我國高教法治現狀分析
——基于高教訴訟案件的視角（2010-2015）

申素平，郝盼盼

我國高教法治現狀分析
——基于高教訴訟案件的視角（2010-2015）

申素平，郝盼盼

（中國人民大學教育學院，北京100872）

本文通過對2010年-2015年高教領域300多起訴訟案件的分析，發現我國高教領域訴訟案件數量逐年增長，爭議范圍逐步擴大，高校與師生間的糾紛為主要類型。高校管理中存在著自制規章制度不合法或適用不當、權力行使程序不規范、忽視積極履行信息公開法定義務等問題。高校應重視訴訟案件，從認識、制度和程序等方面進一步提高依法治校的水平。

高教訴訟；高校管理；依法治校

由1998年“田永案”開啟的高教訴訟，推動了我國高等教育的法治進程。在全面推進依法治教和依法治校的進程中，高教訴訟作為高教管理糾紛的典型，其整體狀況如何，案件類型有哪些，案發原因是什么，爭議點在哪里，對于全面分析和評估高教法治現狀是重要的觀察視角。論文通過對2010年-2015年我國發生的高教訴訟案件進行梳理，①對上述問題進行類型化分析，在此基礎上歸納高校法治管理存在的主要問題，為進一步推動高校依法治校提出意見和建議。

一、中國高教訴訟現狀

（一）高教訴訟總體情況

我國高教訴訟案件主要集中在學生、教師和高校的糾紛，小部分涉及高校信息公開。如圖1所示，2010年到2015年，學生訴高校的案件數量為141件，教師訴高校的案件數量為155件，涉及高校信息公開的案件數量為7件。教師訴高校的案件數量最多，學生訴高校的案件數量其次，涉及高校信息公開的案件數量最少。

圖1高教訴訟案件數量總體情況

2010年到2015年，高教訴訟案件數量整體呈上升趨勢。如圖2所示，2010年案件數量為19件，2011年案件數量為17件，2012年案件數量為29件，2013年案件數量為41件，2014年案件數量為93件，2015年案件數量為104件。2014年是案件數量快速增長的一個時間節點，2014年案件數量是2013年案件數量的兩倍多，2015年案件數量已經突破兩位數。

圖2高教訴訟案件數量變化趨勢

高教領域的訴訟，除了訴訟案件的數量較多且持續增長外，涉及的高校也很多，分布地域也很廣。以教師訴高校案件為例，被訴高校中，既有全國重點大學，如清華大學（鄭國勤訴清華大學人事爭議糾紛再審案）、北京大學（王振華與北京大學人事爭議二審民事裁定書）、浙江大學（阮國偉訴浙江大學人事爭議糾紛案）、復旦大學（周戌乾訴復旦大學人事爭議案）等，也有地方一般院校，如青島大學（王者靜與青島理工大學人事爭議糾紛上訴案）、沈陽大學（翟某某與沈陽大學人事爭議糾紛上訴案）、廣西民族大學（廣西民族大學與何平人事爭議糾紛上訴案）、河南工業大學（陳某訴河南工業大學人事爭議糾紛案）等。教師訴高校案件涉及全國一百多所高校，分布在黑龍江、河南、湖南、海南、新疆、青海、陜西、湖北、浙江、上海、北京等28個省、直轄市和自治區。

（二）學生訴高校案件情況

學生訴高校案件主要包括以下幾種類型：招生錄取；轉學、轉專業；畢業證書和學位證書；開除學籍；退學、取消學籍；學生傷害事故。如圖3所示，在學生訴高校的141件案件中，招生錄取類8件，轉學、轉專業類4件，畢業證書和學位證書類33件，開除學籍類46件，退學、取消學籍類15件，學生傷害事故類35件。案件數量最多的三類依次為：開除學籍、學生傷害事故、畢業證書和學位證書。

圖3學生訴高校案件類型及數量

從圖4所示的餅狀圖看，開除學籍類案件在學生訴高校案件中占最大比例，占比為32%；其次為學生傷害事故類案件，占比為25%；畢業證書和學位證書類案件占比也較大，為23%。開除學籍、學生傷害事故以及畢業證書和學位證書三類案件的占比達到學生訴高校案件總數的80%，是學生訴高校案件當中最為常見的類型。

