當前土地市場存在的主要問題及對策

唐光輝

近幾年雖然土地的市場化進程發展較快，但原有體制的慣性、政府參與土地經營等方面的因素，使我國的土地市場發育不是很完善，目前土地市場存在許多急需改革的方面，主要問題如下：

一、農村與城市分割的土地制度造成土地市場的“價格雙軌制”。扭曲了市場功能

中國的土地制度是土地為國家和集體所有，歸屬各級政府進行管理。根據相關法律，所有土地進入城市市場必須首先由政府進行征用，集體土地轉為建設用地時必須收歸國有，然后再將之再分配給城市使用者。這種土地結構在土地轉換中的價格雙軌制造成了以下問題：農村土地所有者和使用者不能參與土地市場的交易，不能參與分配土地在城市市場所產生的增值收益，所獲土地補償遠遠低于農用地在城市被作為建設用地和商業用地的土地價值；由于可以強制低價從農村獲得土地，助長了對土地的無效利用，加大了農田流失率；地方政府通過土地征用獲得大量預算外收入，形成“土地財政”，助長了地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴。由于土地價格雙軌制的價格差，出現了大量的尋租現象，為腐敗創造了可能。

二、管理土地的制度和法律框架不適應發展過程中出現的新情況新問題

近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，但依舊存在沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行改革的問題，管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整；在土地管理法下，土地的價值與補償的目的無關，而土地征用的補償標準是與過去三年農業年均產值的倍數相關聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距及擴大趨勢，補償標準過低。

為進一步完善土地市場，建議從以下方面著手：

（一）進一步完善市場土地配給機制，限定政府在土地市場中的權利、責任范圍，建立透明公開的土地市場。土地公有制從各方面來分析都是符合中國的基本國情的，應堅持土地公有制的地位毫不動搖。在此框架下要建立透明公開的土地市場，有效地制約部分地方政府的行為，減少違法違規行為的發生。在加強政府作為土地管理者地位的同時，要進一步發揮市場的基礎作用，改革和完善土地稅費改革，合理分配土地收益，強化土地實際占有者尤其是農民的權益。

1.以完善土地稅費改革為途徑，降低地方政府“經營土地”的沖動，將政府對公有土地的權利限制在合理的范圍內。要界定國家征地的“公共利益”的范圍，國土資源管理部門對此要進行明確規劃，必須對政府強制性征地進行嚴格限制，對征地的目的和范圍要有嚴格的界定，國家不能濫用征地權。這就需要對現行的土地稅費進行改革，合理分配土地收益，一是對地方政府進行城市建設獲得的穩定的收入來源進行制度安排，統一土地稅費，統一征收土地財產稅；二是統籌安排土地收益，協調各方面的利益，將更大比例的土地收益用于新農村建設；三是在完善規章制度的基礎上，可考慮將農村集體土地直接進入市場。

2.進一步發育土地市場。城市各種建設用地更大范圍地通過市場公開出讓，完善推行土地“招拍掛”制度。嚴格劃分土地利用的性質，對于經營性土地使用權必須實行“招拍掛”出讓，防止國有土地資產的流失，加強對經營性土地使用權出讓的管理。將采取協議出讓的工業用地也開始采用“招拍掛”制度，允許和規范集體建設用地入市流轉，農民集體所有土地轉化用途時應該同城市土地“同地、同價、同權”。

（二）處理好土地合理利用、與可持續利用、集約利用的關系。土地可持續利用是人們接受了可持續發展觀對過去土地利用方式的反思，是可持續發展理論在土地利用研究中的實際運用，包括土地開發、利用、整治和保護等內涵。可持續利用發展是土地集約利用的指導思想和重要依據。城市土地集約利用又是實現土地可持續利用的重要手段。土地合理利用則是在特定時期特定地區條件下，對土地資源的開發、利用、治理、保護和管理，并通過組織、協調人的關系以及人與資源、環境的關系，以期經濟效益、社會效益、生態效益達到最佳。

（三）改革深層次的體制缺陷以完善土地市場建設。當前土地市場、土地制度存在諸多問題，重要的原因在于存在體制缺陷，政府官員有追求政績、擴大自己權利的沖動，這些偏好導致市場發育不充分甚至扭曲。因此改革體制缺陷也是土地市場發展的重要因素。一是改革現有的不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度。目前考核政績的重要指標就是經濟發展，有些地方簡單地把經濟發展等同于GDP增長，加劇了地方政府推動固定資產投資和城市建設的沖動。單純追求GDP的增長速度同任用干部掛鉤，導致地方政府一味追求政績工程、形象工程。由于政府擁有最大的國有資源——土地，利用土地資源實現GDP增長就是實現其目的的重要手段，這必然促使地方政府過多地參與市場、經營土地獲利以進行其他方面的建設或投資；二是改革現有事權、財權不匹配的財政體制，從制度上逐步消除地方政府對“土地財政”的過分依賴。

（四）進一步加強土地的法律框架建設，完善土地法規，對土地的開發利用建立在科學合理健全的法律制度基礎之上科學合理健全的法律制度是保障市場良好運行的基礎。要抓緊建立健全一批規范土地資源配給權益和具體操作方式的法律法規。為了解決土地法律框架與現實的差距，具體可從以下方面入手：首先是對土地征用法做出相應的改進，特別是對“公共利益”做出明確的法律界定，同時修改對農村集體土地的補償標準；第二是完善實施條例，完善土地抵押法律，制定規制集體建設用地的法律框架；第三是加強法治建設，推動對農民的法律教育活動，推動農村地區的法律援助活動；第四是制定規制土地儲備制度的法律框架，使得土地儲備制度真正發揮調控土地供給、平衡市場的功能，免于其淪為地方政府炒作土地的工具。