中國銅板紙產業：從進口依賴走向產能過剩的演變

戚佰陽

摘 要：隨著經濟全球化發展加快，各國之間的貿易投資越來越繁榮，一國如何在多邊貿易規則下實現貿易政策和產業政策的協調也越來越重要。我國銅版紙產業本是弱勢產業，卻在產業政策和貿易政策介入后，從弱勢逐步演化為產能過剩，直至被多國反傾銷。本文對這一案例進行了詳細分析，認為由于產業政策和貿易政策之間缺乏適當的配合，最終引發了銅版紙產業發展中的一系列問題。

關鍵字：貿易政策；產業政策；銅版紙

自加入WTO以來，我國已成為全球反傾銷指控最多的國家，且涉及的產業很普遍，包括銅版紙、不銹鋼薄板、聚酯切片、電器、光伏等產業，其中都折射出我國貿易政策和產業政策的不協調問題。本文以我國銅版紙產業發展為例進行深入剖析，期望為產業政策和貿易政策協調提供研究基礎。

一、中國銅板紙產業演變發展的過程

銅版紙是一種在原紙上涂布白色涂料所制成的印刷用高級紙品（克重范圍為70—350克/平方2），主要用于高級書刊的封皮和插頁、高檔廣告宣傳頁和精致包裝等。由于造紙技術設備落后，產品質量、價格沒有競爭力，1995年之前我國銅版紙產業發展速度緩慢，銅版紙企業普遍開工不足。1995年時我國銅版紙需求量達到67.54萬噸，而當年產量只有25噸，進口量則達到44.59萬噸，自足率只有37.02%，國內市場充斥著進口銅版紙。1995年之后，由于我國政府逐步出臺了產業政策和貿易政策來扶持銅版紙產業，銅版紙產業形勢也因此發生了巨大的變化：

（一）從不斷擴大進口到對外反傾銷

由圖1可知，1995年之后隨著銅版紙需求數量越來越大，國內市場對進口銅版紙的依賴也越來越大。于是，自1995年開始相關部門陸續出臺政策支持銅版紙產業發展。1996年輕工總會根據國家對外商指導投資方向的暫行規定和《外商投資產業指導目錄》，將“高檔涂布紙及紙板（白板紙、箱紙板、銅版紙、輕量涂布紙）”列入外資投資導向目錄，2002年之后，“高檔紙及紙板生產”一直被列入《外商投資產業指導目錄》的鼓勵類；從1998年開始，“紙和紙制品生產”一直被列入中國《產業結構調整目錄》的鼓勵類，該目錄作為我國產業發展的指導性綱領，指導產業的的投資和發展方向，相關部門也根據該目錄制定相關的產業支持政策，促進其發展。因此銅版紙作為“高檔紙種”以及歸屬于“紙及紙制品生產”從1996就開始受到產業政策保護。由于這一階段中國造紙工業面臨低檔產品過多的問題，所以提高產品的質量和檔次也成為造紙工業調整結構的方向之一，作為高檔紙種的銅版紙受到造紙廠商的追捧。

一系列的產業政策對我國銅版紙產業發展起到了極大的支持作用，不僅本土企業紛紛增加銅版紙生產線，大量的外資企業也紛紛涌入我國，進行投資建廠，1996年至1999年，我國銅版紙年均新增產能達到30.5萬噸。銅版紙產業政策取得了巨大的成功，使我國銅版紙產業在短短幾年中迅速成長起來，銅版紙的進口依賴程度明顯下降。但是對外商投資的過度鼓勵也為我國銅版紙產業外資比例過重埋下了隱患。由于產業政策支持，從2001年開始銅版紙進口數量就開始逐漸下降，而外國企業為了維持在中國的市場份額，開始向中國傾銷銅版紙。根據中國商務部對銅版紙反傾銷調查報告，日韓美2001年出口到中國的銅版紙加權平均價格為703.51美元/噸，相比于2000年相比下降了約9.90%。日韓美的傾銷行為嚴重損害了我國銅版紙產業發展。

