重新審視國際服務貿易協定（TISA）談判及中國的應對之策

郭磊

二十一世紀，全球產業結構正在由“工業型”逐漸轉向“服務型”，服務業已經成為各國綜合國力和國際競爭力的關鍵，國際貿易競爭的重點正逐步轉向服務貿易領域。由于WTO框架下多哈回合談判長期停滯，發達國家發起了《國際服務貿易協定》（TISA）談判，希望以諸邊協定更新《服務貿易總協定》（GATS）不合時宜的舊規則，繼續推進服務貿易自由化進程。歐美等國希望通過制定推行高標準的服務貿易新規則，幫助國內服務業獲得更為廣闊的國際市場，進而獲得國際貿易的整體優勢。中國服務業和服務貿易的增長速度很快，要形成以服務貿易為重點的對外開放新格局，妥善應對此新一輪的服務貿易自由化進程，有必要重新審視TISA談判。

一、 TISA談判情況概述

（一） TISA談判的主要階段

TISA的早期磋商始于“服務業摯友集團”（RGF）的成立。多哈回合停滯后，世界銀行等多個機構發布研究報告，呼吁以諸邊談判繼續推進服務貿易自由化進程，這些建議得到了發達國家服務業界和政府的重視。2012年初，澳大利亞邀請美國、歐盟等經濟體組成RGF，各方同意共同啟動諸邊服務貿易協定談判。2012年12月，RGF制定了服務貿易協定談判框架，初步確立了TISA的談判目標、議題范圍、文本結構和談判方法等。參與各方也以此為基礎獲得了正式談判的國內授權。

TISA談判于2013年3月正式開始。自談判之初，各成員就表示要達成一份高雄心水平的協議。談判開始后，各方不斷完善框架文本，商討規制紀律，制定各類附件，提交并審議減讓清單等。參與TISA談判的成員幾經變化，截止到2016年12月共有23個國家和地區，其中既有美國、歐盟、日本這樣的發達國家，也包括哥倫比亞、秘魯、巴基斯坦這樣的發展中國家。金磚國家開始對TISA談判持反對態度，認為其可能損害WTO多邊貿易體制。在中國等國的態度轉變后，又因為美國的態度消極，導致目前沒有任何一個金磚國家加入談判。

后續的TISA談判面臨不確定性，但前景較為樂觀。由于特朗普在美國總統大選中意外勝出，鑒于其在競選中發表的貿易政策主張，奧巴馬政府的“3T”貿易戰略前途未卜。特朗普已明確表示，將在上任首日發布總統行政令退出TPP，美國缺席將使TPP達不到生效條件而胎死腹中。而法國和比利時等國國內對TTIP反對之聲較多，歐盟通報稱TTIP目前處在自然暫停（natural pause）狀態，待美國新政府就職后才能重啟談判。唯有TISA目前照常推進，特朗普也未對其表示過反對，加上美國國內服務業的強力推動，尚有較大可能性完成談判，并在各國得到通過后生效。

（二） TISA談判的最新進展

根據歐盟官方網站披露的信息，最新進行的第21輪談判由歐盟主持，已于2016年11月2日至10日舉行完畢。總體上，在敲定協議文本和為最有爭議的突出問題尋找解決路徑方面，談判各方取得了良好進展。本輪談判首先就各方10月底交換的第二次修改的出價進行了討論，之后主要推進了協定文本的技術性討論。各方主要討論的關鍵附件包括透明度、國內監管、金融、電信、電子商務、本地化和“模式4”，亦涉及運輸服務、專業服務、國有企業和送貨服務。各方還討論了包括爭端解決在內的制度性安排，但沒有正式設定談判結束的期限。值得注意的是，本輪談判還討論了允許在TISA委員會中設立觀察員的可能性，以及可能發生的在協定簽署后修改減讓列表的問題。

預計2017年TISA將正常重啟談判，屆時美國方面將由特朗普政府接手。新政府對奧巴馬留下的各種“政治遺產”并不熱心，而且截止到2016年12月12日，特朗普尚未提名新的美國貿易代表，很難預測其在TISA問題上的具體立場。雖然美國新政府對待TISA的態度具有不確定性，但由于TISA契合全球產業格局的整體變化，順應國際服務貿易發展的需求，能夠滿足美國服務業擴張的需要，因此新一屆美國政府不太可能退出談判，各方繼續推進TISA談判的可能性較大。而且正是因為這種不確定性，使得金磚國家等其他成員加入的可能性變得撲朔迷離，充滿變數。

