新形勢下構建新型政商關系問題研究

趙敏+唐微

中圖分類號：F279.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2017）01—005—05

[內容提要]非公有制經濟是整個國民經濟不可或缺的重要力量。隨著全面深化改革推進，已形成鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的政策體系，但政府與非公有制經濟之間的良性互動并沒有完全形成。習近平關于建立“親”“清”新型政商關系的論述，為構建新型政商關系指出了方向，廓清了內涵，定下了原則。構建新型政商關系的關鍵在于合理的制度約束和引導。

[關 鍵 詞]非公有制經濟；健康發展；政商關系

習近平總書記關于新型政商關系的重要講話發表以來，研究探索構建新型政商關系成為我國政府和商界重要的理論政策研究課題和重大的實踐課題。深入學習研究習近平總書記關于新型政商關系的論述，對于深化政商關系認識，特別是深入推進新型政商關系建設進程，具有重要意義。

一、構建新型政商關系的必要性

在今天的中國，非公有制經濟成為整個國民經濟不可或缺的重要力量。民間投資占全社會固定資產投資的比重不斷提高，2014年、2015年都已達到70%以上。非公有制經濟對GDP貢獻率超過60%，稅收貢獻率超過70%，就業貢獻率超過80%。在“新常態”的經濟背景下，激發非公有制經濟的投資熱情和創業激情，對于釋放新需求，打造新動能，抑制經濟下行，推動中國經濟增長，跨越“中等收入陷阱”意義非凡。

隨著中國改革開放和現代化建設進程的深入，黨和國家出臺了一系列促進非公有制經濟健康發展的政策措施。十八大以來，隨著全面深化改革不斷推進，形成了鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的政策體系。非公有制經濟發展面臨前所未有的良好政策環境和社會氛圍。但是，總體上來看，政府與市場主體，尤其與非公有制經濟之間的良性互動并沒有完全形成。表現在如下方面：

一是強勢政府并不是全能政府，職能越位、缺位和錯位的情況時有發生。政府濫用行政命令、行政規定、行政指示，按照行政系統、行政層次來管理非公有制經濟。主要表現在下達經濟指標，直接干預生產經營，檢查、評比和表彰過多過濫，亂收費亂攤派等。同時，政府在創造良好政策環境、加強市場監管、完善各類基礎設施建設和公共服務方面做得不足。非公有制經濟在市場準入方面遭遇投資“禁區”，在銀行貸款和金融服務方面受到限制，在稅收負擔上顯失公平，缺乏必要的信息服務等。政府不同部門之間由于職能界定模糊不清，甚至是基于利益驅動或規避，產生了多頭管理、交叉管理、工作推諉扯皮的情況，造成了非公有制企業無所適從，疲于奔命。

二是弱勢市場主體“傍政府”。靠非正常政商關系，獲得高額尋租利潤的行為廣泛存在。由于政府過于強勢，且缺乏對公權力的有效制約，在制度上形成職權尋租空間。某些政府官員通過權錢交易，釋放部分資源給市場，獲得灰色或黑色收入；企業通過“歪門邪道”獲得短期超額利潤。更有甚者，雙方不僅限于單純經濟利益輸送，而且參與了深層的政治交易。于是，中國形成了兩條分道揚鑣的曲線，一條是被拉得很高的尋租利潤曲線，一條是代表溫飽水平的很低的生存曲線，社會關系因為獲取利益渠道不平等導致的扭曲而“緊繃”。這種非正常政商關系的“錯誤示范”，使更多的走“正規渠道”和政府接觸的企業，生存空間越來越小，無奈之下隨波逐流，造成全社會的“劣幣驅逐良幣”現象，影響市場經濟體制的健康發展。

三是政府和市場主體缺乏交流互動與深度合作，“說兩家話、辦兩家事”的問題嚴重。政府需要企業，尤其是非公有制企業來推動區域經濟發展和社會全面進步。非公有制經濟是最能體現市場經濟本質的且最有活力的微觀載體，但凡民間資本活躍的地區，創新的動力就足，經濟增長就快，政府財政收入就多，就業就樂觀，人民的生活質量就高，社會矛盾就少。此外，推動供給側結構性改革，擴大公共產品和公共服務，也需要社會資本的積極參與。企業也需要政府，需要政府提供良好的市場環境和更多的投資機會。但目前來看，政商之間合理的、正當的、必要的溝通渠道不暢通。政府不了解企業的業務、規范和貢獻，在關鍵的政策制定過程中沒有吸納企業的訴求；企業也不了解政府的需求、規劃，沒辦法根據政府的經濟發展規劃制定相應的企業規劃，使企業的利益和政府的利益相契合。