2001年12月，金東紙業（江蘇）等四家廠商代表國內銅版紙產業正式提交銅版紙的反傾銷調查申請，原對外貿易經濟合作部在2002年11月作出初裁，認定存在傾銷且對國內產業造成實質損害，并決定對韓日美企業按照其傾銷幅度征收1.5%～71.02%的保證金；2003年8月商務部終裁，決定對原產于韓日兩國的進口銅版紙征收4%—71%反傾銷關稅，自2003年8月6日起為期5年。2008年在銅版紙反傾銷征稅期限屆滿之際，應國內企業的申請商務部進行期終復審，并基于國內銅版紙產業當時仍處于產業發展的初期，仍然比較脆弱，容易受到進口產品的沖擊和影響等原因，最終決定自2009年8月5日起，繼續實施反傾銷措施，實施期限為5年。因此，銅版紙從2002年開始受到貿易政策的保護，從此進入產業政策和貿易政策雙重保護階段。

反傾銷措施的實施，對對象國進口數量和價格起到了明顯的抑制效應，我國從對象國進口數量由2001年的48.31萬噸下降2003年的17.55萬噸，降幅達到63.67%，進口單價由614美元上漲到743美元。不僅如此，2001年之后我國進口銅版紙的總量也開始明顯下降，受到貿易政策保護的國內廠商也開始紛紛擴大產能，2001年之后每年新增產量均達到40萬噸以上。

（二）從不斷擴大出口到遭遇國外反傾銷

在產業政策和貿易政策的雙重保護下，我國銅版紙產業迅速成長起來，產量已經超過了國內需求，開始向外出口。2005年我國銅版紙出口量首次超過進口量達到62.82萬噸。但是好景不長，2006年美國New Page紙業對中國銅版紙提起反傾銷申訴。2007年3月和5月，美國商務部分別公布了“雙反”調查的初裁，決定對中國出口的銅版紙征收最高達20.35%的反補貼稅和99.65%的反傾銷稅；同年10月，美國商務部發布終裁，對中國銅版紙征收7.4%—44.25%的反補貼稅率和21.12%—99.65%的反傾銷稅率。針對美國提起的申訴，中國企業積極訴諸世界貿易組織的爭端解決機制，要求與美國就銅版紙的“雙反”問題進行磋商。同年11月，美國際貿易委員會認定中國銅版紙未對美國國內產業造成實質性損害，推翻了美國商務部此前的相關裁決。美國商務部最終撤銷對原產于我國進口銅版紙的指控。

然而，這場訴訟博弈并沒有起到警醒的作用。由圖1可以看出，2007年至2008年我國銅版紙產量依舊快速增長，出口量也并未明顯減少。國內銅版紙產業無節制的發展，以及不斷增加的出口量最終引來了更多國家的不滿，截止到2016年，美國、歐盟、阿根廷等國先后對我國銅版紙發起了9次反傾銷調查，3次反補貼調查。

連續的反傾銷調查，直接影響了我國銅版紙出口，使得依賴出口的銅版紙產業不得不面對國內產能過剩問題。由圖1可知，我國銅版紙出口量從2012年開始迅速下降，這部分本應出口的產品最終流回國內市場，使國內銅版紙產能過剩的局面進一步加大，讓國內市場承受了更大壓力。雖然內需市場在緩慢增長，但要消化這部分增量畢竟需要時間，因此國內銅版紙企業銷售價格、毛利率和開工率都受到了嚴重的影響，部分待建或新上項目被迫暫停。

我國銅版紙在遭受了連續的反傾銷后，在2011年，發改委才將銅版紙從《產業結構調整目錄》的鼓勵類中剔除，“銅版紙生產線”直接被列入限制類，至此我國銅版紙產業的發展才有所緩和。由此可見我國產業政策和貿易政策的調整過于滯后。

二、中國銅板紙產業演變發展中產生的幾個問題

（一）銅版紙產業從弱勢產業走向產能過剩

在《產業結構調整目錄》的引導下，我國銅版紙企業受到大量補貼，包括政府根據五年計劃給予的資金補貼，國產設備可抵扣增值稅，對納入“雙高一優”技術改造項目的財政貼息貸款，并對外資企業所得稅進行“兩免三減半”，地方政府給予的優惠等，加上國內的反傾銷政策限制國外企業進入，使國內市場供給減少，短期內存在供給缺口。以上兩方面都刺激了國內銅版紙廠商的投資意愿。但從投產到產出往往存在時間差，這使銅版紙的供給端依然不足，因而進一步刺激企業投資建設，最終導致銅版紙的產能產量在短期內迅速擴大，為產能過剩埋下了隱患。

