農村宅基地退出影響因素分析

花峰　王秀旺

摘 要：城市建設用地緊張制約著城市經濟的發展，阻礙了中國城市化的步伐。宅基地功能價值是農村宅基地退出的主要阻力。其中，居住功能是宅基地最基本功能，社保功能是宅基地衍生功能，資產功能是宅基地制度變遷中隨著經濟發展的需要滋生的財產增資功能。

關鍵詞：宅基地；宅基地退出；影響因素

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0031-04

城市建設用地供需矛盾是目前人地矛盾中最突出的部分。城市建設用地緊張制約著城市經濟的發展，阻礙了中國城市化的步伐。而在城市用地緊張的同時，中國農村建設用地特別是農村宅基地卻是粗放低效利用，土地資源利用粗放，資源配置效率低。另一方面，隨著城市土地價值的凸顯和城市用地的緊張，政府征地較為普遍，城郊農村土地征收變為國有土地，使得土地所有權性質發生轉變，征收前后土地價值差異以及宅基地的隱性流轉造成了農民權益的損失。如何建立一套完善的土地征收制度與農村宅基地退出制度，用以解決城鄉建設用地的供需矛盾、提高土地利用效率、優化土地資源配置，是當前農村宅基地問題解決的核心。

一、宅基地功能內涵及其影響因素

宅基地功能是基于土地功能理論提出來的。功能是指對象能夠滿足使用者現實或是潛在需求的一種屬性，具有客觀物質性和主觀精神性。宅基地功能是指宅基地滿足農戶客觀物質上或主觀精神上需求的一種屬性。

（一）宅基地功能內涵

柳建平認為，土地對于人類自古以來就具有生存保障功能，并由生存保障功能衍生出生產要素功能，鑒于此，土地的基本功能可分為社會功能和經濟功能兩大類。劉峨林從歷史和各國的現實情況出發，指出土地有生產要素投資和生存保障兩種重要的功能。袁■從土地功能變遷的視角研究了中國農村土地制度，認為農村土地制度具有社會保障、生產要素和財產功能，土地的社會保障功能阻礙著農村土地制度的創新發展，生產要素功能有所抬頭，宅基地流轉限制阻礙了生產要素功能與財產功能的發揮[1]。王勇從“實物期權”的視角分析了農村土地的社會保障功能，尤其是土地作為生產資料給農民提供就業機會，發揮就業保障功能[2]。李長健等認為，農村土地的社會保障功能表現為最低生活保障、養老保障、失業保障和醫療保障，對農村土地權益的保護能夠提高土地的社會保障能力[3]。張德元研究了宅基地功能變遷與宅基地制度改革，提出宅基地由社會保障功能向財產功能過渡。羅必良認為，農地保障和退出條件下土地制度改革是農村土地福利保障功能讓渡財產功能的改革[4]。孫少波、王華認為縱觀人類社會發展史，土地對農民的意義經歷了生存保障功能、生產要素功能、社會保障功能、資產（財產）功能四個變化階段[5]。

總的來說，農村土地主要具有生存保障、生產要素、財產增值、社會保障四大功能，而生產要素功能主要針對農村承包地而言，對于作為農村建設用地主要成分的宅基地具有生存保障、社會保障和財產增值的功能。其中，宅基地的“生存保障功能”與學者們所謂的“社會保障功能”不同，宅基地的生存保障功能是基于宅基地制度“居者有其屋”的設計理念而言的，是為了保障農民的生存權利，用宅基地建房滿足使用者住房需求并提供日常生活活動場所的功能。本文將宅基地的這種生存保障功能稱之為“居住功能”。宅基地居住功能是一種客觀物質上的功能；資產功能是指宅基地作為不動產所具有的價值交換和保值增值功能；社保功能是指宅基地為使用者提供的住房、就業以及養老保障等功能。此外，方賢國（2014）認為，宅基地還具有情感寄托和心靈撫慰的功能。本文將宅基地的這種功能稱之為倫理功能。倫理功能是指宅基地為使用權人帶來的主觀精神上的身心滿足感和心靈撫慰的功能，是一種主觀意識上的潛在功能，滿足宅基地使用權人情感上的需要，對宅基地退出意愿有很大的影響，其作用不容忽視。

