黨內(nèi)監(jiān)督的路徑選擇

徐曉冬

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2017）01—111—05

[內(nèi)容提要]加強黨內(nèi)監(jiān)督是新時期黨的建設(shè)偉大工程的重要組成部分，是保持黨的先進性和純潔性的重要保障。經(jīng)過多年來的探索與實踐，黨內(nèi)形成了一套比較完整的權(quán)力配置體系，但在監(jiān)督上仍然存在不足，黨內(nèi)監(jiān)督制度需要完善。應(yīng)從理順監(jiān)督和權(quán)力授受的關(guān)系、完善監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)、增強監(jiān)督責(zé)任主體的職能方面加強黨內(nèi)監(jiān)督。

[關(guān) 鍵 詞]黨內(nèi)監(jiān)督、全面從嚴治黨、路徑選擇

加強黨內(nèi)監(jiān)督是新時期黨的建設(shè)偉大工程的重要組成部分，是保持黨的先進性和純潔性的重要保障，也是提高黨的執(zhí)政能力、確保黨帶領(lǐng)全國各族人民實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標的重要保障。當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督在結(jié)構(gòu)體系、運轉(zhuǎn)機制、制度體系方面還存在一定不足，需要從理順監(jiān)督和權(quán)力授受的關(guān)系、完善監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)、增強監(jiān)督責(zé)任主體的職能等方面加強黨內(nèi)監(jiān)督。在新形勢下，黨內(nèi)監(jiān)督面臨一些新情況，產(chǎn)生一些新問題，如何推進黨內(nèi)監(jiān)督的民主化、科學(xué)化，本文試從黨內(nèi)監(jiān)督路徑選擇角度進行探討。

一、黨內(nèi)監(jiān)督的重大意義

政治學(xué)觀點認為，沒有制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。這里的制約指的就是監(jiān)督。現(xiàn)代國家治理體系中沒有受監(jiān)督的權(quán)力幾乎是不存在的，對于執(zhí)政黨來說，良好監(jiān)督是其健康發(fā)展的重要保障。所以，為切實加強黨的建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力，確保黨帶領(lǐng)人民實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，必須加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)做出了規(guī)定：“確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。”[1]這項規(guī)定進一步指出黨內(nèi)監(jiān)督對于約束權(quán)力、遏制腐敗、發(fā)展黨內(nèi)民主、加強科學(xué)管理具有重要意義。可通過良好的黨內(nèi)自我監(jiān)督、自我凈化，達到從嚴治黨的目的。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的：“黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴治黨的重要保障。”[2]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》同時對黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容范圍也做出了規(guī)定：“遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責(zé)任，落實中央八項規(guī)定精神，堅持黨的干部標準，廉潔自律、秉公用權(quán)，完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)等情況。”[3]這為以后黨內(nèi)監(jiān)督工作提供了制度武器，進一步促進了黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化建設(shè)。

二、當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的難點與不足

經(jīng)過多年來的探索與實踐，黨內(nèi)形成了一套比較完整的權(quán)力配置體系，由黨員選舉的代表組成的黨代會是黨的權(quán)力機關(guān)，黨員是黨內(nèi)權(quán)力的來源；黨代會選舉出的委員會具有執(zhí)行權(quán)，對黨的代表大會負責(zé)，并接受其監(jiān)督；黨的委員會授權(quán)其常委會，常委會對全委會負責(zé)，并接受其監(jiān)督；黨的紀檢委員會由同級黨代大選舉產(chǎn)生，接受同級黨代會審查，具有監(jiān)督權(quán)。由此可以看出，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分別由不同部門承擔(dān)，從而使黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)存在內(nèi)在統(tǒng)一性。內(nèi)在統(tǒng)一性的優(yōu)勢是可以保證黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，集中力量辦大事，但同時也導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)在實施上存在一定不足。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在缺陷

1.決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一導(dǎo)致監(jiān)督的弱化

黨代會對黨委會具有監(jiān)督權(quán)，黨代表大會召開周期較長，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏經(jīng)常性，進而導(dǎo)致黨代會監(jiān)督的弱化。在黨的代表大會閉會期間，黨的各級委員會行使著一部分決策權(quán)。黨的紀律檢查委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，但要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。由此導(dǎo)致黨委間接擁有部分監(jiān)督權(quán)。自己監(jiān)督自己，缺陷顯而易見。