2005年，我國銅版紙產業發展到達一個均衡點，已經擺脫了對進口的依賴，并有62.82萬噸銅版紙出口到國外，并且我國在國際市場上已具備一定的競爭優勢，然而在這種情況下，國家并沒有積極的調整產業政策和貿易政策，并在美國已進行“雙反”調查下，我國還在繼續對國外銅版紙征收反傾銷關稅。因此，2005年至2012年，我國銅版紙產能高速發展，年均新增產能達到80萬噸以上，而此時每年新增消費量不足40萬噸。對超過需求量增長的部分產能，各廠商只有兩種選擇：第一是提高市場占有率；第二是擴大出口。而這一階段國內持續的反傾銷以及高速增長的產量都不斷壓縮著銅版紙進口數量，2007年，我國自給率已達到90.52%，此時市場份額已經很難有提升空間，導致過剩的產能不得不通過出口來消化。國內巨大的過剩產能導致企業競相采取低價策略，而政府大量的補貼使得企業低價傾銷仍然有利可圖，因此追求利潤最大化的企業繼續擴大產能，形成惡性循環。

（二）銅版紙產業發展中外資占比較高

1995年，我國銅版紙還屬于弱勢產業，國家為了引進國外先進的技術促進中國工業快速發展，出臺了《外商投資產業指導目錄》，并對“三資”企業制定了一系列優惠的引資政策如所得稅享受“兩面三減半”、免征城市維護建設稅以及再投資退稅等；地方政府為了吸引外資也對外資進行政策傾斜，使外資企業獲得了“超國民”待遇。一些國外企業原本就想分享中國巨大的市場，上述政策使它們到華投資的意愿更加強烈，而這些國外企業資金雄厚、技術先進，且在我國市場中享受著外資優惠待遇和產業政策與貿易政策的保護，因此在國內市場競爭中擁有很大的優勢，很快就占據了國內銅版紙市場。我國反傾銷措施實施后，在提起銅版紙反傾銷申請的四家企業中，只有中外合資企業金東紙業迅速發展壯大，成為世界上最大的銅版紙生產商，剩下三家家本土企業發展依舊十分緩慢。從1990年至2013年我國銅版紙新增產能中有19.01%為外商獨資企業，有39.27%為中外合資企業，可見外資企業在我國銅版紙產業占據了較大份額。

國家出臺產業政策和貿易政策，本是要鼓勵與扶持國內銅版紙企業，卻被外資企業享盡了優惠，外資企業由此占據了國內大量銅版紙份額，不僅嚴重影響了本土銅版紙企業的發展，也使國內銅版紙產業結構失衡。此外，政策制定者希望引進國外先進的技術和管理經驗促進國內造紙工業的發展，雖對企業設立的形式有所限制，但中方企業在國內合資企業中股份占比較小，幾乎沒有話語權，例如我國最大的銅版紙生產商金東紙業股東中，外資企業占比97.42%，鎮江金達工貿有限公司僅占比2.58%；再如王子（南通）制紙，其中王子制紙株式會社日企占注冊資本90%，南通經濟技術開發區占10%。這種股權設置結構導致外資企業管理經驗和技術外溢十分困難，嚴重影響了相關政策的預期效果。

（三）外國企業規避銅版紙反傾銷制裁

中國商務部在2003年的終裁公告中決定對日韓兩國進口的銅板紙征收56%的反傾銷關稅。但在2003年，由日企控股的王子制紙與江蘇南通經濟技術開發區管理委員會簽訂“江蘇王子項目”合作備忘錄，投資139億人民幣要建造世界規模第一的漿紙一體化企業，其中包含兩條年產40萬噸銅版紙生產線，該項目于2006年獲得國家批準。除此之外，芬蘭的芬歐匯川、印尼的金光集團等也都加大了對中國銅版紙的投資，可見這些外資企業可以輕松地繞過了我國反傾銷制裁，嚴重的影響了我國銅版紙反傾銷措施的實施效果。

反傾銷措施造成的關稅壁壘以及價格上升所帶來的市場機會，影響到遭遇反傾銷的外國企業調整出口策略，從而導致外國直接投資（FDI）的概率大幅提升。不僅如此，我國在《外商投資產業指導目錄》中又列明鼓勵外商投資“高檔紙及紙板生產”，加上反傾銷政策與外商指導目錄等政策之間又沒有協調好怎么對外商投資進行限制，致使外國企業成功規避銅版紙反傾銷制裁。