（三） TISA談判的主要分歧

雖說參與TISA談判的各方基本上志同道合（like-minded），但立場不同，利益有別，各成員在不少問題上均存在分歧。截止到第21輪談判，部分問題經過磋商已基本達成一致，但也有不少分歧沒有得到解決。

首先是眾所周知的多邊化分歧。在未來是否將TISA談判成果多邊化問題上，歐盟和澳大利亞等國持贊成態度，而美國則表現的比較猶豫。歐盟始終認為TISA是對多哈談判的促進（boost）而非終結，TISA和GATS的文本是完全兼容的（compatible），各成員可以直接用TISA中的減讓承諾替換現有的GATS承諾，就如同“電腦升級軟件一樣”。只要TISA成員達到一定數量，便應該回歸WTO多邊貿易體制。而美國為了遏制他國，唯恐金磚國家等“搭便車”獲利，多次公開主張TISA談判的成果應僅適用于諸邊成員，實際上是反對將TISA多邊化。

其次是持續存在的包容性和透明度分歧。包容性分歧主要體現在對新成員申請加入的態度是否積極，部分根源在于對TISA的多邊化意愿不同。歐盟堅持TISA談判應對其它WTO成員開放，認為如果金磚國家和東盟成員國不參與，TISA的實際效果將不如預期。且只有更多國家加入TISA，才能滿足WTO“關鍵多數”的比例要求，使TISA自動實現多邊化。而美國對新成員加入的態度較保守，更傾向于先在RGF內部完成TISA談判，然后再考慮吸納新成員。正是因為存在多邊化和包容性分歧，所以各方對談判內容的透明度也存在差別，目前歐盟的透明度要高于美國。

最后是具體規則上的分歧。第21輪談判后，各方在具體規則上尚存一些分歧：一是在市場準入方面，各成員對“新服務”問題仍存在爭議；二是在最惠國待遇問題上，對是否實施“向前看的最惠國待遇”，也有學者稱為“非成員最惠國待遇”和“最優PTA實踐”，各成員意見不一，正在尋找折衷方案；三是“模式4”談判，目前的主要問題集中在歐盟貿易和移民政策的傳統區分上；四是“本地化”分歧主要集中在“高管和董事會”條款，各成員在自貿協定中的實踐不一致；五是本輪談判涉及的數個具體服務部門以及國有企業等專門規則，亦分別存在或大或小的分歧，需要繼續深入討論。

（四） 美國排斥中國加入TISA談判

中國于2013年9月30日正式提出加入TISA談判，盡管歐盟等成員表示支持，但一直未被接納，主要原因在于美國的態度并不積極。表面上看是因為美國懷疑中國加入談判的真實意圖，擔心中國提出的新議題和減讓承諾會“降低全球貿易標準”，甚至有可能是不懷好意的“攪局者”；實質原因是美國仍在實施其遏制中國發展的總體戰略，有意在構建TISA等新的自貿協定時繞過中國，意圖在未來的服務貿易中孤立和排斥中國。

美國一直不希望中國在TISA談判結束前加入。作為TISA談判的發起者和主導者，美國多次強調TISA的開放性，聲稱歡迎更多國家的加入，卻對中國的加入費盡心思設置了不少障礙。早在2013年10月，美國的貿易談判代表邁克·弗羅曼就針對中國加入專門提出了5個條件，即“中國在與美國談判雙邊投資協議時的立場，上海自由貿易試驗園區中的投資改革情況，十八屆三中全會可能宣布的潛在的改革政策，中國在過去談判中是否熱衷高規格服務貿易承諾，以及中國是否完全執行兩國電子支付服務爭端的WTO裁決”。這顯然不是加入TISA的一般條件，而且主觀性很強，是否符合全由美國單方面判定，明顯缺乏誠意和公平，因此中國已明確表示拒絕接受。

