許善達：“降低宏觀稅負”將是中國財稅戰略啟動鍵

史亞娟

“買美國貨，雇美國人！”

2016年12月17日，特朗普在其推特上的宣布，正式拉開中美制造業之爭序幕。其中“大型減稅”作為特朗普對抗“中國制造”的重要措施，直接把企業稅率降到15%，仿佛在向全世界宣稱：美國要變成低稅發達體了，還不來美國發展？

正當特朗普召喚“制造業回流美國”關鍵節點，中國福耀集團董事長曹德旺吐槽“中國制造業綜合稅負比美國高出35%，是‘全世界最高”言論，再次將緊繃的“高稅負”話題推向風口浪尖……“全面增值稅時代”下，如何正確看待營改增的價值與成效？溯本清源，增值稅開征前后，經歷了怎樣的改革進程？營改增完成后的財稅改革又將走向何處？

帶著以上疑問，《中外管理》獨家專訪了聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達。

2016年減稅效果毋庸置疑

《中外管理》：2016年國家出臺了營改增減稅政策，但近日一些專家卻頻繁發聲：2015年財政部營改增5000億元是“假減”，企業利潤不升反降。力度空前的增值稅改革，在業界的反應為何會出現如此反差？

許善達：2016年12月27日，財政部、國家稅務總局聯合召開營改增媒體吹風會，對外公布了2016年營改增年終成績單：實行營改增對比不實行營改增，2016年前11個月累計減稅4699億元，預計2016年全年將達到5000億元減稅預期目標；新納入的建筑業、房地產業、金融業和生活服務業，全部實現稅負“只減不增”；但確有占比1.5%的納稅人，即16萬戶納稅人出現稅負上升。對此財政部、國稅總局已經表態：未來將全面、系統評估營改增試點情況，完善試點政策，結合增值稅改革和立法進程，進一步優化稅制，確保所有行業稅負“只減不增”。

由此看來，盡管不排除個別企業未隨營改增而稅負降低，但也不能憑此否認營改增大幅減稅的成效。要知道一些企業因經營周期或銷售價格下降原因，最終導致自身利潤率減少，不是由營改增造成的，而是更多取決于企業經營決策和市場需求的改變。

具體而言，“5000億元減稅盤子”以2016年5月1日為分界點，之前按照2014年、2015年原有營改增政策減稅；之后則是新增建筑、房產、金融、生活服務四大產業營改增減稅額與此前其他營改增減稅額之和。另從稅種構成看，此次營改增涉及稅種較多：除個體戶起征點有所提高外，企業所得稅中減半征收的年應繳納所得額，也已從6萬-10萬元提升至30萬元。同時將18項行政事業性收費免征范圍從小微企業擴大至所有企業和個人；停征、歸并一批違規設立的政府性基金，擴大水利建設基金等免征范圍。

《中外管理》：除增值稅外，企業也呼吁降低社保繳費率，中國社會保障繳費率一直在全世界居高不下，有無歷史原因？政府在降低社保繳費率上的最新動作是什么？

許善達：中國直到1990年代末期才建立社保制度。在當時國企改革中，數以千萬的下崗職工需要安置，搭建完善社會保障體系迫在眉睫。所以當時中央下達了兩項重要決定：一是當時中央財政尚不具備全國統籌實力，故社保實行分省統籌；二是將社保繳費率定為45%，個別省市社保繳費率甚至高達46%-47%，因為當時交納社保費的職工不但要為自己未來領取繳費，還要為以前未繳費而現在需要領取的職工繳費，所以此種繳納方法不僅導致了職工收入下降，也大幅增加了企業勞動力成本。這就是我國社保制度缺陷的歷史原因。

現如今，社保制度改革已納入國策，國務院決定從2016年5月1日開始兩年內，階段性下調基本養老保險單位繳費、降低失業保險總費率并規范公積金繳存比例，允許困難企業緩交公積金。而采取以上措施后，每年減輕的企業負擔可達1000多億元。隨后人社部又發布《關于階段性降低社會保險費率的通知》，并對以上作出進一步安排。

由此便知，決策層已完成新常態下從“穩定宏觀稅負”轉為“降低宏觀稅負”的財稅戰略調整。盡管宏觀稅負涵蓋社保繳費、增值稅、所得稅等多項構成，但隨著2016年營改增的順利完成，降低社保繳費率將是落實“降低宏觀稅負”的最優先選項。對此聯辦財經研究院的建議是：社保由分省統籌改為全國統籌，中央將每年幾萬億元的社保支出責任從地方上收至中央。同時，五年內每年劃轉4萬億元國有資本，充實社保基金，將社保繳費率由當前40%降至20%左右。以上是唯一可行的實現社保收支平衡的措施。