由于這兩種政策之間缺乏配合使得外資企業能夠繞開反傾銷政策，導致外商對中國從直接出口轉變為直接投資，并且在享受國內對銅版紙產業保護的同時，變相的與國內企業展開競爭，與本土企業爭奪市場。因此，兩種政策之間的內在矛盾以及缺乏配合不單直接影響到中國對國外銅板紙反傾銷，而且導致國內銅板紙產業在外資的驅動下，走向產能過剩。

三、幾點啟示

（一）擴大進口，不能形成對國外產品的依賴

20世紀末，在改革開放引導下，國家制定了一系列鼓勵進口政策，這一階段伴隨著銅版紙需求量的增大，我國對進口依賴越來越嚴重，國外物美價廉的銅版紙對國內市場形成了替代效應，并開始對我國進行大量傾銷，1997年我國進口的銅版紙占到消費量的89.77%，使缺乏競爭力的國內銅版紙產業面臨嚴峻的考驗，原本為了增加國內消費者福利的進口政策卻造成了對外依賴，并嚴重損害我國銅版紙產業發展。這一事實告訴我們，國家在調整和優化進口結構、鼓勵相關技術、裝備、短缺資源及消費品進口時，應當充分協調好與國內相關產業的關系，對國內市場和產業給予必要的保護，避免對其造成過度沖擊，影響其健康發展。

（二）保護國內市場，不能保護國內產能的盲目擴張

銅版紙過度依賴進口在引起了國家的重視后，相關部門積極出臺產業政策（《產業結構調整目錄》）引導國內投資方向并配合貿易政策（反傾銷）從外部進行保護。這樣的政策搭配使我國銅版紙產業，迅速成長起來，到了2005年，我國銅版紙產量已能滿足本國需求，并有20.95%出口到國外。這些措施本無可厚非，但是由國家并沒有及時對政策進行調整，銅版紙產業繼續受到保護，導致追求利潤最大化的企業在享受國家大量補貼下盲目擴產，2005年之后年均產能達到80萬噸，遠超過這一階段消費量的增長。這說明國家在制定產業政策和貿易政策時應當平衡產業競爭與產業保護，在產業發展到相關階段時考慮及時退出，以充分發揮市場機制，讓受保護的企業及時參與市場競爭中去，以實現資源的最優配置，避免盲目擴產導致產能過剩，進而引發貿易摩擦。

（三）引進外資，不能鼓勵低水平上的重復引進

在國內銅版紙還是弱勢產業時，國家積極出臺《外商投資產業指導目錄》以及優厚的引資政策，為其迅速發展提供了基礎。但到了2005年之后，國內銅版紙已經完全可以自足并且開始遭受國外“雙反”調查的情況下，國家并沒有對外資進行限制，反而繼續批復了大量外資企業生產線例如金桂紙業、王子紙業等，形成低水平上的重復建設，不僅擠占了本土企業市場，同時也使整個銅版紙行業陷入困境。對此，我國應明確利用外資的目的，通過外資來提升產業競爭優勢，讓外資為產業發展升級進行服務。在引進外商投資時，應從產業長遠發展的角度出發，對外商的經濟實力、管理經驗、技術優勢以及對中國相關產業發展造成的影響進行評價，以確定其是否有利于促進該產業的發展升級，進而決定是否鼓勵其進入，在產業發展到一定程度時應進行一定限制，避免外商投資的重復建設。

（四）擴大出口，不能忽視產業的轉型升級

在產業政策和貿易政策的保護下，銅版紙產業在短短的幾年內就迅速發展起來，具備了一定的競爭優勢，出口量不斷擴大，這本是好事，可由于政策忽視了對銅版紙產業的升級優化，過度的保護使得企業沒有動力進行技術創新，因而導致該產業雖在高速發展，但都是追求利潤最大化的企業在低水平上的重復建設，沒有形成產業的競爭優勢，過多的產能只能通過低價傾銷來解決，使銅版紙遭遇了由進口反傾銷到出口遭受“雙反”的尷尬局面。由此可見，國家 應當有效的銜接產業政策和貿易政策，在擴大出口的同時應積極引導產業資本的投資方向，不斷促進產業的優化升級，并及時將產業優勢升級轉化為我國出口優勢，使其能夠促進我國貿易發展，形成良性循環。