西部少數民族地區村小撤并政策問題研究

徐勇

摘要：隨著社會經濟的不斷發展，國家對稅費改革、農村城鎮化和新農村建設的不斷推進，農村地區農業從業人員正顯著減少，由此而導致農村學齡人口減少，大部分邊遠山區農村中小學的生源在逐年減少，產生了大量的小、微型學校。這種情況更加劇了教育資源分配的緊張程度。因此，國家出臺了旨在提高教育資源利用率、追求教育公平、規范教育管理和提高教育質量的農村中小學布局調整的政策，希望改善目前農村地區教育資源比較分散、教育質量低下的狀況。自2001年起到2015年，經過為期15年的調整，農村地區的教育資源得到了整合，優勢得以充分發揮，邊遠地區的孩子們也能享受到與其他孩子同等的優質教育。盡管取得了以上優勢，但在調整過程中仍出現了諸多矛盾和困難，如就近入學與生源不足的矛盾，導致大多數寄宿制學校服務半徑過大，從而加重了家長的負擔；國家對寄宿制學校的標準要求與當地實際的矛盾；家長不理解、村民不支持和投入嚴重不足等，是當前急需解決的。

關鍵詞：中小學布局結構調整；教育資源調配；困境

20世紀90年代以來，由于計劃生育政策的強力推行，農村學齡人口逐年減少。為了提高教育質量和辦學效益，規范教育管理，從90年代中后期開始，特別是2000年以來，我國農村中小學開始了新一輪學校布局的大調整，并取得了較好的成效。但與此同時，布局調整的進程也受到一些現實困難的阻礙。

一、農村中小學布局調整政策的出臺背景和演變

我國從20世紀70年代開始實施計劃生育政策，到90年代中后期，農村人口出生率下降。同時，由于改革開放所帶來的城市經濟發展，大量的農村富余勞動人口向城鎮流動，導致農村中小學生源減少，很多地方的適齡學齡人口已經不足以支撐一個學校的正常運轉，出現了大量的“微型”學校。在針對貴州省大方縣所調查的學校當中，截止到2015年為止，小學全校人數不足300人的占60%，其中學生人數在50名以下的學校就有23所，特別是星宿苗族彝族仡佬族鄉麻嶺小學只有3名學生，2名男生1名女生，由一個教師教所有的科目。由此可見，由于人口流動導致的生源減少客觀上顯現了進行學校布局調整的必要性。

2001年，農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的教育管理體制，實現了農村義務教育山由“以民為主”到“以政府為主”的轉變。但由于稅費改革后取消了教育集資和教育費附加，而國家的投入機制并沒有相應地建立起來，資金投入出現“空檔”，導致農村義務教育投入普遍減少，基本辦學條件得不到保證，特別是農村中小學的硬件設施改造面臨困境。因此，政府希望通過農村中小學布局調整集中辦學，提高資源利用效率，減輕財政壓力。

按照國家對中小學布局調整的發展歷程，可分為三個階段：2001-2005年為啟動并迅速鋪開和發展的第一個階段。2006-2012年為問題反思和查缺補漏階段。2013至今為保證質量和保障公平階段。

針對城鎮化進程中農村學齡人口不斷減少和農村稅費改革后的實際睛況，2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》）。隨著《決定》的推行，新一輪大規模的農村中小學布局調整在全國范圍內按照既定的目標、規劃，循序漸進地展開。經過從2001年到2005年5年時間的大規模調整之后，全國小學數量由55.36余萬所減少到36.62余萬所，從2000年到2005年總共減少了187409所，平均每年減少3.12萬所，被合并調整的小學數量比例高達33.85%，布局調整的速度和幅度都很大。從表l就能清楚地看到這個階段的變化。

