政府重大行政決策程序法律制度研究

童　彬

（重慶行政學院　法學教研部，重慶　400041）

一、引言

政府行政決策在全面深化改革和全面推進依法治國中扮演著重要作用，尤其是政府重大行政決策的科學化、程序化和法治化。作為行政權力運行的起點，規范政府重大行政決策行為是規范行政權力和建設法治政府的重要內容。在各級行政機關的重大行政決策中，存在不尊重客觀規律、違法決策、專斷決策和未聽取群眾意見等問題。因此，十八大報告提出：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”十八屆三中全會提出：“建立健全決策咨詢制度”。十八屆四中全會提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。”為保證政府重大行政決策立法的科學化、程序化和法治化，國務院法制辦已于2017年6月9日公布《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》并征求全社會的法律建議。政府重大行政決策對經濟社會發展、重大公共利益和人民群眾切身利益可能會帶來各種風險（包括社會風險和法律風險）并可能造成巨大損失。因此，政府重大行政決策風險評估和合法性審查等程序機制是行政機關運用科學、規范和合法的評估方式在重大行政決策做出前進行風險的全面綜合評價和合法性評估。

然而，關于政府重大行政決策程序法律制度的理論研究和法律實踐都無法符合重大行政決策的現實需要，如重大行政決策的內容、風險評估和決策方式。“行政決策可以分為一般行政決策和重大行政決策，對于重大行政決策的‘重大’的理解是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或設計決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權利義務影響較深刻的應屬于重大行政決策。”[1]事實上，“行政決策風險是政府行為風險的首要來源，防范行政決策風險的重要途徑即風險評估。”[2]在政府治理能力現代化、法治化和規范行政權力運行方式的背景下，政府重大行政決策行為的風險評估與合法性審查等程序機制是政府行政決策科學化和規范行政權力運行的法治保障。關系到經濟社會發展和人民群眾切身利益的政府重大行政決策和重要項目等都要進行合理性、可行性和合法性評估，尤其是事關環境保護、社會穩定和依法行政等事項。因此，縣級以上地方人民政府以及政府部門、法律法規授權的組織、鄉鎮政府在做出重大行政決策時都應當認真依照行政程序的相關規定評估各種風險和進行合法性審查。可見，“風險評估與合法性審查不僅是行政決策科學化、民主化的制度保障，也是法治政府建設的重要保證，更是構建和諧社會、實現社會穩定的內在要求。”[3]

二、政府重大行政決策程序機制存在的主要問題

（一）政府重大行政決策風險評估運行模式不健全

政府重大行政決策風險評估運行模式不健全是導致出現大量風險的重要原因。現行政府行政決策風險評估運行模式屬于管理主義模式，即政府在重大行政決策風險評估中居于主導地位而其他主體不能有效參與風險評估或者參與不夠。政府及其工作部門在做出重大行政決策時通常是重大行政決策的制定者和執行者。“‘身兼兩職’、缺乏行政決策的公共權力和非公共權力監控體系等現實情況都不利于形成行政決策執行和監督的相互制約的機制。”[4]因此，政府重大行政決策的風險評估主要局限于行政機關內部進行風險評估。因此，在重大行政決策風險評估過程中，人民代表大會和政治協商會議并不能全程參與政府重大行政決策的風險評估。向人民代表大會和政治協商會議報告和審議制度的缺失會造成權力制約的失衡，并導致重大行政決策風險評估缺乏民主性和科學性。在缺乏權力監督的情況下，政府重大行政決策的風險評估機制可能會流于形式而不能真正限制行政權力的行使。在全國各地，各級地方政府多數制定了重大行政決策風險評估機制和程序，但主要涉及社會穩定和環境保護風險評估機制。針對重大行政決策風險評估的全面機制仍然處于探索階段。此外，社會公眾和民間評估機構尚且無法深入參與政府重大行政決策風險評估全過程，甚至在部分地方僅僅流于形式。

