中小學教師編制管理的問題調查及路徑探析

萬文濤+柴蒙

摘 要 中小學教職工編制是我國事業編制的重要組成部分。在江西省義務教育均衡發展的調研過程中發現江西省教師編制主要存在整體性編制緊張、編制區域分布不均等問題，在對江西省義務教育均衡調研數據進行分析的基礎上進行了有效路徑的探析，提出了調整編制標準，重新定義城鄉編制核定算法，確定了人數較少的村小教學點的班師比例為1∶1.5，實行一年一核編的動態管理，將每年的核編任務轉移到教育局人事股等有效解決路徑。

關鍵詞 中小學教師編制管理 問題 路徑

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）將推進義務教育均衡發展提升到義務教育戰略性任務的高度。要實現義務教育的均衡發展，就要加強農村教師隊伍的建設，教師編制的管理是制約教師隊伍是否可以健康發展的重要因素。本文建立在江西省教育廳組建的“優化義務教育資源配置促進義務教育均衡發展”調查組專題調研的基礎上，通過分析11個設縣區市的樣本數據來呈現江西省在義務教育改革進程中教師編制方面存在的問題，并深入剖析問題的根源并在此基礎上給予相關部門以有操作性的參考建議。

一、調查的設計與實施

江西省別稱“贛鄱大地”，位于中國中南部，總人口4522.2萬，地形復雜多樣，主要以湖區、山地為主且人口眾多。在全國城鎮化快速發展的洪流中，江西的教育格局受到了很大程度上的沖擊。2015年5月至7月，省教育廳組建了“優化義務教育資源配置促進義務教育均衡發展”調查組，圍繞著城區（縣城）“大班額”和農村學校“小微化”兩個核心問題開展了專題調研。調查組向江西省11個設區市發放了統計調查表，匯集了相關的基礎數據；抽取了贛州、景德鎮、上饒、吉安、萍鄉等五個地市的六個縣（區）作為樣本，對樣本縣（區）進行了實地調查。在實際調查過程中除了選取有代表性的村小、完小、中心小學及教學點進行實地走訪，還召集本地教育局、編辦、財政局等相關部門負責人召開研討會議，聽取匯報。

綜合各種途徑收集到的數據，通過分析比較，課題組發現以下幾類有代表性的問題。首先隨著城鎮化的快速發展，大量鄉村人口和學齡兒童向城鎮轉移，既給城區（縣城）學校帶來了“大班額”問題，也給農村學校尤其是村小、教學點帶來了“小微化”問題。這一問題加劇了有限的義務教育資源在城鄉分配上的矛盾。其次是村小、教學點的“小微化”，使江西省內的農村義務教育學校在資源配置上暴露出“超編”與“代課”現象并存的新問題。農村義務教育學校超編聘用的教師分兩類：一是擠占城區（縣城）學校教師編制在農村學校任教的在編教師；二是農村學校就地聘用的編外代課（或退休）教師。

二、中小學教師編制管理中折射出的問題

伴隨著社會經濟的進一步發展，及教育系統自身的不斷完善和創新，現有的中小學教師編制管理中存在的問題越來越突出，在當前江西地區中小學教師編制管理中所折射的問題主要歸為以下3類。

1.城市本位的教師編制標準引發公平缺失

現有教師編制標準是2001年國家教師編制改革中的產物，這場改革被稱作是一場重效率、輕公平的改革。從現有調研數據來看，這一城市本位的教師編制標準已經顯現出它的不公平。從在編教師的數量來看，江西地區城市現有在編教師總數為133799人，下轄縣鎮在編教師總數為113624人，縣鎮下轄農村地區共有在編教師56105人。按照《江西省人民政府辦公廳轉發省編辦等部門關于江西省中小學教職工編制核定與管理意見的通知》（贛府廳[2002]46號）所給出的生師標準核算比較發現，盡管城鎮化迅速發展，城市教師整體上并不存在超編現象，城市教師編制數量游刃有余，而縣鎮和農村出現大幅超編現象，其中城鎮超編率為21.08%，農村地區的超編率竟然高達56.3%。另一方面，從代課教師的角度分析會發現，江西省全省共聘請代課教師18742人，其中小學（小學主要為縣鎮、村小及教學點）代課教師數量為16129人，占代課教師總人數的86.06%，初中代課教師為2613人，占代課教師總人數的13.94%。并且就地區來看，農村地區的代課教師數量占到了全省代課教師人數的47%。