美國希望中國能全盤接受訂好的協議內容。2013年服務業摯友集團（RGF）會議對新加入成員提出3個條件，一是接受已確定的關于談判的法律框架文本，二是及時提出市場準入承諾，且承諾水平不能低于GATS，三是不得在現有文本和議題外再提出新的內容。可見美國的如意算盤可能是，在談判結束前阻止中國加入，待按照自身需要制定好新的貿易規則后，再設法讓中國全盤接受。謀劃雖好，但一個忽略甚至損害中國利益的TISA，中國政府絕對不會輕易接受。

二、 TISA協議的主要規則特點

（一） 比GATS覆蓋的服務領域更加廣泛

TISA談判基本沿用了GATS對服務的分類方法，即WTO秘書處專門制訂的《服務部門分類及對應 CPC 編碼》（W/120）。自1991年W/120問世到TISA談判已有20多年，這期間隨著互聯網等科技的進步，出現了一些W/120沒有覆蓋的新服務。如喬布斯時代之后的蘋果手機雖已不再具有絕對統治地位，但蘋果公司提供各種程序下載的應用商店App Store，因為蘋果手機巨大的保有量，卻呈現出越來越好的發展態勢。2016年3月，蘋果App Store的總下載次數已突破250億，正在成為其更大的“現金奶牛”。這種現象同樣存在于谷歌公司的Google Play，微軟公司的Windows Store等。此類虛擬服務貿易平臺具有潛在的巨大海外市場，理論上可以進行全球性信息產品交易，其承載的巨大貿易量被稱為“App經濟”。TISA在“跨境數據流動”等規則中對此類新服務有專門規制。此外，早先W/120只在“商務服務”中包括了有限種類的能源服務，TISA則將其作為了獨立的服務部門，覆蓋范圍有所擴大。

（二） 比GATS的自由化水平更高

首先，TISA成員的市場準入比之GATS原來的減讓表有所增加和改善。GATS成員只對承諾的服務部門給予國民待遇，而TISA成員的國民待遇采用負面清單，對清單外的所有服務部門都給予國民待遇。其次，TISA設置了“凍結條款”（standstill clause）和“棘輪條款”（ratchet clause），共同構成了自由化水平“禁逆轉”機制。“凍結條款”使各成員的減讓承諾反映當前實際的開放水平，不再增加新的或更嚴格的貿易限制措施。“棘輪條款”使各成員取消的歧視性措施自動“鎖定”，除非在減讓表中專門排除，否則將自動納入協定中而受其約束。再次，TISA欲實施“向前看的最惠國待遇”機制，即成員在未來締結的雙邊協定中提供的優惠待遇應給予所有TISA成員，這保證了成員在TISA承諾的自由化水平不低于其它貿易協定。

（三） 比GATS的紀律要求更加嚴格

首先，TISA涵蓋了GATS中的很多核心條款，又在此基礎上對透明度等規則進行了強化，對成員提出了更高要求。其次，TISA根據成員建議制定了新的和強化的紀律，適用于國內規制、國際海上運輸服務、信息和通信技術服務（包括跨境數據傳輸）、電子商務、與計算機相關的服務、郵政和快遞服務、金融服務、自然人流動、政府服務采購、出口補貼和國有企業等。例如國有企業競爭中立規則，主要是防止政府支持國有企業獲得不正當的競爭優勢，或阻礙與私營企業的公平競爭。要求國企在從事商業活動時必須遵循商業考量，必須提高經營信息透明度，及時披露所獲政府補貼等。此類紀律規則還包括減少“當地商業存在”、“當地管理層和董事會”等當地化要求，以及確保外商及時、透明、公平地獲得提供服務所需的許可和授權等。

（四）比GATS的承諾方式更加靈活

承諾方式僵化是GATS框架下服務貿易談判進程停滯的重要原因，而TISA在成員方承諾方式上更加靈活。首先，GATS受制于多哈回合“一攬子承諾”（single undertaking）方式，由于各成員很難就服務貿易、農產品等全部議題達成一致，在這種“全部”或“全不”的承諾規則下，GATS服務貿易談判亦不可能率先突破。而TISA擺脫了其它議題的鉗制，也不受多邊承諾方式的限制，成員方更易在服務貿易減讓問題上達成一致。其次，GATS在市場準入和國民待遇上均采用正面清單，而TISA采用混合清單（Hybrid List）模式，即市場準入采用正面清單，國民待遇采用負面清單。相比GATS模式，這種承諾方式能夠明顯提高自由化水平，也有利于成員方對承諾內容的靈活控制，既滿足了發達國家的要求，又能夠吸引新興經濟體和發展中國家的參與。

