香港地區廉政公署對內地國家監察體制改革試點的若干啟示

張宏宇

?

香港地區廉政公署對內地國家監察體制改革試點的若干啟示

張宏宇

（中國人民公安大學 法學院，北京 100038）

國家監察體制改革試點正在進行中，有必要在借鑒香港地區廉政公署成熟經驗的做法上，保持監察委員會法律地位的獨立性、完善制度設計和機構設置、進行適當的制約與監督，繼續深入推進改革，推動國家治理體系和治理能力的現代化。

國家監察；體制改革；香港；廉政公署

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），確定了監察體制改革思路； 12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定（草案）》（以下簡稱《草案》）；2017年1月18日山西省監察委正式掛牌運行，1月20日，北京市監察委員會正式成立，在同一天，浙江省也正式選舉出了省監察委員會主任，同時市級以及區縣級的監察體制改革也在緊鑼密鼓進行當中。

“國家監察委試點改革”成為政治界、學術界以及今年“兩會”熱烈討論的話題。根據中央的精神：國家監察體制改革將整合反腐力量，將監察職能與檢察機關的反貪污賄賂、預防犯罪職能相融合，組建監督監察職能集中的各層級反腐機構，以實現對行使公權力的公職人員（包括“一府兩院”）監察的全面覆蓋，是打造廉潔政府的重大舉措。我國香港地區的“清廉指數”之所以能在全球排名中居于前列，很大程度上歸功于廉政公署的存在。廉政公署（ICAC）于1974年成立，在香港反腐敗斗爭中發揮了重要作用，該機構可以對公共部門進行調查，這種結構已經成為其他國家試圖復制的模式，然而，目前我們還不知道中國大陸是否能成功運用這種模式。[1]因此，為深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，本文將打開視野，以廉政公署為比較分析參照模本，對其的成功經驗和做法進行深度分析，結合內地監察試點改革的情況提出建議和對策，以期為監察體制改革試點工作的穩步推進提供啟發。

一、國家監察委體制改革試點的特征

本次國家監察體制改革試點新成立的監察委員會，在組織構成、法律地位、監察對象、工作職責等方面呈現出了一些新的特征。

（一）監察委員會的“一體化”的組織構成

根據《方案》的構想和《草案》第一條以及實踐中的操作情況，將試點地區黨委的紀委部門、人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。由此可見，新設置的機關將此前行使行政職能的人民政府監察廳（局）、預防腐敗局與行使司法職能的人民檢察院查處職務犯罪的部門進行整合，成立專職負責監督國家公職人員的專門機關即監察委員會。

（二）監察委員會“高位階”的法律地位

根據《方案》的精神和《草案》的第一條的規定：試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。簡言之，試點地區的監察委是由人大產生，對人大負責，受人大監督的國家監察機關，這使得在此之前人大下設置“一府兩院”的結構發生了變化，變化為“一府兩院一監察委”的新型權力結構，國家監察委成為與政府、檢察院、法院相并列的專門國家機關。監察委員會將負責承擔監督國家公職人員的職能，將行使國家行政權的人民政府監察廳（局）、預防腐敗局和行使國家司法權的檢察院查處職務犯罪部門的刑事司法權進行融合，形成一種單獨的國家監察權，成為與政府（行政權）、檢察院與法院（司法權）并列的、獨立的一種新的國家權力，且該權力由監察委員會單獨、專門行使。

（三）監察委員會的監察對象的“全覆蓋”

根據《草案》第二條的規定：監察委員會的監察范圍是“所有行使公權力的公職人員”，這是對此前《行政監察法》監察對象的范圍過窄所進行的調整，此前的《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關、人民團體等公職人員納入到監察的范圍中，導致出現了監察的“盲點”。根據此次的《草案》和試點改革的計劃，將監察對象擴展到全體“行使公權力的公職人員”，包括司法機關的檢察人員、法官等，這就為國家監察職能在各領域的充分發揮創造了基礎性條件。

（四）監察委員會的“專業化”的工作職能

根據《草案》第二條，此次新成立的監察委員會將整合反腐敗資源，以解決我國現行反腐敗工作機制下“力量分散”的問題，監察委員會履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