（二）宅基地功能的影響因素

宅基地作為農戶退出決策的客體，其功能對農戶宅基地退出有重要影響，宅基地功能是阻礙宅基地退出的主要影響因素。為此，有必要對宅基地功能的影響因素進行研究，選取宅基地各功能的主要影響指標，為宅基地退出意愿影響因素體系構建奠定理論基礎。

1.宅基地居住功能的影響因素

宅基地居住功能指的是宅基地作為房屋等建筑物的承載者，為使用權人搭建日常生活生存空間，滿足使用權人住房需求的功能。房屋建筑面積、結構、建筑年代等之所以對宅基地退出意愿產生影響，是因為房屋結構、建筑面積等影響了宅基地的居住功能。根據價值的二元理論，房屋結構類型好、建筑面積大，房屋居住滿意度和居住質量高，房屋使用價值越高，居住功能較強。此外，家庭人員房屋“入住率”越高，對房屋的居住利用率越高，使用價值越高，宅基地的居住功能越強，宅基地退出意愿越低。

2.宅基地資產功能的影響因素

由于我國農村宅基地制度對宅基地流轉的嚴格限制，宅基地資產功能難以發揮。本文所謂的宅基地資產功能是指農戶對宅基地資產功能的認知差異。農戶個體自身特征因素的差異使得其對政策認知和了解程度不同，對宅基地資產功能的認知直接影響其對未來宅基地資產價值的實現預期。對比于當前農村宅基地作為資產所能實現的價值，兩者差距越大，宅基地退出意愿越低；反之，差距越小，宅基地退出意愿越高。

宅基地按照利用狀況分為閑置、自住和出租等形式，不同形式宅基地價值不同，閑置時宅基地既無使用價值也無交換價值，宅基地自住時體現為宅基地使用價值，出租時體現了宅基地交換價值，宅基地價值越高，資產功能越強，當宅基地充分體現交換價值時，宅基地資產功能最強。宅基地心理預期售價是農戶宅基地退出時所能接受的最低價格，在一定程度上體現了宅基地資產功能預期的大小、體現了宅基地交換價值預期，預期越高，宅基地資產功能越強，宅基地退出意愿越低。

3.宅基地社保功能的影響因素

宅基地社會保障功能主要體現在住房保障、就業保障以及養老保障方面。宅基地為農戶提供了居住場所具有住房保障功能，在農戶不存在其他住房情況下，宅基地住房保障功能較強，對農村宅基地住房保障的福利性依賴強烈，反之，若農戶擁有城鎮住房，農村宅基地的住房保障功能較弱，農戶對農村宅基地依賴性較弱。宅基地作為生產要素投入到建設用地市場以及宅基地作為農地經營的附屬場地，為農戶提供就業機會，對農戶具有就業保障功能。農戶城鎮職業穩定性高，收入穩定，對農業以及附屬產業的依賴性就會弱，對農村宅基地的依賴性差，宅基地更容易退出。而住房保障和就業保障作為社會保障體系中最重要的兩部分對于宅基地社會保障功能的影響重大，是制約農戶進城落戶的兩大障礙，只要解決農戶的住房保障和就業保障兩項最為關注的社會保障問題，宅基地退出意愿自然會有所提高。

4.宅基地倫理功能的影響因素

宅基地情感寄托功能是老一輩宅基地退出的困難點。老人尤其是土生土長祖祖輩輩寄生于同一塊土地的老輩人，對宅基地以及祖房有濃重的情感，這些人對城市生活沒有興趣，根深蒂固的傳統思想扎根于內心，是不會離開農村定居城市的。隨著政府對宅基地退出意愿的自主選擇權的尊重，宅基地倫理功能得以體現。本文以農戶鄰里之間往來頻繁度以及休閑娛樂場所的城市替代度作為宅基地倫理功能的影響因素來衡量宅基地倫理功能，認為鄰里之間往來越頻繁，休閑娛樂場所的城市替代力越差，對農村依賴性越強，宅基地倫理功能越強。