圖4學生訴高校案件類型及比例

如圖5所示，2010年到2015年，學生訴高校案件數量呈逐年上升趨勢。2010年案件數量為9件，2011年案件數量為10件，2012年案件數量為11件，2013年案件數量為17件。2010年到2013年，學生訴高校案件數量變化趨勢不明顯，都在20件以下。但從2014年開始，學生訴高校案件的數量發生了重大變化，2014年案件數量為46件，幾乎是2010年到2013年案件數量的總和。2015年案件數量相比2014年增長不大，但案件數量48件還是達到了歷史新高。

圖5學生訴高校案件數量及變化趨勢

（三）教師訴高校案件情況

教師訴高校的案件基本上都圍繞著教師與高校間的人事爭議糾紛。具體有以下幾類：工資待遇；職務職稱；工作調動；自動離職；辭職；處分；終止聘用；工傷醫療；開除、辭退；退休。如圖6所示，在教師訴高校的155件案子中，由工資待遇引發的有34件，由職務職稱引發的有8件，由自動離職引發的有28件，由辭職引發的有9件，由終止聘用引發的有38件，由工傷醫療引發的有3件，由開除、辭退引發的有9件，由退休引發的有22件。從柱狀圖上可以明顯地看出，由終止聘用合同、工資待遇、自動離職和退休引發的案件較多。

圖6教師訴高校案件類型及數量

從圖7所示的餅狀圖上看，由終止聘用合同引發的訴訟在教師訴高校案件中占最大比例，為25%；其次為工資待遇，占比為22%；自動離職和退休引發的案件占比也比較大，分別為18%和14%。由終止聘用合同、工資待遇、自動離職和退休引發的案件占到教師訴高校案件總數的79%，說明教師訴高校的案件絕大多數由這四類糾紛引發。

圖7教師訴高校案件類型及比例

2010年到2015年，教師訴高校案件數量整體上呈上升趨勢。2010年案件數量為10件，2011年案件數量為7件，2012年案件數量為17件，2013年案件數量為24件。2010年到2013年，教師訴高校案件數量變化趨勢不明顯，都在30件以下。但從2014年開始，教師訴高校案件的數量發生了重大變化，2014年案件數量為47件，比2012年和2013年案件數量的總和還要多。2015年案件數量相比2014年增長不大，但案件數量50件也達到了歷史新高。

（四）教師與學生訴高校案件數量變化趨勢比較

如圖8所示，把教師訴高校案件數量變化趨勢和學生訴高校案件數量變化趨勢放在一起進行比較，可以發現一個有趣的現象：兩類案件的增長趨勢基本同步，且都在2014年出現較大漲幅，此后案件數量增幅不大但總量不小。

圖8教師、學生訴高校案件數量變化趨勢比較

二、從高教訴訟看高校法治管理存在的主要問題

（一）高校學生管理中存在的法律問題

在學生訴高校的案件中，除了學生傷害事故納入民事訴訟外，其他案件無論是招生錄取、轉學和轉專業、畢業證書和學位證書、開除學籍、退學和取消學籍都被納入了行政訴訟范疇。[1]學生訴高校案件反映出的問題主要有兩個：其一，高校制定的規章制度與國家法律、法規或規章相抵觸，亦即高校對學生進行管理所依據的學校規章制度不合法；其二，雖然有國家法律、法規和規章，或者高校根據上位法制定了合法的內部規章制度，但在實施對學生的管理時卻適用不當。