但是隨著農村中小學布局調整的進行，一些問題也暴露出來，如中小學寄宿生比例高、住宿擁擠；城鎮班額過大；學校的社會功能減弱等新問題。這些問題引起了相關部門的重視，2006年，教育部發布了《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》，該通知從總體上肯定了農村中小學布局調整取得的成績，但用更大篇幅指出了布局調整后所出現的一些新情況、新問題，并指出調整要統籌安排，教育部門要同當地其他部門統一規劃，穩妥實施。自此，農村中小學布局調整進入理性反思和整理階段，布局調整的步伐有所放緩，撤并學校顯得更為慎重和理智。

二、農村中小學布局調整的困境

農村中小學布局調整主要是地方政府的行為，地方政府強調布局調整追求的是效益和質量的提高，以便獲得社會的認可，但這并不意味著布局調整會自動得到當地社區的認可，獲得當地村民的支持。事實上，政府、村民、學校、家長往往有著自己獨立的利益出發點，他們的意見可能一致，也可能不一致。因此，在學校布局調整過程中，難免會遇到阻力和困難。

國家審計署于2013年所發布的第2號公告中針對1185個縣農村中小學布局調整情況專項審計調查結果表明，各地基本能夠按照小學就近入學、初中相對集中的原則，規劃和調整學校布局，但部分地區也出現了片面地將辦學規模和學校數量作為調整的主要依據，搞簡單“撤并”或“一刀切”，一定程度上影響相關政策的實施效果。

當前西部地區中小學校撤并的主要困境表現為以下三個方面。

（一）村干部、村民不支持

多年來，“城市教育政府辦”“農村教育農民辦”，尤其是村級小學都是農民自己掏腰包辦起來的，國家的投入非常有限。“普九”期間，村干部帶領村民集資辦學，他們為建校飽受艱辛，甚至至今為此負債。如今要撤掉學校，村干部和村民心理都難以接受。如貴州省大方縣貓場鎮聯合村的丫口小學按要求要被撤并到3公里以外的中心小學，為此200多村民先后兩次到鎮政府上訪。大方縣星宿苗族彝族仡佬族鄉河山小學教學點就是當地的老百姓和村干部強烈要求下保留的，只要求教育部門派教師，其他經費都是村里自己解決。但隨著布局調整的穩步推進，來自這方面的阻力會慢慢變弱，因為布局調整后教育質量的提高以及政府的宣傳使得村干部和村民漸漸理解了布局結構調整是大勢所趨，是教育現代化和提高教育質量的需要。

（二）家長不理解，擔心孩子上學的安全和經濟負擔加重

布局結構調整后，學生上學路途遙遠，存在很大的安全隱患。有的學生距學校20～30里甚至更遠，不得不住校，給學生家長造成了很大的壓力。據了解，學生每學期的住宿費初中60元，小學30元，每頓的伙食費平均是3元，其中中午的一餐是免費午餐，不用支付費用，由此計算，一個學生平均每月的生活費是200元左右，再加上交通費，家長得為孩子的住校而每學期額外支出2000元左右，這對一個普通農民家庭來說，是一個相當沉重的負擔。其次還有心理方面的壓力。孩子上學遠，在外吃飯，家長們會擔心他們路上是否安全，伙食是否衛生，有家長會接送小孩，給孩子送飯，這就無形中給家長增加了額外負擔。

（三）教育投入不足，寄宿制學校建設不完善

如果說解決學生上學遠問題的最好辦法是辦寄宿制學校，那農村學校投入不足，寄宿制建設不完善則是目前布局調整中最大的困難。布局調整后，大量的學生涌人中心學校，中心學校的校舍、教學設施、師資卻沒有及時得到擴充。在接受調查的學校中絕大多數都有學生住宿，并且涉及到所有年級。但是學生宿舍建設沒有專項經費，有很多學校是將一些老舊的教師住宅或者其他閑置的房子改造為學生宿舍，上下兩層床，一個鋪位大約是2～3人，多數宿舍住上了30～40人。學生洗澡和上廁所問題都不能很好地解決，有的宿舍窗戶玻璃不完整，圍墻經不起雨打坍塌了。除了宿舍的建設外，圖書資料、電腦、電視等豐富學生課余生活的配套設施也極為罕見。在所調查的學校里，寄宿制學校的保育員或管理員大多由教師兼職，有些是由分流的教師擔任，也有少數學校請過專職的保育員，工資是由學校發放，但由于資金不足，后來又辭退了。所以，教師的負擔加重，有些學校一個教師平均每周30節課，壓力很大，但卻沒有相應的報酬。在訪談過程中，當問及希望得到政府什么樣的政策支持時，被調查者首先反映都是要加大投入，增加保育員編制。