上述種種表現均不利于經濟發展的質量效益及其可持續性，不利于實現社會公平正義，不利于凝聚改革發展共識，不利于中國特色社會主義市場經濟健康發展和社會全面進步。

從國際經驗來看，美國，日本、韓國等發達國家都在經濟起飛之后開始反腐，政商關系也隨之從短視、粗放、任性和隱秘，走向遠視、規范、文明和透明。從中國政策走向上來看，十八大以來，黨中央、國務院一直在全面深化改革上不斷發力，打破制度藩籬，激發市場活力。如簡政放權，不斷擠壓政府利用職權尋租的空間；商事制度改革，最大限度地給市場主體提供創業的便利；國企改革，推動國有企業成為獨立的市場主體，等等。鼓勵“大眾創新、萬眾創業”，為企業減稅、降費，推進行政管理體制改革、財稅體制改革、金融體制改革、價格體制改革等，想方設法讓市場經濟體制“自由、公平、平等”之水充分涌流，使市場在資源配置中發揮決定性作用，優化要素資源重組。

二、新型政商關系的“誤解”和“正解”

2016年3月4日，習近平首次提出要建立新型政商關系，概括起來說就是“親”、“清”兩個字，即領導干部與企業的關系既要親近又要清白。糾正了廣大領導干部對政商關系的認識誤區，為構建新型政商關系指出了方向，廓清了內涵，定下了原則。

新型政商關系不是切斷關系。隨著簡政放權、高壓反腐的不斷推進，一些黨政干部為避“利益輸送”之嫌不敢與民營企業家接觸，信奉“三字真言”，對非公有制經濟人士敬而遠之、不理不睬、置若罔聞。為了推動經濟社會發展，領導干部同非公有制經濟人士的交往是經常的、必然的，也是必需的。

新型政商關系不是依附關系。在封建時代，商人長期缺乏主體認同感，他們對官僚體系的依附，甚至是與官員的勾結，成為一種傳統。部分政府官員利用手中的權力肆意扭曲公平競爭規則，通過傾斜性的項目審批、資源劃撥、工程包租等方式為私營企業謀取利益鋪平道路，私營企業主則為官員滿足其欲求提供種種服務。

新型政商關系不是買辦關系。西方國家大財團和政界之間便是這種關系。政客借助財團的支持上位，壟斷財團在幕后操縱政治，甚至操縱國家，其勢力在政界盤根錯節，翻手為云覆手為雨。在我國，也有一些地區，由于政治生態惡化，部分不法私營企業主或者利用其在政界編織的關系網裹挾與其有交集的黨員干部，或者利用各種手段拉攏腐蝕政府官員，迫使政府官員按照企業主的利益來行使行政權力，媒體頻頻曝出的“地下組織部長”就是典型現象。

新型政商關系不是酒肉關系。談起政商關系，很多人印象中，是吃吃喝喝、酒肉朋友。貌似親親熱熱，實則蠅營狗茍，動輒權錢交易，一些民營企業、一些地方經濟確實靠這種關系發展起來了，但經濟整體環境受到破壞，擾亂了公平競爭、機會平等，給經濟可持續發展埋下長期隱患。

新型政商關系的方向是“既親又清”。官商之間可以“親密”但不能“無間”，尤其是心理上的“間”和規則上的“間”，必須防止私人利益上的相互糾葛與關聯。既要互相尊重、密切溝通又要清清白白、坦坦蕩蕩。即，政府與民營企業之間的關系應該是建立在制度化、法治化基礎上的平等、獨立、合作和互補的關系，并且具有鮮明的非人格化特征。政府官員按照法定職責和國家公職人員行為規范履行職責，民營企業家按照國家所允許的方式和市場經濟規則積極與政府官員溝通。雙方并不是以個人喜好、情感和利益作為交往的基礎，而是在職業的行為準則所允許的范圍內建立聯系。

新型政商關系的內涵是“主動的、合法的、陽光的”。所謂主動，是指政商雙方應多溝通、多交流，主動了解并解決對方合理的訴求。當民營企業遇到困難和問題的時候，領導干部要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。民營企業家也應對政府講真話、說實情、建諍言，滿腔熱情支持地方發展。所謂合法，是指政商任何一方都不應有觸犯道德和法律的行為。企業經營遇到困難和問題時，要通過正常渠道反映和解決，如果遇到政府工作人員故意刁難和不作為，可以向有關部門舉報，運用法律武器維護自身合法權益。所謂陽光是指政商雙方應秉持公心、真心、誠心和熱心進行交往。領導干部要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。民營企業家要潔身自好、走正道，遵紀守法、光明正大搞經營，遇到困難和問題時，通過正常渠道和法律武器合法反擊。