關于制定校規不合法的情形，吉林建筑大學與鄭昌龍教育行政決定上訴案是典型案例。鄭昌龍系吉林建筑大學土木工程學院學生，在一次考試中使用通信設備作弊，吉林建筑大學依據《吉林建筑大學學生管理規定（試行）》給予了鄭昌龍開除學籍處分。鄭昌龍不服，向法院提起行政訴訟。審理法院認為：吉林建筑大學作為高等學校，可以根據法律、法規、行政法規和規章的規定，制定相應的更具有針對性和操作性的校內規范性文件，但校內規范性文件的相應規定必須與法律、法規、行政法規和規章的規定一致。本案中，上位法依據《普通高等學校學生管理規定》第五十四條規定了學校可以開除學籍的情形，其中包括本案涉及的使用通信設備作弊的行為。但該法第五十二條第二款還規定，學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應。結合兩條規定來看，對可以開除學籍的情形，應按照學生違法、違規、違紀的行為性質及過錯程度來決定是否適用開除學籍的紀律處分。而《吉林建筑大學學生管理規定（試行）》第二十七條中對使用通信設備作弊的行為未區分學生是否初犯、違紀行為性質、過錯的嚴重程度及平時在校表現等其他情況，直接規定屬于嚴重作弊行為，給予開除學籍處分。該規定有悖于《普通高等學校學生管理規定》中規定的“可以開除學籍”的立法本意，不符合上位行政規章的規定，不能單獨作為吉林建筑大學對鄭昌龍進行開除學籍處分的法律依據。因此，法院判決撤銷了吉林建筑大學對鄭昌龍的開除學籍處分決定。可見，如果高校學生管理依據的內部規章制度與上位法相沖突，將不能作為高校管理學生的有效規定。

關于未能正確適用法律或校規的情形，2011年最高人民法院審理的甘露訴暨南大學案是典型案例。[2]該案中，暨南大學根據《普通高等學校學生管理規定》和據此制定的校規，對在所提交課程論文中有抄襲情形的碩士研究生甘露予以開除學籍。但最高人民法院審理后認為，《普通高等學校學生管理規定》所指的作為開除學籍決定構成要件的“剽竊、抄襲他人研究成果”，“系指高等學校學生在畢業論文、學位論文或者公開發表的學術文章、著作，以及所承擔科研課題的研究成果中，存在剽竊、抄襲他人研究成果的情形”。所謂“情節嚴重”，“系指剽竊、抄襲行為具有非法使用他人研究成果數量多、在全部成果中所占的地位重要、比例大，手段惡劣，或者社會影響大、對學校聲譽造成不良影響等情形”。依此解釋，法院認定，甘露作為在校研究生提交課程論文，屬于課程考核的一種形式，即使其中存在抄襲行為，也不屬于法律及其校規規定的“剽竊、抄襲他人研究成果”的情形。暨南大學開除學籍決定援引此條，屬于適用法律錯誤，應予撤銷。楊某不服桂林電子科技大學開除學籍處分決定案也暴露了同樣的問題。②桂林電子科技大學根據《普通高等學校學生管理規定》的相關條款自制校規，規定“學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成”。但在處理學生楊某的申訴時，卻無學生代表參與，被法院認定程序不合法。類似的案例還有井岡山大學案。《井岡山大學學生申訴辦法》規定，學生申訴委員會在處理學生申訴時需要三名學生代表參加，但井岡山大學在處理龍輝的申訴時，只有兩名學生代表參加。一審法院判決如下：井岡山大學不依據自身制定的《井岡山大學學生申訴辦法》處理龍輝的學生申訴，屬于程序違法，開除學籍處分應予撤銷。

（二）高校在教師管理中存在的法律問題

教師訴高校的案件主要屬于勞動人事爭議[3]，具體分為兩種情況：一種是伴隨高校人事制度改革而產生的爭議，即因實行聘任制簽訂聘任合同引發的爭議，最典型的是由終止聘任合同引發的案件；一種是高校依據《教育法》《高等教育法》和相關的人事法規、規章及部門規范性文件實施對教師的人事管理引發的爭議，最典型的是由高校做出的自動離職決定引發的案件。高校在教師管理中存在的法律問題也集中在終止聘用和自動離職這兩類案件中。