（二）政府重大行政決策的合法性審查機制不完善

政府重大行政決策機制是權力結構和運行機制的直接反映。政府重大行政決策的合法性審查機制不完善是導致政府重大行政決策存在法律風險的重要原因。政府重大行政決策在決策信息的事前調研和事后處理上存在諸多問題，如信息來源和信息真實性。政府重大行政決策在信息采集渠道和信息處理機制上尚未形成有效的規范性制度或者法律程序機制。部分政府重大行政決策方案設計不合理并且不合法，進而可能出現經濟風險、社會風險和法律風險等風險。政府重大行政決策方案也可能存在決策方案選擇不民主和論而不證的情況，導致決策者個人偏好和其他利益可能影響重大行政決策的制定。部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業機構相結合的重大行政決策評估機制和法律審查機制尚不完善。此外，政府重大行政決策合法性審查機構設置是政府重大行政決策程序機制的重要問題，以及在政府重大行政決策評估上并沒有的專門法律制度和相關配套措施。“對于重大行政決策主體之間的權限爭議，除了行政協調之外，尚沒有一個憲法性、司法化的權限爭議解決機制，從而使重大行政決策合法性審查主體陷于‘名不正、言不順’的尷尬境地。”[5]在政府重大行政決策程序法律制度不完善的情況下，政府重大行政決策的科學化、程序化化和合法化都將受到嚴重影響。

（三）政府法制機構與公眾參與不充分問題

政府法制機構承擔本級政府行政行為合法性的審查職能。從法律屬性上講，政府法制機構多數從屬于政府辦公室或政府辦公廳，且工作人員多數屬于政府辦公室編制。因此，法律屬性、編制問題、經費問題、工作任務問題等導致政府法制機構無法充分組織政府重大行政決策風險評估和進行合法性審查，從而存在政府重大行政決策主要由政府領導集體討論決定通過的情況。“由政府法制機構所為的合法性審查程序，介于重大行政決策方案形成之后、提請決策機關集體討論決定之前，在這個中間環節作審查，機時適當，一旦發現問題還可以將方案退回起草部門解決糾正，這種事中審查能夠避免時候糾正違法決策問題造成的被動局面和昂貴的糾錯成本。”[6]與此同時，大部分地方黨委并未設置黨委法制辦審查黨委決定的合法性。盡管部分省級政府和較大的市政府出臺了重大行政決策程序的規章，但是政府重大行政決策程序法律制度仍然存在聽取群眾意見不充分等問題。政府法制機構或政府辦公室在對重大行政決策前期調查、專家咨詢、組織起草時容易出現忽視公眾參與的問題。“真正意義上的公眾參與，絕不僅僅是召開幾場聽證會、座談會和論證會，如何在最終的決策中客觀真實地反映民意依然是一個需要進一步探索的問題。”[7]

（四）政府重大行政決策責任追究機制缺失

政府重大行政決策責任追究機制是規范政府重大行政決策行為和追究政府重大行政決策者決策責任的法律程序機制。在全面深化改革和社會轉型時期，政府重大行政決策責任追究制度存在較多的法律問題，主要表現為決策責任追究主體不明、決策責任追究法律程序缺乏、決策責任追究監督缺位、決策責任者復出機制不健全。在現行政府重大行政決策體制下，政府重大行政決策通常由政府常務辦公會議或黨委常委會集體討論決定。在主要領導集體決策的情況下，集體負責存在集體承擔法律責任的情況，而不是主要行政首長承擔主要責任。集體承擔責任讓應負責的行政首長逃避了重大行政決策失誤的法律責任。在現行體制下，政府重大行政決策責任追究的主要依據是各地政府制定的行政程序規定，如《廣州市重大行政決策程序規定》、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規定》以及部分黨內法規，如《中國共產黨黨內監督條例》（2016）、《中國共產黨紀律處分條例》（2016）和《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。然而，追究政府行政首長的決策責任不應當僅僅依靠規范性文件，而應當以相應的法律法規作為依據，如《政府重大行政決策程序條例》或者《政府重大行政決策程序法》。政府重大行政決策責任追究機制的監督缺位導致權力和責任體系的不平衡。重大行政決策責任追究監督缺位體現為行政首長和部門負責人的監督機制長期缺位、事前和事中監督滯后以及監督機制缺乏法律依據。此外，在行政問責制度趨于法治化的背景下，如果政府重大行政決策責任追究制度設計沒有規定行政官員復出制度，則對行政官員在政府重大行政決策中責任追究制度成為一紙具文。