國際競爭力最弱的是9類產品，比較優勢指數小于0.1。通過對中、約兩國的比較優勢分析，可以發現中國再制成品、機械設備等方面具有優勢，而約旦在原材料等方面具有優勢，中約貿易的互補性較強。

二、廉政公署反腐職能的體現與借鑒

監察體制改革試點剛剛起步，實踐經驗不足、理論研究也相對薄弱，因此可以在借鑒廉政公署成熟經驗的基礎上結合我國當前社會轉型期間的基本國情進行探索創新，力圖形成中國特色的現代監察體系，保證國家監察權集中統一、權威高效地行使。

（一）對廉政公署進行比較研究的必要性及重要性

此前，理論界對是否可以將內地反腐機構和香港廉政公署進行比較研究存在爭議。有學者認為，從廉政公署的職能上來看，與內地的黨的紀委部門、國務院監察部門、檢察系統的反貪局有相似之處，都是為反腐敗而設置的機構，具有可比性；也有學者認為，內地與香港地區所處的法律體系不同，不同法律性質的機構之間也不具備可比性。筆者認為，首先，此次國家監察體制試點改革，新成立的國家監察委員會將整合紀委、政府監察部門與檢察系統反貪部門的反貪污賄賂、預防犯罪的職能，成為專門的獨立于立法機關、行政機關與司法機關的監察機關，實現對行使公權力公職人員的監察全覆蓋，反貪污腐敗的職能與廉政公署有著高度的相似性，具備可比性；其次，與此前反腐敗職能由紀委、政府監察部門、檢察系統反貪部門分散行使不同，新成立的國家監察委員會將整合上述機構的反腐職能，獨立于其他國家機關，與香港廉政公署更加具有高度的相似性，在試點初期甚至已經有不少學者將國家監察委稱為“內地版廉政公署”；綜上所述，雖然所處不同法律體系，但是基于比較法的功能性原則，為解決我國當前社會中所存在的貪腐問題，將廉政公署作為比較分析的模本，仍然是一個好的參照。

（二）廉政公署獨立的法律地位

在廉政公署設立之前，貪腐等案件的辦理和調查屬于警務處的管轄，然而由于警界本身貪污受賄等問題就非常嚴重，導致警務處在無法解決現存貪腐問題的同時又在警務處內部滋生了新的腐敗。而且，對于警方貪污的管制，被針對的警方也表現出了極強的抵抗力。[2]這促使當局決定成立一個獨立于其他系統的廉政公署來打擊貪污犯罪行為。

廉政公署的獨立性首先從其英文名稱（Independent Commission Against Corruption，簡稱ICAC）就可以看出，獨立的法律地位保證了公署權力行使的中立性、客觀性和有效性。獨立的法律地位體現在公署機構獨立、成員獨立和經濟獨立。機構獨立是指廉政公署獨立于政府等其他部門，在英屬時期公署直接對香港總督負責，在1997年回歸后公署直接向特別行政區長官負責，獨立性得到了保持；在結構上，廉政公署有屬于自己的一套獨立的工作機制，不接受香港政府的領導和管轄，同時也獨立于警察系統以及其他社會團體等，職能的行使不會受到外界的干預和制約。成員獨立是指廉政公署擁有完全獨立的人事管轄權和任免權，由于公署的工作人員來自自主招募或從其他部門借調，并采用合同聘用制的方式進行雇傭和管理，因此公署職員不屬于政府的公務人員，自然也就不受來自公務員條例等的約束；廉政專員和副廉政專員直接由香港最高行政長官按照一定的條件進行委任，直接向最高行政長官負責。經濟獨立是指廉政公署的辦公經費獨立于政府與其他公務員系統，辦公經費預算從政府預算中另行單獨撥付，不會受到政府官員的干預和影響；廉政公署的職員的待遇較為優厚，工資報酬也比較高，這有助于公署吸引和留住優秀人才，也有助于降低公署內部職員滋生貪腐的概率，使其能夠安心工作，秉公辦理案件。