在終止聘用類案件中，高校管理出現的最大問題是，當與教師約定的聘用合同到期時，不及時進行續聘或解聘，亦即怠于行使權利導致違反《勞動法》的相關規定，需要支付雙倍工資或經濟補償金等。如在吳某與上海理工大學人事爭議案中，吳某與上海理工大學簽訂的聘用合同到期后，上海理工大學既沒有與吳某續簽聘用合同，也沒有解除與吳某的用工關系，而是讓吳某繼續留在大學工作。后來吳某起訴到法院，要求確認自己與上海理工大學已存在無固定期限勞動關系。法院經審理后認為，事業單位與其聘用的工作人員的合法權益受法律保護。國務院相關部門對于簽訂無固定期限聘用合同的條件有明確規定，吳某并不符合該規定。因此，吳某主張的與上海理工大學存在無固定期限聘用關系缺乏法律依據，法院不予支持。但是，上海理工大學在2011年7月31日與吳某的聘用合同到期后，直至2012年2月16日才與吳某商談續聘事宜。上海理工大學對2011年9月1日至2012年2月16日期間雙方未簽訂書面合同的狀態存在過失，應當支付上述期間的雙倍工資差額40666元。

在自動離職案件上，高校管理存在的最大問題是做出決定的程序違法。如哈爾濱理工大學訴鄭昌萬人事爭議糾紛再審案中，鄭昌萬1997年出國探親后留學，事前經過哈爾濱理工大學批準，因需要延長假期，鄭昌萬以信函的形式向哈爾濱理工大學申請續假，但哈爾濱理工大學既未對是否準假給予答復，亦未通知鄭昌萬回單位上班。此后哈爾濱理工大學根據《全民所有制事業單位辭退專門技術人員和管理人員暫行規定》第三條“無正當理由連續曠工超過十五天，或一年內累計曠工時間超過三十天的，經教育無效的可以辭退”的規定，對鄭昌萬做出按自動離職處理的決定。法院認為，哈爾濱理工大學在未盡督促義務和履行批評教育程序的情況下，即對鄭昌萬做出按自動離職處理的決定違反了法定程序，遂撤銷了該處理決定。類似的案例還有陳某與新疆大學人事爭議案。法院認為，新疆大學未提供證據證實其向陳某合法送達《新大人字（2002）60號文件》，屬程序不合法，判決撤銷新疆大學做出的自動離職決定。新疆大學上訴后，二審法院烏魯木齊市中級人民法院維持了原判。

（三）高校在信息公開中存在的問題

2007年國務院發布的《政府信息公開條例》第三十七條規定：“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。”2010年，教育部發布了《高等學校信息公開辦法》，規定了高校主動公開、依申請公開的信息范圍和內容，并列舉了因涉及保密、穩定、隱私等因素而不能公開的信息類別。在主動公開這部分，根據要求，高校一般都在學校官網的明顯位置開設了信息公開專欄，并提供了信息公開目錄和信息公開指南。[4]目前發生的高校信息公開案件皆屬于依申請的信息公開案件，因高校不予公開或公開的內容不符合申請的要求而引發。

高校不予信息公開案的典型案例是陳世清案。陳世清分別向清華大學和北京大學提出《信息公開申請函》，要求公開清華大學和北京大學規定應聘該校教師必須有博士學位的合法性等信息，但一直未收到清華大學和北京大學的任何答復，引發了后續訴訟。高校公開信息不符合當事人申請要求的典型案例是白燕與北京語言大學信息公開案。白燕懷疑自己被人頂替而導致考研失敗，向報考院校申請公開考試試卷和研究生錄取名單等信息，但北京語言大學向其公開的錄取名單只有錄取人員的姓氏，并未將錄取人員的姓名全部公開。法院責令被告北京語言大學于法定期限內對原告白燕申請公開2010年英語筆譯專業碩士研究生錄取名單（含錄取人員完整姓名）的信息予以公開。高校不積極履行法定義務或未能全面履行義務是此類案件的主要問題。

高校未能積極充分地履行信息公開法定義務與高校的認識有關。有些高校認為自己不是政府部門，不是信息公開案的適格被告，即使不履行信息公開的義務或者信息公開的內容不符合當事人的要求，也不用承擔法律上的責任，沒有認識到信息公開是高校的法定義務。[5]如在白燕與北京語言大學信息公開案中，校方辯稱被告主體不適格，北京語言大學不是行政機關，被告給出的信息公開答復不是具體行政行為。但法院認為，根據《政府信息公開條例》，北京語言大學作為教育方面的公共事業單位，其在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開參照該條例執行，確認北京語言大學是信息公開案件的適格被告。