三、政府重大行政決策程序機制的主要事項和風險類型

（一）政府重大行政決策程序機制的主要事項

涉及社會公眾切身利益或者對其權利有重大影響的政府重大行政決策的主要事項可以類型化為三大事項：政府重大項目、政府重大改革、政府重大調整。政府重大項目可分為重大招商項目和重大建設項目。重大招商項目包括電子信息產業項目、汽車產業項目、裝備制造業產業項目、化工產業項目、材料產業項目、消費類制造業項目、商貿流通產業項目、農業產業項目、地產旅游項目、文化創意類項目等項目。重大建設項目包括機場項目、港口航運項目、高速公路項目、鐵路項目、軌道項目、電網項目、水利項目、油氣管道項目等項目。政府重大改革涉及政府對自身和社會的重大改革，如經濟社會規劃、環保體制改革、市場監管、社會管理、農村金融、土地經營權流轉。政府重大調整涉及公民和法人的切身利益，如養老金改革、住房公積金改革、醫療改革。在政府重大行政決策風險評估與合法性審查時，應當將重大行政決策的主要因素納入，諸如決策背景和目的、決策內容、決策合法性、決策成本效益、利益相關人、決策預期效益、決策措施、決策影響。在決策程序中，政府重大行政決策的主要事項可以進行整體評估，也可以進行對其重要部分或主要部分進行評估和審查。

（二）政府重大行政決策程序機制的風險類型

政府重大行政決策法律程序機制中，重大行政決策風險可類型化為經濟風險、法律風險、環境風險和社會風險等風險類型。政府重大行政決策在經濟發展規劃和政策措施制定上應當評估決策所帶來的經濟風險。受到行政績效考核的制約，政府重大行政決策容易出現短期行為和功利行為，如面子工程和形象工程。政府重大行政決策的不公開可能導致信息不對稱、不公開和不透明，從而增加經濟安全風險和經濟交易的結構性風險。與此同時，政府重大行政決策涉及利益相關人的合法權益保護問題，從而必須通過法律風險的評估。因而，政府重大行政決策的法律風險評估需要對在民商法、行政法、刑法等領域的法律風險分析和法律風險回避論證。在征地拆遷、違法建筑拆除、安全生產、環境保護、應急管理、城市公共管理等領域制定專項法律風險評估辦法和制度體系。如果一旦出現法律風險，政府就有可能需要面對行政訴訟、群體事件和行政首長被追究法律責任等法律問題。政府重大行政決策可能對生態系統和人體健康造成巨大的環境風險。環境管理缺乏制度設計和政策保障導致政府重大行政決策缺乏環境風險評估體系。由于環境風險具有長期性、不確定性和嚴重的危害性，因此政府重大行政決策風險評估應當建立環境影響評價制度以預防環境風險和采取安全措施。社會穩定風險關涉社會矛盾的預防和社會管理的創新。由于政府重大行政決策的重大調整，社會群體的利益體系受到重大沖擊，因而可能造成社會矛盾的凸顯。因此，政府重大行政決策風險評估應當建立和健全社會穩定風險評估機制。

四、政府重大行政決策程序法律制度構建

（一）政府重大行政決策的調研論證和風險評估機制

政府重大行政決策的事前調研應當創新調研方法和形成調研機制。通常，政府重大行政決策的事前調研應當由理論性和專業性強的研究機構或政府部門進行。在整合專業機構和政府機構調研力量的情況下，重大行政決策的事前調研可以有效提高調研成果的針對性和實效性。“相關部門可以采取一些方式公開政府的意向，比如利用一些大眾媒體設置議題，把公眾沒有預先感受與集中關注的事項形象的呈現在公眾面前，并組織公眾進行討論乃至辯論，同時也進行社情民意調查。”[8]在調研方法上，統計調查、抽樣調查、問卷調查、網絡調查等調研方法均可用于政府重大行政決策的事前調研。通過調查研究，專門的研究機構和政府部門形成調查研究報告用于政府重大行政決策。此外，政府重大行政決策應當建立決策咨詢專家服務機制或者依靠智庫以便論證調研結果和評估各種風險。“專家咨詢系統正成為現代政府決策系統的重要組成部分，并以其專業性、獨立性、客觀性在現代決策體系中發揮著獨特的社會功能，在預測評估、制定方案、分析論證等方面具有不可替代的作用。”[9]政府重大行政決策可由政府或相關部門聘請專業機構或權威專家對重大行政決策的主要事項和風險類型進行評估和論證。通過專業機構和權威專家對重大行政決策調研的論證可以形成較為科學的評估報告以避免重大行政決策引發的各種風險。