2.農村地區教師大量超編且擠占城市編制

在整體教師編制緊缺的背景下，區域間教師的缺編情況出現了分布不均的局面。相較于城鎮，地形較為復雜、教學點較多的地區的缺編現象更為嚴重。按照江西省現行中小學教師編制標準的核定標準，當前城市地區應劃撥的中小學教師編制數為113725個，下轄縣鎮為137579個，農村地區為87694個。現在實際在編教師數量與應有編制數比較發現，城市中教師的給定編制數遠遠高于現有在編教師的數量，然而城市學校為滿足日常教學需要聘請了代課教師4997人，可見城市中教師編制并非是滿足現有需要后劃撥給鄉鎮和農村，而是為緩解縣鎮和農村的教學需要從城市劃撥了部分編制來滿足其教學需要。農村按現有編制標準核定的編制數為56105個，相較于現有在編教師的數量出現了31589人的差額，超編率為56%。然而，盡管農村地區的超編量如此之高，但是調研過程中發現農村教師的教學任務并不輕松，農村教師教學任務繁重，一名教師帶多個年級、多門課程的現象十分普遍。

3.地區范圍內整體性編制緊張

在2014年數據基礎的分析上，編制管理存在的問題主要表現為全省范圍內出現了大幅的超編現象。盡管省內學校布局不斷優化及調整，不少地區采取撤點并校的措施，但是一方面由于地形原因村與村之間距離過長，不利于學生的上學安全，另一方面受傳統習慣的影響，撤點并校這一措施并未有多大成效。總體數據分析來看，江西省縣城、鄉鎮中心小學和初中及村小、教學點截止至2014年12月31日，實有在編教師339025人，而按照贛府廳[2002]46號文件的編制標準應有在編教師人數為303528人，超過計劃編制數為35368，超編率為11.68%。其中江西省下屬11個地市均出現了不同情況的超編現象，其中以九江、上饒、撫州最具有代表性，分別超編7742、7010、6635人。除此之外，不同學段均出現超編現象，小學學段全省范圍內共有教師222967人，按照編制標準應有204956人，超量編制數為18011個。初中學段現有在編教師116058人，按照編制標準給定的編制數為985272個，超量編制數為17468個。除去義務教育各學段的整體超標，從城市、鄉鎮、農村的角度來看，鄉鎮和農村均存在著大量超編的情況，全省鄉鎮現有在編教師137579名，按照現有標準對比后發現超量編制數為23955個。全省農村現有在編教師87694名，與現有標準對比后發現超量編制數為31589個。這一多層次、多學段的超編現象令人擔憂。

三、困境中編制管理問題出現的根源

教師編制管理機制是否科學合理應從多方面來進行判斷。找出問題的根源，了解問題的癥結所在顯得至關重要。經深入系統分析，產生如上問題的表征的根源主要有如下幾個方面。

1.中小學教師編制標準及管理體制“先天不足”

國辦發[2001]74號文件的出臺在當時的歷史背景條件下發揮了精簡多余、提高效率的積極性作用，但卻是以城市為導向的思想來制定的該標準，將原有的城鄉編制標準替換為城鄉倒掛的教師編制標準[1]。新的規定將原有的“班師比”替換為“師生比”并將城鄉細化為城市和縣鎮，就這一師生比標準來看，城市、縣鎮、農村的比例逐級增加，體現了城鄉二元結構下的城市本位的取向，城鄉倒掛[2]。然而實際上農村地區學生分散，成班率低，按照單一的生師比的計算方式難以滿足農村地區及偏遠湖區義務教育的基本需求，同時也不符合我國當前所提倡的教育可持續發展的政策要求。

我國現行中小學教師編制管理體制是一種人權、財權、事權相互分離的三權制衡體制[3]。教師編制管理體制劃定了學校、財政局、編制管理辦公室的管理范圍、職責、權限和利益。這一體制的最初確定過程中，將用人單位（學校）、財政單位及聘人單位三者分離開來，盡管一定程度上防止了濫用編制的問題但是卻出現了其他問題。學校用人卻并無聘人的權力，然而學生人數增加、教學科目設置的變化等等因素都直接加大了教師的缺口，然而財政部門和編辦對這一變化并不敏感，這樣的制度嚴重制約著義務教育的發展。除此之外，在編制這一“鐵飯碗”的保護下，在編不在崗的情況屢見不鮮，然而實際教學中需要教師的補充，而在編辦編制數量的控制上來看已無編可補。