新型政商關系的原則是“對事不對人、獨立自主”。對事不對人指雙方交往強調與事近，而不會與某個特定的官員或特定的企業家走得過近。在處理具體事務上，雙方保持密切關系，企業了解政府迫切需求的產業項目，憑借自己可靠的商業模式和市場化經營渠道，爭取政府支持和政策傾斜。獨立自主是指企業應主動找尋并轉移到更加公平、透明、規范和有序的商業環境中經營，而不是緊緊跟隨官員的職務升遷變化而制定企業的發展方向和策略。利用這樣的特殊關系，企業即使得到了超常規的發展機會，但一旦官員落馬，這些企業往往難逃法律追究。如黃光裕、張文中、周正毅、顧雛軍、仰融、牟其中等紛紛成功又紛紛落馬，便是最好的例證。也有很多企業家與政界關系密切，相互支持，互動頻繁，但又保持了安全的距離，比如魯冠球、柳傳志、王健林、馬云、劉永好、王石等等，他們恰恰是拿捏好了以上的尺度和原則。

三、構建新型政商關系的關鍵在于制度設計

構建新型政商關系不是朝夕之功、一蹴而就的，而是一個需要多管齊下、多措并舉的系統性、長期性工程。其成功的關鍵在于合理的制度約束和引導。

十八大以來，黨中央、國務院明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。在此基礎上，進一步實行簡政放權和商事制度改革，建立權力清單制度、責任清單制度和負面清單制度，全面減少運用行政手段干預微觀經濟運行的做法，進一步弱化政府在資源配置中的作用，切實把政府職能的重點放在依法監管、提供服務、營造環境上來。在減少政府權力的同時加強對權力運行的監管，十八屆四中全會提出要細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類和幅度。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確提出要對行政權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。《中華人民共和國刑法修正案（九）》對貪污受賄犯罪的定罪量刑標準、行賄犯罪的處罰力度和重特大貪賄者可以終身監禁等方面做了修改，進一步加大了反腐的力度。除此之外，清理“裸官”、八項規定、巡視工作等等一系列反腐防腐制度建設，不斷的壓縮非正常政商關系行為的存在空間，提高了非正常政商關系的風險。

目前出臺的一系列制度設計，更多的是在“約束”上做文章，用制度的“籠子”圈住任性的權利和僥幸的尋租，使政商在法律、制度的震懾之下不敢權錢交易。下一步我們應該通過合理的制度設計，引導政商雙方在思想觀念上主動轉變，最終發展成“發自內心的，親而又親、清而又清、純而又純的，毫無負擔，而又可持續”的關系。也即從“不想腐”上動腦筋、下功夫，從根本上引導經濟生態和政治生態，促進新型政商關系成為常態。因此，建議在制度設計上朝以下幾個方向努力：

培育商本位社會。浙江有“五個沒有”：沒有發展現代工業的礦產資源、國家沒有在浙江發展大型工業、中央也沒有對浙江實行什么優惠政策、浙江企業發展沒有大量依靠銀行貸款、浙江也沒有大量外資進入。但，改革開放以來，江浙一帶比上海發展的還快。究其根本原因，在于其歷史以來就是“商本位”社會，老百姓推崇自力更生，信奉商業至上，遵循市場規律經營，不依賴政府提供壟斷資源，“百姓不有求于政府”，故民企與政府的關系相對平等，甚至于政府有求于企業來拉動地區經濟、解決就業和建立基礎設施等民生工程。中國的政府一向非常強勢，民營企業與政府的議價能力很低。但是當政府有求于企業時，情況會發生改變。地方政府主動追捧，主動給予大量的行政資源投入，企業就不需要行賄，這才是“本應”的政商關系。正因為浙商以發展企業自身能力為根本，靠自身的實力征服政府，所以浙商群體中因為政商關系而落馬的商人比例并不高，即便杭州市長落馬的大案之下，受到牽連的商人也不多。

糾正政商之間的“血緣關系”。歷史以來，政商之間就存在類“母子”關系，傳統的政商關系中，政府是“母”，企業是“子”，政府通過強調差別，限制自由，使企業依靠獲得政府的壟斷資源作為企業支撐。隨著管制給官員帶來越來越多的灰色收入，官員會更有動力去實行更多的管制，此為負向激勵。未來的制度設計應致力于糾正負向激勵為正向激勵，使企業成為“母”，政府成為“子”，政府盡其所能為企業服務，企業發展起來后幫助政府實現其政績訴求，雙方在相互協作的基礎上實現雙贏。正向激勵才是新型政商關系得以持續的根本。

通過利益聯結把“兩家人”變成“一家人”。之所以在政商之間存在“說兩家話、辦兩家事”的情況，是因為政府和企業是各自運轉的兩個體系，官員的自身利益與企業的利益沒有必然的、直接的聯系。非正常政商關系中雙方的不當得利或者非法所得只是踐踏規則下其他主體利益受到損害基礎上的超額尋租利潤，談不上是真正的利益共同體。未來的制度設計應該設計出體現政商關系的指標體系，通過改變官員，甚或所有公務人員的工資結構等等方式，改變公務人員的利益結構，使其主動建立“他好我也好、大家好才是真的好”的新型政商關系。

責任編輯/李永生