（三）廉政公署的工作職能與機構設置

廉政公署的工作職能分為三大塊，分別是執法職能、預防職能以及社區教育職能，三個職能的發揮依賴于執行處、防止貪污處和社區關系處這三個職能責任部門的存在。其中，執行處主要負責對可能涉嫌貪污的案件進行研究和調查，案件的來源、依據和線索部分是來自社會層面的舉報信息，舉報信息由高度機密的、24小時晝夜值班的舉報中心提供。防止貪污處主要負責對其他政府部門以及公共機構的日常工作進行監督和檢查，及時發現可能引起貪腐等行為的工作流程并對流程進行修正，從而達到預防和減少腐敗行為的目的，防止貪污處還會向其他公共機構提供關于反貪的顧問服務，為其機構內部防腐反腐機制構建等問題建言獻策。社區關系處主要負責向全社會進行反腐宣傳，營造良好反腐倡廉的風氣的同時爭取市民的支持，為公署反腐工作的順利開展奠定社會基礎。此外，社會關系處還會定期對公務人員進行反貪培訓工作，與公務員事務局共同推行“公務員廉潔守正計劃”。

（四）對廉政公署的監督與制衡

廉政公署具備獨立的法律地位并一手掌握反貪重權，保證了反貪與監督工作的有效性，但是同時也帶來了“誰來監督監督者”的問題，如果放任廉政公署權力恣意行使，將會帶來新的腐敗等問題。為防止上述情況的發生，廉署的運作受到一套嚴謹的監察與制衡制度 (system of checks and balances)管轄。[3]

第一，廉政專員權力的行使受到特區行政首長的制約。由于廉政專員是由特區行政首長任命的，所以專員的工作必須對行政首長負責，行政首長可以對公署下達命令，而專員需要接受首長的指揮并且定期向首長匯報工作；如果廉政專員在工作中存在濫用職權、越權或者以權謀私等問題，行政首長可以隨時將其罷免。

第二，廉政公署權力的行使受到司法機關的制約。司法機關的制約來自于律政司和法院。律政司是香港政府體系中的司法部門，負責提起刑事檢控，有點類似于大陸檢察機關的提起公訴。廉政公署辦理案件，只是負責承擔前期的證據搜集、案件情況調查等工作，待上述工作完成后，是否提起刑事檢控，還得由律政司經過審查之后才能決定，這種調查與檢控相分離的程序機制對公署權力行使形成了一定的制衡。法院的制約來自于兩個方面，一方面的制約是來自判決，法官會在判決前對公署調查過程中所采取的調查方式是否合理、證據是否確鑿等進行評估和審查，并有權向公署提出意見和批評；另一個方面來自于司法令狀，除了對涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》或《選舉（舞弊及非法行為）條例》的案件調查專員可以在沒有法院簽發拘捕令的情況下進行拘捕并搜查、扣押相關證據，其他案件中強制措施的采取，必須通過法院簽發相關令狀才可以進行，如扣留相關涉嫌人員的旅游證件，就必須事先獲得法院的許可令狀。

第三，廉政公署權力的行使受到立法會的制約。在香港特區，立法會和行政機關的關系是相互配合，相互制約，廉政公署對特區行政首長負責，因此，廉政公署同時也受到來自立法會的約束。公署所進行的工作經過年度報告的形式經特區行政首長向立法會進行呈報，立法會議員有權就公署工作的相關問題對專員進行提問，專員需進行解答，同時，立法會還可以通過立法的方式賦予或撤銷廉署的一些權力。

第四，廉政公署權力的行使受到來自社會層面的制約。社會層面的制約主要來自于咨詢組織和媒體。咨詢組織的構成人員主要是社會人士以及一些政府人員，但是各委員會的主席均由非官方的人士擔任，咨詢組織有四個，分別為貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、廉政公署事宜投訴委員會，負責對公署的工作進行監督并提出意見。與此同時市民還可以通過媒體等途徑來了解和監督廉署的工作。

第五，廉政公署權力的行使受到內部調查檢查組的制約。在公署內部設立有一個專門負責對可能涉及貪腐等相關罪行的工作人員進行內部調查與監察的小組——L組。在內部調查結束之后，L組會作出評審，以確定對相關人員是否進行處分，是進行紀律處分還是內部的行政處分，或是移交律政司、法院進行處理。

三、廉政公署對國家監察體制改革試點的啟示

推進國家監察體制改革試點、成立監察委員會，對于加強和完善國家權力的監督、制約和運營具有重大意義，同時也是我國反腐敗體制的一次重大變革。從歷史上看，或出于政治目的或權宜之計而開展的短期性反貪污運動，往往難以獲得成功。膚淺、表面和缺乏誠意的反貪污運動，只會令民眾感到失望、不滿，甚至產生懷疑，由滿懷希望變成極度沮喪。[4]此次監察體制改革試點，有必要借鑒香港地區廉政公署的成功經驗，逐步完善和健全監察委員會機構設置和工作體制，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）保證監察委員會地位的獨立性