（二）政府重大行政決策的合法性審查機制

政府重大行政決策事項應當由政府法制機構或者政府組織法律專家或者法律顧問進行合法性審查，并出具政府重大行政決策合法性審查意見書。“重大行政決策的合法性審查是指各級政府及其工作部門在重大行政決策作出前，應當將重大行政決策方案交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交會議討論和作出決策。”[10]政府重大行政決策事項的合法性審查應當覆蓋政府主要的行政決策事項，即重大行政決策事項是否與法律、法規或者規章相符合。政府重大行政決策的統計數據、評估報告、征求意見材料、專家咨詢報告、聽證材料、法制機構的法律意見等材料都應當成為合法性審查的內容。政府重大行政決策的合法性審查范圍主要包括政府重大投資性項目、政府對外簽訂合同、重大或者重要國有資產處置、政府重大行政許可等重大行政決策事項。在法律專家或法律顧問出具法律意見書后，政府法制辦對法律意見書進行審查并作為政府重大行政決策的法律保障。政府重大行政決策未經法制機構或者政府法律顧問進行合法性審查便不能提交政府常務辦公會議集體討論和做出行政決策。不同級別的行政決策應當有不同的合法性審查方式。鄉鎮、街道和縣級以上行政機關應當由政府法制機構做出合法性審查；垂直管理的行政機關應當由上級法制機構進行合法性審查。

（三）政府重大行政決策的公開聽取意見機制

政府重大行政決策公開聽取意見制度是政府重大行政決策增加透明度和公眾參與度的重要方式。“社會自治化程度和自我治理能力逐漸提高，社會公眾及各方精英參與政府決策和利益表達渠道逐漸拓寬。”[11]政府重大行政決策公開聽取意見制度分為正式聽取意見和非正式聽取意見制度。正式聽取意見制度可采取通過社會公眾公開征求意見、舉行聽證會、召開會議和座談會座談、調查問卷、實地走訪等方式進行；非正式聽取意見制度可采取電話、信箱和論壇等方式進行。在公開聽取意見制度中，聽證制度是較為規范的重大行政決策程序方式。涉及重大公共利益和群眾切身利益的重大行政決策事項都應當舉行聽證會進行聽證。除涉及國家秘密、商業秘密等重大行政決策事項外，聽證會應當公開舉行并聽取聽證參加人對重大行政決策的質證和辯論。在聽證會上，應當告知聽證參加人政府重大行政決策的內容、理由、依據、評估報告等主要事項。在聽證會中，對于合理意見和建議應當充分吸納，并且意見情況應當以書面形式告知聽證參加人。專業性和技術性的重大行政決策應當采用專家審查的方式進行論證。人大代表、政協委員、政府參事、專家學者、有利害關系的公民、法人和相關組織都可參與重大行政決策的論證。除應當保密的重大行政決策外，該行政決策應當通過政府公報、政府網站、新聞發布會、官方報刊等方式予以公布和解讀。

（四）政府重大行政決策的集體討論決定機制

政府重大行政決策集體討論決定機制可區分為事前機制、事中機制和事后機制。事前機制是要求政府重大行政決策草案應當建立在征求公眾意見、部門意見、合法性審查、合理性審查等程序規則基礎之上。政府重大行政決策草案經過政府常務辦公會或者政府領導全體會議集體討論是集體討論決定機制的前提。“推行政府常務會議議題會簽制度，凡是需要提交政府常務會議的重大決策，均需相關部門事前會商并由主要負責人審核簽字。”[12]事中機制需要承辦部門對重大行政決策草案的各種風險進行說明和相關部門做出補充說明。唯有如此，在重大行政決策起草者和決策者之間才能實現信息對稱和做出決策，如《湖南省行政程序規定》第40條規定：重大行政決策在集體審議的基礎上由行政首長做出決定。……行政首長的決定與會議組成人員多數人的意見不一致的，應當說明理由。政府常務會議或者政府全體會議，應當記錄重大行政決策方案的討論情況及決定，對不同意見應當特別載明。事后機制要求留存集體決定的會議記錄、會議紀要以及相應的報批程序。在重大行政決策集體討論做出最終決定后，應當在規定時間內公布重大行政決策的結果。