二、宅基地退出意愿的影響因素

根據影響因素的類型可以將宅基地退出意愿影響因素分為外部因素和內在因素兩大類。其中，外部因素主要是從宅基地制度環境、地方政府宅基地政策、農村社會經濟狀況、自然條件等方面影響農戶宅基地退出行為；內在因素主要是從農戶的自身特征條件、家庭基本情況和宅基地特征情況出發，對農戶退出宅基地行為的影響因素進行分析。在現有的影響因素實證研究文獻中，主要外部因素代表有經濟發展狀況、行政管理力度、社會因素等，具體見表1。主要內在因素代表有性別、年齡、文化程度、職業類型、家庭人口結構狀況、家庭經濟收入、房屋建筑面積、年代、結構、宅基地數量等。

（一）外部因素

1.制度政策因素

城鄉二元的土地制度構架是農村宅基地退出的基本約束，不同的制度政策對宅基地退出意愿的影響不同。其中，土地征收制度與城鄉建設用地增減掛鉤政策在一定程度上促進了農村宅基地的退出。政府通過土地復墾整理、村莊規劃以及城中村改造等以置換城市建設用地指標，并對失地農民進行合理的、多元化的征地補償。強制性的征地手段以及合理的征地補償推動著農民宅基地的退出。相反，農村宅基地監管制度不完善造成農村宅基地隱性市場逐漸成長起來，扭曲了宅基地退出補償價格，嚴重打擊了農民宅基地退出的積極性。此外，宅基地登記制度不完善在一定程度上增加了宅基地退出的交易成本，影響了農村宅基地的退出。

除了土地制度對宅基地退出意愿造成影響外，其他的政策制度對農村宅基地退出意愿也會帶來影響，如城鄉二元戶籍制度以及社會保障體系等。農民進城落戶的住房保障制度不健全，宅基地退出后的城市高房價嚴重阻礙了農戶宅基地的退出。粘附于戶籍制度上的城鄉養老醫療保障的雙軌制對農戶宅基地退出決策有負向影響。農村的養老醫療保險在城鎮無法使用，而一般農戶無法承擔城市高昂的養老醫療成本，嚴重影響了宅基地退出。總之，城鄉社會保障制度的雙軌制一定程度上阻礙了農村宅基地的退出。

2.地區經濟因素

地區經濟發展水平一定程度上反映了地區產業情況，根據劉易斯二元經濟理論，農村是由低報酬的農業向較高報酬的工業發展，經濟發展水平越高，地區二、三產業越發達。土地、勞動力和資本等由農業向二三產業轉移，作為農村集體建設用地的宅基地流轉向二三產業，促使農民宅基地退出。同時，經濟水平的提高使得人們生活質量提高，對居住環境、生活環境、交通便捷程度以及基礎設施建設水平的要求也會隨之提高。農民不再滿足于以前的農村居住環境、生活質量，對城市居住條件、生活水平以及完善的基礎設施較為向往，促使農戶宅基地的退出。一般來說，經濟較為發達的地區的農村宅基地退出意愿比貧困地區宅基地退出意愿高。一是因為經濟發達地區農戶家庭經濟水平能夠承擔其在城市生活的成本，并可享受資源配置良好的教育、醫療、基礎設施等基礎條件；而貧困地區農戶家庭難以承擔得起城市的生活成本。二是經濟較為發達地區農民的思想覺悟高、受教育程度高，對政策認知和了解能力強，能夠積極響應政府決策，能夠配合政府征拆工作，積極退出農村宅基地。而貧困地區農民戀土情結嚴重，對農地依賴性大，“葉落歸根”等思想更為傳統守舊，農村習慣風俗意識強烈，宅基地退出意愿較低。三是經濟發展水平較好地區城市建設用地需求更為迫切，城市建設用地指標更為緊張，人地矛盾更為尖銳。政府對農地征地以及城鄉建設用地指標交換的愿望更為迫切，所以，政府推動農村宅基地退出的積極性也更為強烈。總而言之，地區經濟發展水平限制著農村宅基地的退出，地區經濟水平越高，宅基地退出意愿越高。