為保證監察委員會順利開展反腐敗工作而不會有所顧忌，需要保證監察委員會的獨立性與中立性。監察委員會解決了此前反腐敗資源分散、存在監督盲區等問題，實現了對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，目前各試點省份的部分地區“先行先試”，逐步完成了由各級人大選舉各級監察委員會主任的進程，這是值得肯定的，但是，到目前為止監察委員會的法律地位在《憲法》上并沒有相關的規定和保證，法律制度保障缺位，因此需要盡快啟動修憲的程序，修改并完善相關法律條文，在憲法上明確將作為國家機構體系中的監察委員會與政府、法院、檢察院予以并列；同時應盡快修訂《國家監察法》，保證監察工作的開展有法可依，在今年召開的“兩會”上，王岐山書記也強調：“通過制定國家監察法，賦予監察委員會必要的調查權限，使黨的主張成為國家意志。”全國人大新聞發言人傅瑩在今年“兩會”記者會中透露：“行政監察法修改為國家監察法已經在推進，今年提交人大常委會。”此外，在國家監察委設立之前，在實踐中，監察機關的人員安排、經費劃撥、績效考核等事務無一不受同級人民政府的領導，[5]因此，在試點過程中，應當在財政上給予監察委員會撥付單獨的專門的辦案經費，使監察委盡量擺脫對地方人民政府、地方財政的依賴性，使其不會因經費的原因使辦案受到影響；在人員的招募、內部的晉升通道、績效考核等人事關系問題上也應當與其他部門之間保持相對的獨立性，盡量減少外界對監察委內部的影響。

（二）完善監察委員會的制度設計和機構設置

試點地區的監察委員會主任由各級人大選舉產生，監察委員會副主任和監察委員會委員由主任提名，由人大任命。監察委下設辦公室、案管室、黨風政風監督室、信訪室、各監察室等。監察室是監察委的主要業務部門，負責案件的調查工作等；調查分為兩種，第一是指針對違反黨的紀律和行政法規行為的一般調查，第二種情況是指針對職務犯罪類案件的特殊調查，是原檢察機關反貪部門主要行使的偵查權，屬于刑事偵查的范圍，是特殊調查；一般調查的開展，需要根據黨章黨規來進行，如果是涉嫌刑事偵查，那么就需要遵循《刑事訴訟法》的規范；目前《草案》只是規定監察委員會具有“監督、調查、處置”三項職權卻缺乏明確具體的規定，所以筆者建議在下一步《國家監察法》與《刑事訴訟法》修訂、修改的過程中，將兩種調查權限分開，要重點對第二種刑事偵查的權限進行明確規定，同時健全和完善普通調查和特殊調查的轉化程序，以防止權力行使不當對公民權利造成的侵害。黨風政風監督室要負責接受群眾的舉報信息等，同時做好相關的保密工作；除此之外，黨風政風監督室應當在未來的工作中承擔起腐敗預防和群眾工作的職責，組織和協調“聯絡員”、“特邀監察員”等角色，與相關的單位和社會群眾一道進行黨風廉政建設和反腐敗工作情況的民意調查等。

（三）對監察委員會進行適當的制約與監督

這次國家監察體制改革試點在人大下設置監察委員會，將形成“一府兩院一委”的格局，監察委將具備“高位階”的獨立的法律地位并集中統一行使監察權，但是“信任無法取代監督”、“黨內不允許有不受制約的權力”，為防止監察委內部“燈下黑”等腐敗違紀情況的發生，也需要對監察委員會進行適當的制約與監督，防止其成為權力不受制約的“超級機關”。

第一，監察委員會要接受上級監察委員會和同級黨委的監督。監察體制改革、建立黨統一領導下的反腐敗工作機構是黨中央在新的歷史條件下作出的重大戰略部署和決策，就是為了加強黨對反腐敗工作的統一領導，在條塊關系方面，監察委將以垂直領導為主，同時也接受同級黨委的領導和監督。從試點地區的情況來看，監察委員會主任都是由原中共紀律檢查委員會正職書記擔任，紀委書記擔任監察委員會主任之后，雖然職務名稱和在黨委班子內的排名會有所變化，但是下級監察委要接受上級部門的領導和監督是不變的，與此同時，監察委也要向同級黨委負責，受其監督。