（五）跟蹤政府重大行政決策的執行效果和后評估機制

評估政府重大行政決策的執行效果是重大行政決策實施的重要方式，如建立問題反饋機制。在政府重大行政決策機制中，重大行政決策的執行效果成為重大行政決策的重要指標。《國務院全面推進依法行政實施綱要》要求建立決策跟蹤反饋制度。《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》要求建立重大行政決策實施情況后評價制度。在政府及其部門重大行政決策實施后，政府及其部門要通過風險評估、跟蹤調查、抽樣檢查等方式，有效反饋并處置重大行政決策的主要問題，進而降低決策失誤帶來的損失。政府重大行政決策后評估制度可在做出重大行政決策時確定或者實施后確定。后評估制度的應以下列內容為主：決策實施成本和效益、決策實施帶來的風險因素、決策實施帶來的問題、決策實施帶來的教訓和經驗、決策實施結果和制定目的以及決策實施的合理建議。重大行政決策承辦單位應緊密跟蹤決策效果和社會關注，并對負面影響較大的行政決策進行評估和提出整改方案。政府重大行政決策后評估制度對重大行政決策的科學化和程序化有著制約作用，是減少重大行政決策各種風險的制度依據。

（六）政府重大行政決策的責任追究機制

政府重大行政決策的責任追究機制應當制度化、程序化和法治化。政府重大行政決策首先需要確立重大行政決策的責任主體。在重大行政決策過程中，決策的行政首長、決策的部門和審批部門、決策的實施部門以及風險評估機構均參與了重大行政決策的全過程。因此，在責任追究上，主要負責人、相關部門和機構都應當承擔相應的責任。其次，政府重大行政決策需要明確具體責任。在風險評估中，如果重大行政決策的決策部門沒有進行風險評估，則應當追究決策部門的行政責任。“應當厘清落實決策風險評估的責任，做到‘誰決策，誰組織評估，誰不組織評估，誰就要承擔責任’。對于沒有進行風險評估，導致決策有問題和執行下去造成嚴重后果的，應當嚴肅追究責任。”[2]相應地，審批部門、實施部門、評估機構都應當承擔相應的行政責任。政府重大行政決策應當有立法的保障，明確規定重大行政決策的責任主體、責任形式、責任追究機制等具體內容。在風險評估后，風險評估結果應當成為政府重大行政決策的重要依據。政府機關應當全面反饋政府重大行政決策的執行效果并決定是否調整或者停止。如果重大公共建設項目等需要重大調整的，則需要重新啟動重大行政決策程序制度。未進行風險評估的政府重大行政決策出現影響社會穩定和經濟發展的后果應當依照“誰決策誰負責”的原則追究法律責任。因此，“全國人大常委會或國務院應當盡快制定《政府決策法》，對政府決策主體的范圍、決策程序、決策失誤的表現、問責制的啟動、責任追究程序、國家賠償范圍、制裁方式、權利救濟等進行詳細的規定。”[13]

五、結語

在法治國家、法治政府和法治社會一體建設中，政府重大行政決策程序法律制度可在較大程度上保證政府重大行政決策的科學化、程序化和法治化和避免政府重大行政決策出現重大失誤。“從重大行政決策范圍的界定來看，重大行政決策關系民眾的切身利益，有些重大行政決策涉及面廣，一旦作出，將會對相關的利益主體帶來持續的影響，因此，科學決策顯得非常必要。”[14]政府重大行政決策風險評估與合法性審查等程序機制是化解重大決策風險的良好制度，因此探索風險評估與合法性審查等程序機制成為構建重大行政決策程序法律制度的重要方式。“政府決策行為的重要性及其社會影響的廣泛性，以及濫用權力和違法失職等現實問題，使得加強對政府決策的法律制約，在整個政府決策法治化過程和體系中，具有舉足輕重的作用。”[13]因此，保證政府重大行政決策科學化、程序化和合法化必須進行風險評估和合法性審查等法律程序機制以避免重大行政決策的盲目性和提高重大行政決策的合理性和合法性。

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