2.現行教職工編制標準缺乏普遍適用性，未能制定農村地區的教師編制核定的操作細節

自2001年教師編制標準由原有的班額比改為師生比后，教育部發布教人[2002]8號文，按照國辦發[2001]74號文來進行了重新的班額比的核定，然而對于農村地區的核定結果為各地斟定。

江西地區多山地湖泊，農村學校眾多。全省學校分布的情況為城區學校（包括初中、小學及九年一貫制學校）有2136所，鄉鎮學校（包括初中、小學及九年一貫制學校）有3646所，村小及教學點數量為13803個，村小及教學點的數量是城區和鄉鎮學校總數的兩倍多。在農村的13803所學校中，在校生10人以下的學校數為2397所，占農村學校總數的17.37%。在校生數10-20人的學校數為1735所，占農村學校總數的12.57%。在校生20-50人的學校數2513所，占農村學校總數的18.21%。這些學校匯總起來占到了總數的近一半。按照現有標準計算，在校生人數在20人以下的學校無法正常開課。為解決這一問題，學生人數很少的村小占用了部分城鎮教師編制，區域性的缺編現象日漸凸顯。農村地區的大量缺編衍生了大量農村代課教師的出現。未根據本省的實際情況制定出農村教師編制的詳細實施辦法，而是統一按照師生比的方式進行計算，是農村地區大量超編的根本原因。

3.城鎮化推動下，大量“空心校”占用教師編制并增加了城鎮教師編制缺口

持續多年的學校布局結構調整，大量農村中小學和教學點被撤并，形成了大規模的中心校和寄宿制學校等[4]。使得農村學校生源銳減，產生了大量的“空心校”，甚至一個班級學生僅有兩三個，然而為了保證課程的正常開展需配備至少1名教師，且一名教師需要同時帶多門甚至多年級的課程，農村教師大量超編但仍然教學任務繁重。大量學生涌入城鎮學校，城鎮學校面臨著很大的就學壓力，原有學校規模已經不能滿足當前的需要，城市學校對教師、教室及教學設備的需要均有所增加。城鎮和農村的教學需要村小及教學點的撤并、大規模中心校和寄宿制學校的建立是整體性缺編的原因之一。

4.財政壓力過大

江西省作為一個經濟欠發達地區，農業人口多，占地面積大，大量的農村義務教育經費落在了鄉、村基層，與其具有的財政能力不相適宜。同時受地方政府支出重物輕師這一偏好的，編內教師的工資為財政性支出，編內教師的增加意味著財政支出中用于教師的支出要增加，在所有的編制中，教師編制占到編制總數的半數以上，因而限于地區的經濟發展水平，迫于財政壓力部分地區為了緩解當前財政壓力，削減財政負擔會將從嚴從緊控制教師編制作為緩解壓力的一種常用手段[5]。如延長教師編制的核定周期，甚至部分地區出現了缺而不補的現象。限于教師編制管理體制的不健全，監管和檢查力度不夠規范。長期未按照要求整體上來進行定期的核定，進行動態的監控。教師編制的核定出現了滯后性、周期性長等特點，這也成為了教師整體上缺編的根本原因之一。

四、問題解決的可行性建議

1.以公平為導向調整教職工編制標準方案，建立“多軌制”教職工編制標準，明確農村地區教師編制核定方式及操作細節

鑒于農村現有大量小微學校、“空心校”的現狀，農村和城鎮截然不同的情況應使用不同的定編方法。城鎮根據現有學生數及學校數來綜合考慮，初中學校以國家規定的城市1∶13.5，縣鎮1∶16的編制標準為主要參照，同時結合學科設置及學校情況來綜合進行核算。小學以國家劃定的城市1∶19，縣鎮1∶21的標準為主要參照，并結合具體情況進行核算。農村地區的教師編制的核定方法各省及所轄各設區市應切合農村地區的實際情況來制定。一、二年級在讀學生數均在10人（含）以下的微型教學點，建議開展復式教學，全校配備1名教師；一個年級的學生數在11-20人之間，而另一個年級的學生數在10人（含）以下的小型教學點，建議分年級教學，全校共配備2名教師；至少有二個班級的學生數在11（含）人以上的村小、教學點，建議按照1：1.5的班師比配備教師。在校生數較多的學校，建議按照1：18.4這樣一個城鄉統一的師生比標準配備教師[6]。除此之外，積極執行2014年中央編辦發布的《中央編辦教育部財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發[2014]72號），將政策切實落實到行動中去，促進城鄉中小學教育資源均衡配置。