2.地方紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致監(jiān)督同級不力

黨的紀律檢查委員會與同級黨委的權(quán)力來源都是同級黨代表大會，應(yīng)該相互獨立，但是實際上，紀委書記往往是常委會的成員，監(jiān)督主體和監(jiān)督對象混為一體，監(jiān)督同級很難，監(jiān)督“一把手”難上加難，同級監(jiān)督缺乏效力。地方紀委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)同時還要接受上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，造成的后果是：“這么多年來，在全國各地，涉及同級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的違紀違法案件，幾乎沒有一起是由同級紀委揭發(fā)或檢舉的。”[4]可見紀委監(jiān)督同級不到位已是普遍現(xiàn)象。

3.對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督難以展開

現(xiàn)行的權(quán)力運行體系對“關(guān)鍵少數(shù)”即一把手的監(jiān)督較為乏力。一把手的權(quán)力集中，權(quán)責(zé)越大，就越需要監(jiān)督制約。但往往一把手自己不想接受監(jiān)督，不想受制約，“有的一把手只講集中不講民主，習(xí)慣于事先定調(diào)，重大問題不經(jīng)班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數(shù)人的意見也置之不理”。[5]自下而上的監(jiān)督渠道并不順暢，有的黨員對監(jiān)督內(nèi)容不甚了解；有的黨員不知如何行使監(jiān)督權(quán)，有的黨員下級不敢監(jiān)督上級，這樣的情況較為普遍。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度需要完善

1.黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計需要細化

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計原則性規(guī)定較多，比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實踐中難以應(yīng)用操作，或者導(dǎo)致自由操作空間較大反而容易導(dǎo)致腐敗問題。很多時候因為缺乏具體制度支撐，使制度執(zhí)行的時候更多地依賴操作者個人素質(zhì)。監(jiān)督的依據(jù)不同行業(yè)不同地區(qū)之間有差異，缺乏統(tǒng)一性。

2.黨內(nèi)監(jiān)督制度程序性法規(guī)欠缺

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督制度實體性法規(guī)較多，相對的程序性法規(guī)較少，這樣造成在具體的操作過程中，人為的因素增加，不可控的因素增多。往往程序性的制度建設(shè)在實踐中可以有效實施，并且可以對監(jiān)督的性質(zhì)和方向做有效引導(dǎo)。

3.黨內(nèi)監(jiān)督制度事前防范功能較少

當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督更多的是事后懲處。事實上，監(jiān)督的真正內(nèi)涵在于防范。如果能在事前采取有效措施來預(yù)防、糾偏、阻止違法違紀，則要比事后的懲戒發(fā)揮的作用更大。而且事前防范的監(jiān)督在節(jié)約社會成本方面有著重大意義。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督運行不暢

1.黨內(nèi)監(jiān)督參與機制有待完善

普通黨員參與到監(jiān)督中來，能夠發(fā)揮自下而上的監(jiān)督優(yōu)勢。目前情況來看，自上而下的監(jiān)督機制運行良好，如巡視制度。而普通黨員的參與存在著一定障礙，如缺乏監(jiān)督渠道，黨內(nèi)一些情況公開不足甚至沒有公開，就形成普通黨員無從監(jiān)督；有的監(jiān)督情況缺乏反應(yīng)渠道，導(dǎo)致監(jiān)督意愿降低；有的基于監(jiān)督缺乏保障，對監(jiān)督權(quán)行使不足。

2.黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)調(diào)機制有待提高

黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)形成一個全方位的系統(tǒng)，織成一個無漏洞的網(wǎng)，才能發(fā)揮監(jiān)督的效力。但是當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的各方面協(xié)調(diào)情況還需要完善。比如，發(fā)現(xiàn)問題與解決問題之間的關(guān)聯(lián)性不夠，容易出現(xiàn)“看得著的管不著，管得著的看不著”的現(xiàn)象。