三、針對西部農村中小學布局調整的政策建議

農村中小學布局調整遭遇阻力和困難，既有村民和家長思想認識上的問題，但更重要的是政府在布局調整過程中投入不足和理解偏頗的問題。

（一）避免主觀的“一刀切”，建立合適的托底保障機制

《2001國務院關于基礎教育改革與發展的決定》明確指出：“應因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”然而，一些地方政府沒能深入地領會中央的精神，對布局調整的理解片面化，將布局調整簡單地理解為“撤并校”，一味地追求經濟效益，將一些不該拆的學校和教學點也“一刀切”式的撤掉，導致了學生求學的困難。所以地方政府在規劃布局調整時，應深入調查，因地制宜，本著提高教育質量和方便學生入學的宗旨，選擇定點學校，逐步調整。

（二）增加對西部貧困地區的財政投入

西部貧困地區布局調整最大的困難便是投入不足。農村中小學合理布局實質上是一種教育資源的整合，即學校人、財、物等教育投資表現形式的整合。資源的整合是有成本的。關閉一所學校要付出沉淀成本；學校的合并要支付增容擴建成本；為減少阻力而付出的協調成本；實施調整而產生的實施成本；善后問題處理而產生的善后成本，新建、改建學校與配套設施的建設和完善則要追加新投資……沒有一定的教育投資做后盾，合理布局調整就因缺乏物質前提而成天方夜譚。目前政府投入經費不足已嚴重影響了布局調整的進程。所以，為保證布局調整的順利實施和方便學生入學以及減輕家長負擔，政府應安排布局調整的專項資金，中央和省級政府應加大對貧困地區的轉移支付，完善布局調整配套設施的建設，尤其是寄宿制學校的建設，為學生提供舒適的宿舍、衛生且營養豐富的飲食，搞好與寄宿相配套的食堂、澡堂、廁所的建設，將保育員納入人事編制，為學生往返學校提供低價安全的校車接送，以減輕家長的負擔。

（三）政府應加強和非政府組織的合作和交流

教育的進步是國家民生發展的重要標志，良好的教育不僅影響下一代的終身發展，而且對社會進步和發展起到重要的推動作用。從公共物品的視角看，教育具有公共物品的屬性，屬于準公共物品。作為一種公共物品，政府在教育服務的供給中有著不可推卸的責任，但并不意味著政府完全包辦教育。尤其在我國經濟欠發達的西部地區，公共財政尚不足以完全供給西部教育服務的背景下，非政府組織對西部教育的發展起到了很好的補充。非政府組織的投入可以提高教育資源的使用效率，也可以滿足西部兒童的教育需求。筆者在對大方縣牛場鄉果寶小學進行探訪調查和訪談中，筆者了解到果寶小學與NGO有著全面的互動和聯系，使學校獲得了大量的NGO的投入，使學校得以更加全面的發展。NGO的出現起到了很好的補充，為學校提供資金建設教學樓、校舍等，改善了學校的教學環境，也為推動教育的發展提供了新的思路。教育NGO在我國處于剛起步階段，在民政局登記注冊的NGO以年均10%～15%的速度遞增，但與國外教育NGO相比，在資助形式和規模上都有很大追趕空間。在中國NGO發展的現階段，NGO與學校互動還存在很多問題，NGO對學校的捐助存在偶然性、分散性、復雜性和不可持續性，并且有些項目還存在嚴重缺陷，這些問題導致教育資金使用效率低。根據果寶小學和國外NGO的經驗分析，從政府、NGO自身和媒體三方面進行完善，找到教育NGO發展的對策，更好的配合政府的教育改革，為我國教育的發展起到有力補充。