增值稅的思考與嬗變

《中外管理》：曹德旺此次還指出，美國是以企業所得稅為主，調節的是收益分配部分，可讓企業放手投資、發展；但中國則以增值稅為主，是在企業產業鏈各環節征稅，無論企業盈利與否都要繳稅，讓其不堪重負。1994年推行的新稅制改革，是如何進行稅制設計的？如何看待中美投資環境中的稅制差異？

許善達：1994年我國設計新稅制時，總體參照兩種選擇：一是將個人所得稅列為第一大稅種的“美國模式”，即只在零售環節設置消費稅作為各州的地方稅；二是由增值稅、所得稅和社會保障等綜合稅種組成的“歐洲模式”。而全世界稅制演變的通行規律是：經濟發展水平越低，間接稅比重越高，直接稅比重越低；隨經濟發展水平的提高，間接稅比例會逐漸降低，直接稅比例會逐漸提高。

鑒于當時中國經濟發展水平遠低于歐美發達國家，國務院最終選擇參照“歐洲模式”，即推行“流轉稅與所得稅‘雙主體”稅制結構。但運行中我們發現：1994年以上兩者比例為5∶1，即流轉稅占比高達70%以上，所得稅占比僅為15%左右，其他小稅種占比7%-8%。在過去20多年中，流轉稅平均每年降低零點幾個百分點，而如今流轉稅已降至60%以下，所得稅已從15%左右提升至30%左右，其他小稅種則升至13%左右，兩者比例已低于2∶1。由此判斷2017年稅制結構必然會延續流轉稅比重進一步降低的局面。但預計我國距離“雙主體”，即1∶1的稅制結構，還將經過10年以上的漫長演進。

時至今日，中國稅制結構發展史證明我們當初的選擇是正確的，既符合中國實際，也符合世界稅制發展規律。一些專家針對曹德旺事件提出的“將流轉稅短期內大幅度降低而改征所得稅”的建議，盡管愿望是好的、方向是對的，卻忽略了“直接稅與間接稅比例關系”與經濟發展水平正相關的客觀存在，不具可行性。

《中外管理》：營改增作為1994年新稅制后備受重視的一項改革措施，從前期籌劃到如今擔起企業“降成本”重任，此間經歷了哪些思考與轉變？

許善達：2016年5月1日全面推開的營改增試點，早在2014年政府就已決定實施。但為何當時沒有展開？一是由于新納入試點范圍的四大行業，是增值稅制運行中最復雜、最棘手的領域，世界各國對不動產和建筑、金融等的增值稅處理方式亦差別很大。如何設計符合中國國情的實施方案，在技術上存在難度。二是此次減稅規模宏大，直接影響國家財政整體收支平衡，故推行營改增必先進行財政預算平衡設計，如2016年增發5000多億國債，也是實現財政收支平衡的配套措施之一。三是2015年經濟走勢下行，且下行壓力還在加大，企業經營狀況必將持續惡化，此時任何對減稅的遲疑，都會加劇經濟下行的壓力。

若僅從稅制改革角度看，全面實行營改增的時間點即使再晚一段時間也是可以的。但在經濟下行壓力如此大的形勢下，營改增就變得更加迫切，不容遲緩。而政府全面推動5000億元“減稅盤子”，很大程度改善了企業經營困境，極大緩解了經濟下行壓力。對于有人提出的“當下減稅效果與想象存在距離”觀點，我們認為如果不是當初國務院下大決心推出營改增，那么當下經濟形勢還將更加困難。

2016年3月5日，李克強總理為全面推動營改增下了一道“軍令狀”。有了決策指引，財政部、稅務總局先于2016年3月23日聯合制定、出臺了全面推開營改增試點實施細則。隨后，為妥善解決擴圍行業的新舊稅制銜接，明確稅率、征收率、免稅適用范圍和不動產抵扣細則等一系列重點難點問題，稅務總局又陸續出臺了《關于營業稅改征增值稅試點若干政策的通知》等十多個數萬字文件。此后不斷完善制度設計，最終在上百萬財政、國稅、地稅干部的共同努力下順利完成營改增。

在此基礎上，2016年7月，政治局作出重要歷史性決定——將“穩定宏觀稅負”的財政戰略調整為“降低宏觀稅負”，這是新常態下新財稅戰略的重要組成部分。這項調整和其他兩項調整所構成的新財稅戰略的實施，相信必將讓企業從中受益。