第二，監察委員會要接受人大的監督。監察委員會由人大產生，自然受到人大監督，對人大負責。人大的監督主要體現在人大選舉和任命監察委主任，任命監察委班子成員，還體現在監察委要向人大作工作報告，人大有權向監察委員會的工作提出意見。此前，人大監督缺位的問題比較嚴重，人大的改革方向正是要進一步強化監督職能，這為加強監察委改革試點中的人大監督職能也提供了契機，監察體制改革試點過程中，相關的約束監管手段也必須跟上，以防止監察權的過度膨脹。

第三，監察委員會要接受司法機關的監督。法治的核心在于權力之間的相互制衡，在我國，司法機關主要是檢察院和法院，監察體制試點改革，檢察院完成了“瘦身”其反貪部門被歸入監察委，其主要業務只剩下了批準逮捕和提起公訴，而法院的主要任務是對案件進行判決。此前，有人認為檢察院的批準逮捕權也應當一并歸入到監察委員會，筆者認為這是不恰當的，因為監察委員會已經具備了“留置權”，可以在短時間內對人身自由進行限制，如果再將“逮捕權”交由監察委行使，那么監察委便可以無所顧忌地對涉案人員的人身自由進行長時間的限制，這為監察權的過度膨脹提供了方便，因此逮捕權還是應當由檢察院集中行使，從而在不會影響監察委集中行使監察權的情況下達到對監察權進行司法制約和監督的目的；監察委員會辦理的案件需要檢察院向法院提起公訴，因此檢察院、法院要進行獨立審查，把好“公訴關”“審判關”，對于沒有達到提起公訴條件、事實不清證據不足、不能達到定案標準的案件，要及時退回監察委再進行調查，進而倒逼監察委提高案件辦理質量。

第四，監察委員會要接受來自社會的監督。反腐工作的順利開展需要來自社會的支持，監察委員會是專門的反腐敗機關，社會各界對其寄予厚望。為進一步增強群眾、媒體對監察委員會的信任和支持，監察委要對不涉密的工作及時向社會進行公開并自覺接受群眾、媒體的監督。下一步可以仿效廉政公署，通過設立由非官方人士主管負責的咨詢委員會，及時就相關工作向社會進行公布，與群眾、媒體進行交流，接受質詢和舉報，這一方面可以對監察委的工作進行監督形成制約，另一方面也可以為改革試點工作的開展進一步贏得民心。

第五，監察委員會要加強內部監督。“打鐵還需自身硬”，其一，加強監察委內部隊伍建設，通過廉政教育、約談、告誡、警示等方式使其堅定理想信念、陶冶高尚情操、規范行為舉止，使其“不想腐”；其二，健全內部工作機制，通過理順內部機制，增強監督力量，使其“不能腐”；其三，成立內部糾察組定期對內部進行巡查，可以不定期地通過“上級巡視”、“異地糾察”等方式對涉嫌違法違紀行為進行調查，必要時可以走司法程序進行處理，使其“不敢腐”。

[1] Kristi Swartz. Understanding Anti-Corruption Issues in Asia: An In-Depth Look at Recent Developments and Upcoming Trends[J]. Aspatore Special Report,2010, August.

[2] Jinhua Cheng. POLICE CORRUPTION CONTROL IN HONG KONG AND NEW YORK CITY: A DILEMMA OF CHECKS AND BALANCES IN COMBATING CORRUPTION[J]. BYU Journal of Public Law,2009.

[3] [4] 陳輝，范紅娟. 香港廉政公署研究[J].理論導刊，2006(1).

[5] 孟子尋. 監察委員會試點:憲法視野下監察權分配問題研究[J].河北工業大學學報：社會科學版，2017(2).

責任編輯：倪 芬

D922

A

1674-1072（2017）04-038-05

2017-06-03

張宏宇（1992-），山西清徐人，中國人民公安大學法學院2015級訴訟法專業研究生，主要從事刑事訴訟法的研究。