三、由高教訴訟引發的對高校依法治校的思考

（一）高校對訴訟案件應高度重視

由于特別權力關系理論的影響，在很長的一個歷史時期，高校是法外之地，不受司法審查，因而高教領域也是一個無訟領域。[6]20世紀末，高教領域的法治進程取得了歷史性突破。1998年，被譽為高教領域訴訟第一案的田永案發生，司法的陽光照進了高等學府的殿堂。田永案引發的廣泛爭論和相關研究推動了高教領域訴訟的進展。此后，重慶女大學生懷孕被退學案、劉燕文與北京大學學位糾紛案、甘露訴暨南大學開除學籍案等標志性案件使得高教領域的案件數量大幅上升。相比學生，教師訴高校的案件出現時間較晚，雖然20世紀末高校啟動了人事制度改革，[7]但由人事爭議引發的訴訟直到2008年才在上海和北京等地的高校集中發生。雖然教師訴高校案件出現的時間較晚，但案件數量卻增長很快。從2010年到2015年，教師訴高校的案件數量已經超過了同期學生訴高校的案件數量。此外，高校信息公開等新型案件也開始出現，僅2015年一年就發生6起。

在高校糾紛不受司法審查的年代，高校管理存在的問題相對不容易暴露。而在全面推進依法治國和依法治教的今天，高教領域的訴訟案件無論在數量和涉及面上都與日俱增，高教訴訟案件是反映高校法治管理水平和問題的重要指針。高校對高教領域發生的訴訟要高度重視，不僅涉案時應積極應對訴訟，更要增強法治觀念，用法律思維和法律手段解決高校管理問題，[8]減少因高校的不法行為引發的訴訟，降低可能被訴的風險，加快依法治校的進程。

（二）高校應切實保證自制規章制度的合法

高校對學生的管理，一方面是依據國家的法律、法規和規章，如《高等教育法》、《學位條例》及其暫行實施辦法、《普通高等學校學生管理規定》等，但更多的是依據自行制定的內部規章制度，如各個高校都印發的《學生手冊》集中了高校制定的各種管理規定。從高教訴訟案件可以看出，高校學生管理存在的兩大法律問題都要求高校樹立法律至上的觀念。一方面，在制定內部規章制度時，要加強合法性審查，保證學生管理制度合法。[9]另一方面，在學生管理中準確定性、注重證據，正確適用法律和校規。

高校學生管理規章制度一般由學生處負責起草，學校辦公會同意后公布，并由學生處負責解釋。根據教育部《依法治教實施綱要（2016-2020年）》的要求，規范性文件出臺前須由法治工作機構進行合法性審查，并不得設定或變相設定行政許可、行政處罰、行政強制等規定。凡規范、限制管理相對人行為、增加其義務或者涉及相關方權益的規章和規范性文件，一般應由法治工作機構組織起草或者獨立審核，并按照法定要求和程序予以公布。高校學生管理規章制度一般都和學生的權利義務密切相關，因此必須經過合法性審查。按照教育部《依法治教實施綱要（2016-2020年）》的規定，高等學校要有機構專門負責法律事務和依法治理工作，要聘任專任的法律顧問，建立健全面向師生的法律服務體系。高校正在建立的法律事務室和法律顧問制度為校規的合法性審查提供了人員與組織支持。[10]因此，高校在制定和修訂學生管理規章制度時要充分發揮法律專職人員的作用，建立常規的包括學生管理規章制度在內的高校校規合法性審查機制。

（三）高校應提升程序意識，遵循時效規定和法律程序

法律不保護躺在權利上睡覺的人。為促使權利人及時行使權利，法律設定了一些特定的時效條款，如訴訟時效和期間等。如果超過了訴訟時效，應有的權利可能就不再受法律保護；如果超出了某個期間，可能就要承擔不利的法律后果。[11]在教師訴高校的很多案件中，教師和高校都存在不注意時效的問題。在教師一方，主要表現為不及時行使訴權，導致超過訴訟時效，無法再主張應有的權利。在高校一方，主要表現為不注意法律規定的時間要求，導致承擔不利的法律后果。