3.黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)機制有待加強

加大對違規(guī)違紀的懲戒力度是黨內(nèi)監(jiān)督重要組成部分，通過問責(zé)對廣大黨員干部也將起到警醒的作用。如果有了監(jiān)督的“上文”而沒有問責(zé)這個“下文”，那么監(jiān)督也就失去意義了。當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)仍存在不足，如在頂層設(shè)計上、具體落實情況等方面存在弱化的問題，存在落實不嚴、追究不到位的情況。

三、黨內(nèi)監(jiān)督的路徑選擇

黨內(nèi)監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，貫穿于黨的方方面面，所以從宏觀角度，應(yīng)從理順監(jiān)督和權(quán)力授受的關(guān)系、完善監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)、增強監(jiān)督責(zé)任主體的職能方面加強黨內(nèi)監(jiān)督。

（一）理順監(jiān)督的幾個關(guān)系

在發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，要理順權(quán)力授受關(guān)系弱化的問題。

1.理順權(quán)力授受和監(jiān)督的關(guān)系

一要強化黨代會對黨委的監(jiān)督。黨代會選舉出黨委，就要將黨委置于在黨代會的監(jiān)督之下，發(fā)揮黨代會監(jiān)督的直接、廣泛的作用，把黨代會的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一起來。二要明晰全委會和常委會各自的職權(quán)范圍。全委會和常委會都有自己的職權(quán)范圍，但在現(xiàn)實中，在一些地方常委會有越權(quán)行駛?cè)瘯殭?quán)的情況，這樣會削弱常委會的監(jiān)督功能。應(yīng)劃清兩者的職責(zé)，注意限制常委會的權(quán)力擴張。

2.理順紀委和黨委的關(guān)系

根據(jù)黨章，紀委的主要職責(zé)是監(jiān)督和協(xié)助，監(jiān)督主要針對“領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負責(zé)人，或者是同級黨委特別是對常委會成員的監(jiān)督”。協(xié)助是“協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，其核心是當(dāng)好參謀和助手，提出工作建議、協(xié)助組織協(xié)調(diào)和督促檢查。”[6]紀委不能做黨風(fēng)廉政和反腐敗以外的工作，因此，黨委對紀委的領(lǐng)導(dǎo)與其他的上級領(lǐng)導(dǎo)下級不同，是某個領(lǐng)域的專項工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方紀委同時接受上級紀委的垂直領(lǐng)導(dǎo)。完善這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在日常工作中強化上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)力度，如可從改革人事關(guān)系入手，把紀委的人事關(guān)系脫離于同級黨委，為紀委的相對獨立性提供組織保障。

（二）完善監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)

1.完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的頂層設(shè)計

對于擁有8800萬黨員的大黨來說，一套科學(xué)完備的制度體系對于其能夠良性發(fā)展、健康有序發(fā)展有至關(guān)重要的作用。黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位，各級黨委（黨組）負責(zé)全面監(jiān)督，各級紀檢機關(guān)做到專項監(jiān)督，黨的職能部門同時監(jiān)督，加上黨的基層組織監(jiān)督，黨員履行監(jiān)督權(quán)利的全方位的黨內(nèi)監(jiān)督體系是黨中央做的頂層設(shè)計。十八大以來出臺和修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等準則條例共同構(gòu)筑了黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)細化黨內(nèi)監(jiān)督的程序及方式方法，完善黨內(nèi)監(jiān)督的程序，使黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋黨內(nèi)各個角落。

2.增強黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)性

應(yīng)堅持問題意識和問題導(dǎo)向，使黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)與時俱進，能夠與當(dāng)下的黨情、國情相契合，最終不斷提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平。黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)性應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督主體有隨時監(jiān)督的平臺，有反映問題的渠道，有制度化監(jiān)督的能力。黨內(nèi)監(jiān)督制度應(yīng)與時俱進，針對新情況、新問題拿出新的具體舉措。

3.加強民主集中制細則建設(shè)

民主集中制是黨的根本的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，涵括著監(jiān)督的內(nèi)蘊。十八大以來，通過一系列學(xué)習(xí)教育活動，提升了實行民主集中制的質(zhì)量。但是今后在執(zhí)行和落實上還要繼續(xù)下功夫，在民主集中制的具體實施和程序設(shè)計上還要加大研究和實踐力度。在運用民主集中制的能力上還要加強，在“發(fā)揚民主不夠、正確集中不夠、開展批評不夠、嚴肅紀律不夠等問題”[7]上做努力。