（二）區位地理環境

根據杜能的農業區位論，農業收益隨著距城市距離的遠近發生變化，交通條件的便利使得近城區收益高于遠離城市地區的收益，因此土地的價值也隨著距離城市的遠近而變化著。杜能研究的雖然是農業區位，但對于建設用地也同樣適用，因近郊農村條件優越性，城市郊區農村土地價值高于偏遠農村土地價值。對于宅基地退出來說，自然地理條件也是宅基地退出的重要影響因素。近郊區農村宅基地退出意愿高于遠郊區農村宅基地退出意愿，主要有兩方面的原因，一是來源于政府的推動力，近郊農村由于地理位置接近城市，有利于城市進一步的擴張和發展，政府傾向于促進近郊農村宅基地的退出；二是來源于農戶本身的驅動力，近郊農戶更傾向于進城謀求更多發展機會和平臺，對于農村依賴性較弱，而且近郊土地價值高，宅基地退出補償水平高，巨大的利益驅動著農戶宅基地退出。

除了區位因素，農村宅基地所在地理環境對宅基地退出也有重大影響。一般來說平原地區較山區宅基地退出意愿較強，中國中東部農村地區宅基地退出意愿比西北地區農村宅基地退出意愿強烈。山區農村農民退出宅基地定居城市的阻礙力較平原地區大、農民城市就業機會少，獲得非農收益的機會也很少，宅基地退出后的成本以及風險大，宅基地退出福利損失較大，被彌補的可能性較小，宅基地退出意愿較低。而平原地區相對與山區來說，宅基地退出意愿較高。

（三）內在因素

宅基地退出意愿的內在影響因素是本文著重研究對象，主要分為被調查者個人特征因素、家庭特征因素和宅基地功能因素三大類。其中，個人特征因素包括被調查者性別、年齡、受教育程度等基本情況；家庭特征因素分為人口狀況和家庭收入情況；宅基地功能因素包括居住率、房屋建筑面積、建筑結構等居住功能因素，宅基地利用情況和售出價格等資產功能因素，城鎮住房情況以及非農職業穩定程度等社保功能因素，以及鄰里往來頻繁度和休閑娛樂場所城市替代度等倫理功能因素。

1.個人特征因素

農戶是宅基地退出決策主要研究對象，其個體及其家庭特征之間的差異是宅基地退出意愿的主要影響因素。本文所研究的家庭決策制定者個人特征因素包括被調查者性別、年齡、受教育程度等基本情況。一般來說，女性是風險厭惡者，喜歡安于現狀，不愿冒險。而宅基地退出后不確定因素較多，風險較大，女性相對于男性來說更不愿意退出宅基地。年齡對宅基地退出意愿的影響主要體現在思想觀念上，不同年齡段對宅基地的認識不同，高齡農戶更傾向于傳統的宅基地觀念，即宅基地不僅是身份、榮譽還是一種“根”，宅基地退出被看做是“忘本”的表現。此外，老人“念舊”、害怕孤獨寂寞也是其不愿退出宅基地的原因。受教育程度高的農戶對政策制度的認可和了解程度較好，獲取相關決策的信息的渠道較多，更傾向于響應政府政策，配合政府工作，決策結果更理性化。

2.家庭特征因素

家庭是社會發展的基本構成單元，家庭整體成員特征構成的小團體是農村宅基地退出的利益相關體，不同的家庭人口結構、收入情況以及家庭承包地退出意愿對于宅基地退出的影響也不相同。家庭人員構結構對于宅基地退出決策的退出成本、家庭發展方向、子女教育等方面影響退出決策的費用收益分析。家庭撫養人數越多，非農收入人數越少，宅基地退出意愿越低。家庭年總收入以及家庭承包地處置方式對宅基地退出決策有限制作用，收入水平低、承包地退出意愿弱都會造成農戶不愿退出農村宅基地。

3.宅基地功能因素

宅基地功能因素是宅基地退出決策首要考慮的要素。宅基地的退出意味著功能的喪失。隨宅基地退出而喪失的功能對于不同農戶而言影響是不同的，發揮同一功能的載體可以不同，功能載體的替代是宅基地退出的必要條件。而對于不同農戶而言，同一功能的功能載體不止一個，宅基地這一載體的喪失不代表其功能的完全的消滅，功能載體的替換使得宅基地對于不同農戶而言重要性不同，退出意愿也會隨之變化。