教師與高校之間的人事爭議訴訟程序適用《勞動法》和《勞動合同法》的有關規定，而在《勞動法》和《勞動合同法》中，有很多法律期間的規定。如用人單位自用工之日起超過1個月不滿1年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付2倍的工資；用人單位自用工之日起滿1年不與勞動者訂立書面勞動合同的，視為用人單位與勞動者已訂立無固定期限勞動合同。高校對這些法律期間的規定要高度重視，應在法定期間內與教師簽訂或者解除聘用合同。在高校行使人事管理權，如開除、處分和做出自動離職決定的時候，應特別注意法律程序規定，如告知教師事由、聽取教師的陳述和申辯、做出的決定依法送達等。

（四）高校應積極履行信息公開的法定義務

教育部《高等學校信息公開辦法》不僅明確了當事人依申請要求高校公開相關信息的權利，而且規定了當高校不履行法定的信息公開義務時，申請人的救濟途徑和高校的法律責任。《高等學校信息公開辦法》第九條規定：“除高等學校已公開的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據自身學習、科研、工作等特殊需要，以書面形式（包括數據電文形式）向學校申請獲取相關信息。”這為當事人向高校申請信息公開提供了法律依據。[12]高教領域的信息公開訴訟案件也明確了高校信息公開的主體責任和被告資格，對此高校應有清醒的認識。信息公開是高校的法定義務，高校要積極履行這一法定義務，否則可能面臨行政訴訟的風險以及承擔民事責任的可能。

注釋

①案件梳理主要按照學生訴高校、教師訴高校和高校信息公開三類案件進行。案件來源于北大法寶網站和中國裁判文書網，以北大法寶網站為主、中國裁判文書網作補充。檢索的案件時間范圍為2010年1月1日至2015年12月31日。學生訴高校案件按下列關鍵詞分別進行檢索：招生錄取；轉學、轉專業；畢業證書和學位證書；開除學籍；退學、取消學籍；大學生命健康權糾紛。教師訴高校案件按下列關鍵詞進行檢索：大學人事爭議和學院人事爭議，剔除無關案件得出；高校信息公開案件，直接檢索關鍵詞——高校信息公開。

②說明：文中索引案例均有對應的判決書。為便于讀者直接檢索相應的判決書，文中引用案例時的案件名稱與判決書一致，也即公開名稱或者隱匿名稱是判決書的處理，非本文故意為之。如楊某不服桂林電子科技大學開除學籍處分決定案，案件名稱直接來源于判決書，其他案件同此。

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The Current Status of Rule of Law in Chinese HEIs:An Analysis of Lawsuits Concerning Higher Education between 2010 and 2015

SHEN Su-ping，HAO Pan-pan
（School of Education，Renmin University of China,Beijing 100872,China）

Through analysis of more than 300 lawsuits concerning higher education from 2010 to 2015,the authors conclude that lawsuit numbers in higher education increase annually,the scope of controversy expand gradually,and disputes between higher education institutions（HEIs）and teachers&students are the most prevalent form among all.Problems of the rule of law in HEIs are identified as follows:self-developed regulations and systems in conflict with statutes on student management issues,lack of standardized procedure for power execution on teacher management issues,and failing to actively fulfill the legal obligation of information disclosure. HEIs are supposed to attach importance to lawsuits and enhance the level of rule of law from the perspectives of idea,institution and procedure.

Lawsuits Concerning Higher Education;HEIs Management;Rule of Law in HEIs

2016-11-18

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）“高等教育法制的國際比較與最新發展”（10XNJ068）

申素平，1975年生，女，河南濮陽人，中國人民大學教育學院教授，副書記兼副院長，教育學博士，從事教育法律與政策研究；郝盼盼，1991年生，男，河南開封人，中國人民大學教育學院教育法學碩士，從事教育法律與政策研究。