨派人士的政治協(xié)商，要把協(xié)商民主這一重要制度運(yùn)用好，需要統(tǒng)籌考慮統(tǒng)戰(zhàn)部門的職責(zé)，充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門在政黨協(xié)商和有關(guān)人民團(tuán)體協(xié)商中的組織作用，在政協(xié)協(xié)商中的參與和引導(dǎo)作用，在政府協(xié)商中的協(xié)助與監(jiān)督作用，在社會(huì)組織協(xié)商中的實(shí)施與轉(zhuǎn)達(dá)作用。統(tǒng)戰(zhàn)部門要立足部門職責(zé)，按照中央政策要求，切實(shí)推動(dòng)各級(jí)黨委、政府把政治協(xié)商納入決策程序，積極引導(dǎo)各界人士在參與民主協(xié)商時(shí)暢所欲言、各抒己見，在廣開言路、集思廣益中形成“睿智之言”和“務(wù)實(shí)之策”，為各級(jí)人士對(duì)黨委和政府及有關(guān)部門的重大決策及其執(zhí)行成效進(jìn)行監(jiān)督提供便利。

加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主法制化建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，需要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人大、政協(xié)等組織、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和政府法制部門共同參與。這其中，需要統(tǒng)戰(zhàn)部門主動(dòng)發(fā)揮積極作用，努力推動(dòng)立法工作進(jìn)展，全面加快立法進(jìn)程，并在法律法規(guī)制定后依法履行職責(zé)，切實(shí)保障協(xié)商民主的實(shí)施和運(yùn)行。

[1]盛林.人民政協(xié)政治角色的制度變遷[J] .黨史研究與教學(xué),2015（2）:39.

[2]張靜初,趙朝峰.風(fēng)雨同舟興偉業(yè)和衷共濟(jì)譜新篇——紀(jì)念中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立60周年[J].北京黨史,2009（5）：11-12.

[3][5]中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm.

[4]劉卓雅.社會(huì)主義協(xié)商民主在中國(guó)國(guó)家治理中的地位和作用研究[D].南京:江蘇省委黨校，2015:23.

王鳳全，男，中共山東省委統(tǒng)戰(zhàn)部六處調(diào)研員，主要研究方向?yàn)榻y(tǒng)戰(zhàn)理論、民族學(xué)、宗教學(xué)。

本文系山東省人文社會(huì)科學(xué)課題《依法治國(guó)視野下社會(huì)主義協(xié)商民主法制化路徑》階段性成果,項(xiàng)目編號(hào): 15-ZX-TZ-05。