宅基地提供農戶居住功能，但其他容身之所也能夠滿足農戶居住需要。擁有二套住宅的農戶，宅基地居住率、利用率低，宅基地居住功能弱化，退出意愿較強。宅基地資產功能越強，功能替代的可能性越小，功能載體替代越難，宅基地退出意愿越低。同樣的，宅基地的社會保障功能如住房保障功能不僅宅基地具有，城鎮住房也同樣可提供給農戶住房保障功能，而相比于沒有城鎮住房的農戶而言，宅基地的住房保障功能顯然沒那么重要。對宅基地就業保障功能的依賴越小，說明就業保障功能的替代性越強，退出意愿越高。宅基地倫理功能是宅基地所特有的，功能替代的難度更大，越是依賴于宅基地倫理功能的農戶宅基地退出意愿越低。

三、宅基地功能對退出意愿的影響分析

宅基地功能是農戶退出宅基地的主要阻礙力量，宅基地對農戶發揮的功能作用越強，宅基地退出意愿越低。宅基地居住功能、資產功能、社保功能以及倫理功能保障將農民與農村農業捆綁在一起，只有弱化宅基地功能，增強宅基地功能的載體替代性，才能促使農戶宅基地的退出。

1.宅基地居住功能對退出意愿的影響分析

宅基地制度是基于“居者有其屋”理念而設計的，是為了保障農民生存居住權而提供的日常生產生活的場所。居住功能是宅基地最基本的功能，為農民提供安身立命之所，是農民生存發展的基礎。宅基地居住功能是宅基地的使用價值，宅基地利用率越高、建筑面積越大、房屋結構越好，宅基地居住滿意度和舒適度越強，宅基地使用價值越強，存在功能載體替代的可能性越小，農戶宅基地退出意愿越低。反之，宅基地居住利用率越低、建筑面積越小、房屋結構越差，宅基地居住滿意和舒適度越差，宅基地使用價值越小，農戶存在別的居住場所的可能性越大，宅基地居住功能被替代的可能性越大，宅基地退出意愿越高。

2.宅基地資產功能對退出意愿的影響分析

《物權法》將宅基地使用權以法律行使定性為用益物權，用益物權具有占有、使用、收益和處分四項權能，其中收益和處分權是一種財產權，宅基地使用權的財產屬性得到法律的認可和保障。本文將宅基地使用權的這種財產功能稱為資產功能，是宅基地作為財產保值增值的一種屬性。宅基地資產功能越強，其交換價值越大，流轉帶來的財產收益越多。限于當前宅基地流轉的禁止政策，宅基地資產功能無法得以釋放，本文以農戶對宅基地資產功能認知以及實現預期來反映宅基地資產功能對宅基地退出意愿的影響。農戶對宅基地資產功能認知越強，資產期望值越大，與當前宅基地資產價值差距越大，宅基地退出意愿越低。反之，宅基地資產價值期望越低，與當前的宅基地資產價值差距越小，宅基地退出意愿越高。

3.宅基地社保功能對退出意愿的影響分析

基于集體成員身份取得的“無償、無限期性”的農村宅基地本質上是一種國家福利和社會保障，具有福利和社會保障功能。目前，由于城鄉社會保障的二元體制以及農村社會保障制度不健全，農民無論是在城市還是在農村都無法享受較好的社會保障服務。農村土地依然承載著農民住房、就業、養老等社會保障功能。葉劍平等認為，農村宅基地使用權的實質是保障農民“居者有其屋”[2]，宅基地制度設計理念是為了保障農戶居住權。宅基地的退出意味著宅基地居住功能的喪失，失去居住保障的退地風險是風險規避型的農戶所厭惡的，故而影響宅基地退出決策。王勇認為，土地不可能分散農民面臨的生產和生存風險，只是作為生產資料為農民提供就業機會，發揮就業保障功能。姚洋把農村土地制度的平均分配機制稱為“嵌入式社會保障制度”，認為土地均分對老年人來說是一種有效的養老保險工具[1]。總之，宅基地的住房保障、就業保障以及養老保障等社會保障功能對于社會保障制度不健全的農村來說是至關重要的，建立完善的城鄉住房保障制度、就業培訓體系和養老保障措施能夠促使農戶退出農村宅基地，騰退農村集體建設用地。