（三）增強監(jiān)督責(zé)任主體的職能

1.強化紀委專職監(jiān)督的效力

黨的十八屆三中全會規(guī)定：“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這為紀委保持獨立的監(jiān)督權(quán)向前邁出了一大步。黨內(nèi)監(jiān)督是紀委的重要職責(zé)，在職責(zé)范圍內(nèi)，紀委要在維護黨章黨規(guī)黨紀的時候敢于亮劍，勇于擔(dān)責(zé)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀委要發(fā)揮好監(jiān)督同級黨委的功能，真正保持好紀委的監(jiān)督獨立性。

2.發(fā)揮巡視制度的作用

巡視制度是一種效力顯著的黨內(nèi)監(jiān)督形式。推動巡視工作“全覆蓋”意義重大，并且是大勢所趨，要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把巡視工作推向縱深發(fā)展，形成制度化，做到監(jiān)督不留死角、沒有空白。同時，在策略上可以靈活多變，可以時不時“回頭看”，殺回馬槍，做到出其不意，提升巡視的威懾力。派駐機構(gòu)要明確監(jiān)督職責(zé)，做到善于發(fā)現(xiàn)問題、敢于發(fā)現(xiàn)問題、有能力解決問題，樹立監(jiān)督權(quán)威。同時進一步推進巡察工作，巡察工作主要是針對市縣，這樣可進一步做到黨內(nèi)監(jiān)督“全覆蓋”。“蒼蠅”“老虎”一起監(jiān)督，達到全面從嚴治黨的目的。

3.破解監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”難題

如何切實監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”是黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重，也是黨內(nèi)監(jiān)督的難點所在。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人。”由于“一把手”的地位特殊，決定了他必然是黨內(nèi)監(jiān)督重點對象。要形成自上而下、自下而上、同級平行的全方面監(jiān)督。上級黨組織對下級的監(jiān)督要多角度審視，從領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔到考核，把其貫徹落實黨內(nèi)監(jiān)督的情況納入考察范圍，落實監(jiān)督責(zé)任。同級內(nèi)部應(yīng)重視互相監(jiān)督，起到監(jiān)督實效。要強化黨員的平等主體地位意識，讓“關(guān)鍵少數(shù)”自覺接受監(jiān)督。只有地位平等了，同志之間才敢于監(jiān)督。真正解決上級監(jiān)督“太遠”、同級監(jiān)督“太軟”、下級監(jiān)督“太難”的問題。

4、培育監(jiān)督主體的監(jiān)督意識

監(jiān)督主體的監(jiān)督意識高低是黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展程度的一個標志，對黨內(nèi)監(jiān)督落實情況影響較大。可通過一系列教育學(xué)習(xí)活動、宣傳活動等，形成濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，讓廣大黨員知曉自身的責(zé)任與權(quán)利，在遇到問題的時候不會置身事外，勇于揭露、批評、指正，勇于擔(dān)當(dāng)。強化黨員的黨性修養(yǎng)，在監(jiān)督的同時自身嚴格遵守黨紀黨規(guī)。“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。”在黨內(nèi)監(jiān)督的道路上，任何一名黨員都不是局外人，只有在制度上形成體系、全黨形成合力，才能持續(xù)推動黨內(nèi)監(jiān)督健康運行和發(fā)展，永葆黨的先進性和純潔性，使黨沿著正確的方向不斷前進。

參考文獻

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[2]習(xí)近平.關(guān)于《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明

[N].人民日報，2016-11-03

[4]覃愛玲.六成省級紀委書記“空降”——紀委書記調(diào)任漸成模式[N].南方周末，2011-4-16

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[7]十八大以來重要文獻選編（上）[Z].北京：中央文獻出版社，2014

基金項目：本文系2016年遼寧省行政學(xué)院系統(tǒng)課題“轉(zhuǎn)型期黨組織建設(shè)問題研究”（課題編號：xzxyxtkt2016089）研究成果之一。

責(zé)任編輯/王曉蕊