2.改革現行編制管理體制，實行動態的編制管理體制

實行動態的編制管理體制，每年核定一次編制，根據學生數量的變化結合師生比例及班額比確定基本編制數，再根據附加編比例進行地區內調整。積極貫徹落實《鄉村教師支持計劃》，編制標準要落實到位，嚴禁在有合格教師來源的情況下有編不補、長期使用臨時聘任人員，嚴禁任何部門和單位以任何理由、任何形式占用和變相占用鄉村中小學教師職工編制。

改革現行編制管理體制，本著“以教育發展需求為導向”的原則，編制管理權由市下放到區縣，真正貫徹落實義務教育“以縣為主”的管理體制。由縣級政府及其教育行政部門控制本地區的教職工編制總量，省級層面只負責制定政策，編制基本標準，進行監督檢查。由縣級教育局人事股來計算核定縣域內教師編制數量，核算后將總量報給編制管理辦公室來進行審定，這樣做不僅可以提升教育行政部門的主導地位，還可以緩解編制管理辦公室的核編壓力，且更具科學性。

3.借鑒“雙軌制”的成功經驗，采用基本編制加附加編制的方法，增加編制管理彈性

在已有編制標準調查、研究的基礎上根據本地區的實際情況，確定科學合理的農村中小學教師編制標準并采取基本編制加附加編制的方法是十分有必要的[7]。以學校為單位，在基本編制之外，給予一定比例的附加編制（或機動編制）。對村小、教學點等有特殊需求的學校，可以酌情增加額外編制，以便學校應對教師因特殊原因不能在崗任教的問題，從而提高教育教學管理工作的彈性和靈活性。附加編制比例的確定及分配使用需要進行詳細規定，在正確評估的情況下適當確定附加編制的比例，根據測算及參照山東省標準，江西省附加編制比例可以控制在5%。比例過低，并不足以緩解當前的缺編狀況，治標不治本，而比例過高易造成編制的浪費，增加滋生腐敗的可能性。除此之外，還要明確附加編制的使用權限，為保證附加編制真正起到調節、緩解的作用，附加編制的使用權應下放到縣級教育行政部門，統一調劑、靈活使用。

4.提高各級地方財政對教育的傾斜幅度，確保教育經費的投入符合地方經濟發展的要求

教育事業費、基建經費及生均經費的投入關系著教育公平和社會公正，各級地方政府要增加財政上對教育的支持力度。我國在2012年對教育經費的投入首次達到4%，達到了世界衡量教育水平的基礎線。2013年，江西省教育經費投入總數為6307866萬元，相較于上年有所增長，然而教育經費投入和生均經費的投入尚不能滿足需要，面對這一問題，義務教育階段當前實行“以縣為主”的投入模式，江西省應該建立起有自身特色的教育財政轉移支付模式，將中央劃撥的教育經費直接下發到縣。對于經濟欠發達地區中央財政實施專項轉移支付，縮短不同地區在教育上的差距，求得城鄉間教育資源配置公平，最終實現教育公平。同時采取“開源”措施，拓寬農村義務教育經費的籌措渠道，支持社會組織、公民個人捐贈教育同時建立義務教育經費保障機制，提高教育經費利用效率。在確保教育經費投入滿足現有教育需要的前提下保證教師編制管理工作的順利開展。

參考文獻

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[2] 韓小雨，龐麗娟，謝云麗.中小學教師編制標準和編制管理制度研究——基于全國及部分省區現行相關政策的分析[J].教育發展研究，2010（8）.

[3] 范先佐，曾新，郭清揚.義務教育均衡發展與農村中小學教師隊伍建設[J].教育與經濟，2013（6）.

[4] 郝保偉、魚霞.從現狀中透視中小學教職工編制管理的問題與政策走向[J].教師教育研究，2013（6）.

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[6] 李宜江.農村教師編制動態管理有效路徑探析[J].中國教育學刊，2013（6）.

[7] 柳麗娜，朱家存.中小學教師編制城鄉統籌研究[J].教育與經濟，2009（4）.

[作者：萬文濤（1963-），男，江西星子人，江西師范大學教育管理學院教授，副院長；柴蒙（1991-），女，河北保定人，江西師范大學教育管理學院在讀碩士研究生。]

【責任編輯 劉永慶】