4.宅基地倫理功能對退出意愿的影響分析

中國所特有的城鄉二元體系造成了城鄉之間經濟、社會、文化等的差異，中國農村的村莊文化與城市文化差異較大。根據個人偏好，村莊文化偏愛者在農村大有人在，這些人即使已經具備了宅基地退出的經濟基礎和退出條件，但仍不愿意定居城市，喜歡農村的生活環境和氛圍。另外，宅基地倫理功能還表現為農戶對農村的情感寄托、對宅基地“情感般”的守護。本文將宅基地從文化與情感上吸引農戶的能力稱為宅基地倫理功能，農戶對宅基地的這種主觀精神上的潛在需求成為宅基地退出的困難點，是閑置宅基地退出的難題。

四、主要結論及政策建議

宅基地功能價值是農村宅基地退出的主要阻力。作為農戶宅基地退出的客體，其功能作用是宅基地退出決策的重要影響因素。因農戶個體特征的差異，宅基地對不同調查者具有的功能作用強度不同，宅基地功能作用越強，農戶退出意愿越低；宅基地功能作用越弱，宅基地退出意愿越強。而宅基地在農民生活中具有居住功能、資產功能、社保功能和倫理功能。其中，居住功能是宅基地最基本功能，社保功能是宅基地衍生功能，資產功能是宅基地制度變遷中隨著經濟發展的需要滋生的財產增資功能。

農村宅基地有序退出對實現農村土地要素流轉、節約集約利用土地資源、破解征地制度的困境、保護農民土地權益具有重要意義。研究農戶宅基地退出意愿的影響因素、減少農民退出宅基地的制度障礙，有利于農村宅基地退出的政策創新，加快農村宅基地退出進程。本文基于宅基地功能研究農民宅基地退出意愿，得到以下政策含義。

1.推進城鄉一體化戶籍制度改革，完善外來務工人員落戶政策，解除農民進城的后顧之憂，降低宅基地住房保障功能。在合理控制城市人口規模的基礎上，完善大城市積分落戶政策，全面放開小城鎮落戶政策，讓農民進城后實現在城鎮安家落戶。同時，城市廉租房和經濟適用房政策向農民傾斜，解決農民購房難題，割斷農民對宅基地住房保障功能的依賴，解除宅基地保障功能對農民退出宅基地的束縛。

2.宅基地資產價值的顯化使農民認識到宅基地的巨大價值，而這種認識使得農民對政府主導的宅基地退出補償標準無法到滿足，而且對政府的補償方式存在質疑，征地制度正面臨著高昂的成本而難以為繼。因此，關鍵問題不是片面提高農民宅基地退出的補償標準，而是要將宅基地退出的權利回歸農民，讓市場決定農民宅基地的資產價值。為此，政府應當轉變思想觀念，由全權主導轉變為服務中介的角色，為宅基地退出創造公平的市場交易環境，減少市場交易成本，讓農民成為宅基地退出談判的主體。

3.傳統農村社會變遷及外部環境巨變必然引起宅基地功能的互相轉化，宅基地以社會保障為主的功能、農民居住的功能讓位于資產價值功能。因此，除了進一步完善農村社會保障措施和城市廉租房、經濟適用房政策以解決農民等低收入群體的社會保障和住房問題外，還要進一步還權附能，逐步賦予農民宅基地完整的占有、使用、收益和處分權能。同時，通過健全農村產權交易市場，為農村資源要素合理流動創造條件。

4.尊重宅基地自然退出的時間規律。隨著青年勞動力人口的外流及農民對于城鎮現代化生活的追求，農村宅基地所具有的情感交流和文化功能、傳統農民之間的簡單式互動將逐漸消失，城鎮生活將成為主流。屆時，宅基地對于農民也會失去其存在的意義。因此，對改革結果不能急于求成，要尊重宅基地退出的自然過程，通過發展經濟、促進農村勞動力進一步轉移創造宅基地退出的內生動力，才是解決宅基地退出難題的根本。

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[責任編輯 杜 娟]