三、 中國對TISA談判的應對策略

（一）加強對TISA的研究和評估

要妥善應對TISA，就要及時跟蹤談判進度，深入研究談判內容，認真分析各方的減讓承諾。中國可以通過WTO現有機制，要求TISA成員提高談判的透明度，及時向WTO其他成員通報談判進度和內容。首先，中國要吃透TISA相關議題的具體規則并對其影響進行評估，也要對比國內現行政策和法律與TISA規則的差異，制定好應對未來新規則的預案。其次，尤其對中國未來被TISA排除在外和加入TISA兩種情況下，可能對國內相關產業造成的影響進行分析和預判，要考慮在規則許可的范圍內采取必要的保護措施，維護好中國服務業的核心利益。最后，要研究TISA多邊化的可能性及中國可能發揮的作用，盡力爭取使其回歸WTO多邊貿易體制，避免國際服務貿易規則碎片化。

（二） 繼續尋求加入，爭取美國新政府的支持

不加入TISA談判，就無法在新規則中反映本國訴求，因此中國應繼續尋求加入。根據歐盟披露的文件，TISA在談判中和簽署后均允許其它WTO成員加入。截止到第21輪談判，TISA尚未設定結束談判的最終時限，理論上中國還有可能在談判結束前加入。因為歐盟等多數成員贊成中國加入，所以目前關鍵在于美國新政府的態度。正常來講，美國服務業不會愿意放棄中國市場，特朗普政府有可能最終會選擇支持中國加入。美國提出的5個特殊加入條件表明了其關切所在，雖然中國已明確拒絕，但仍可以繼續深化上海自貿區中的投資改革，在中美雙邊投資協定中做出更高規格的承諾等，并加強與美國新政府的溝通，爭取其轉變立場。

（三） 做好加入準備，預先研究減讓承諾

中國加入TISA談判具有現實可能性，因此應預先研究符合中國國情的減讓清單。TISA減讓采取混合清單模式，即市場準入采用正面清單，國民待遇采用負面清單。對中國來講，在市場準入問題上，服務市場的開放可以積極，不能冒進。可以考慮優先開放已具有相當國際競爭力的比較成熟的服務產業。在金融、電信等關鍵領域，中國要防止發達國家的服務滲透過深，還要盡力爭取較長的過渡期，以便為國內調整留出足夠時間。在國民待遇問題上，中國可以擴大推行“準入前國民待遇加負面清單”的管理模式，并逐步縮小負面清單的限制范圍，但應堅持在信息安全等敏感部門對外國企業設置限制性條件。

（四）做好缺席準備，實施對沖與反制戰略

中國也有可能最終缺席TISA，應提前布局應對，避免在未來的服務貿易盛宴中被邊緣化。應該說，無論是聯結亞太經濟圈和歐洲經濟圈的“一帶一路”戰略布局，還是中國正在緊鑼密鼓推進的多項雙邊及區域性自貿協定談判，都可以在某種程度上抵消缺席TISA可能帶來的負面影響。由于美國新一屆政府在亞太地區的貿易戰略具有不確定性，且TPP明顯有破產之虞，澳大利亞等國正在將注意力轉向中國支持的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和亞太自由貿易區（FTAAP）等方案。中國應在這些方案中提出合理的服務貿易新規則，盡力構建相對平衡的服務貿易體系，力求在服務業全球分工和定價等方面獲得公正對待。

（五）增強產業實力，提高我國服務業發展水平

“打鐵還需自身硬”，決定一個國家服務貿易地位和獲利程度的決定性因素，是其服務業的綜合實力。規則制定權來自于產業實力，而非相反。對中國來講，只有不斷提高本國服務業的發展水平和競爭力，才能更順利地參與像TISA這樣的服務貿易協定，更有力地主張公平合理的服務貿易新規則，更好地履行自身的國際義務，最終爭取更大的貿易利益。而中國服務業要發展，不能單純依靠某一個國際協定，也不能只靠五花八門的產業政策和扶持措施，而是要下大力氣不斷打破市場壟斷、理順市場機制、規范市場秩序、塑造社會誠信和規范政府行為等。

參考文獻：

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