后稅費時代鄉村水利治理的困境及改革方向

摘 要：后稅費時代的鄉村水利治理實現了制度內供給，卻陷入了大小水利無法對接且缺少系統規劃、鄉村組織難以起到組織作用、農民用水協會名大于實等問題。追溯這些問題的深層邏輯，發現其根源于國家、基層組織及鄉村社會多種邏輯的交織。而對這些困境進行突破，則應從確立鄉村水利的公益性并進行系統規劃、鄉村兩級組織向服務型組織轉型、培育鄉村內部的社會資本以提高組織合作能力等方面入手。

關鍵詞：后稅費時代；鄉村水利；治理；困境；改革

中圖分類號：F323.213 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0027-04

鄉村水利是農業生產穩定和發展的基礎。但近年來，農業旱澇災害持續升級，對農業生產、糧食安全和農民增收都造成了直接的影響。面對干旱災情，媒體和國家政策部門進行了諸多報道和專門研究，將根源歸結為“天災”和“人禍”。一方面是“天災”，認為造成旱災的主要原因在氣象問題，極端天氣主要是由全球氣候變化所造成的；另一方面是“人禍”，認為造成旱災蔓延的主要原因在于鄉村水利長期得不到維護，對水利建設的不重視加上長期投入不足所造成的。但問題并不那么簡單，自然因素和工程因素固然是原因之一，但除此之外也不能忽視后稅費時代鄉村水利的社會和治理背景，只有從鄉村水利治理角度進行綜合把握，才能呈現出鄉村水利困境的復雜性，并在此基礎上提出具有針對性的意見建議?；诖?，擬著眼于鄉村水利治理的困境，分析鄉村水利治理多方相關者的深層邏輯，并在此基礎上提出鄉村水利治理的改革方向，以期為鄉村水利政策的制定提供參考。

一、后稅費時代鄉村水利治理的困境

在后稅費時代的當下，鄉村社會已經不再收取農業稅費，原來依靠共同生產費和“兩工”進行籌資籌勞的制度外供給模式已經難以為繼。國家開始通過財政轉移支付的制度內供給方式介入鄉村水利，但國家的介入并沒有完全解決鄉村水利治理的諸多困境。問題主要表現在以下三個方面。

（一）大小水利無法有效對接且缺少縣域系統規劃

大水利主要指的是大中型水庫或大江大河等，小水利主要指的是中小型水庫、泵站及渠道等。目前國家通過財政轉移支付的形式對大水利進行建設或維護投入，對于小水利則通過“以獎代補”的形式鼓勵農民自建堰塘、渠道或打電機井等。例如，中西部水稻灌區的一些縣份規定，對農民自發建設的堰塘等，驗收合格后可以補貼一半。為此，每年基層政府都會投入幾十萬元來進行獎補，這些措施從很大程度上調動了農民事務積極性。但這一獎補政策在實踐過程中往往變形，很多農民并不愿意和其他人合作將資金投入在渠道或泵站上，更多的是建設私人的堰塘或進行私人打井，國家的補貼在實踐過程中就形成了對私人小水利的激勵。一方面，國家對大中型水庫進行了較多的投入，存水豐盈；另一方面，對農民的激勵又大大促進了私人小水利的發展。私人小水利的泛濫，與大水利進一步呈現為相互瓦解和競爭的狀態，二者之間無法形成相互銜接的整體。另一方面，各水利項目往往由不同的“條條”部門管轄，各部門之間往往是“九龍治水”，彼此之間沒有一個綜合的協調單位，最終形成的狀況是水利治理的大量重復規劃和重復建設，造成了資源的大量浪費。當然，每個縣域都會進行水利建設的規劃，但在實施的過程中，卻并沒有系統的科學調查精神，在規劃環節上沒有扎實的系統調查，在實施環節中就會帶來更多的問題。

（二）鄉村組織難以起到組織作用

自人民公社至農村稅費改革之前，鄉村組織一直在水利建設和維護管理過后稅費時代鄉村水利治理的困境及改革方向

李笑驊

（河海大學 公共管理學院，南京 210098）

摘 要：后稅費時代的鄉村水利治理實現了制度內供給，卻陷入了大小水利無法對接且缺少系統規劃、鄉村組織難以起到組織作用、農民用水協會名大于實等問題。追溯這些問題的深層邏輯，發現其根源于國家、基層組織及鄉村社會多種邏輯的交織。而對這些困境進行突破，則應從確立鄉村水利的公益性并進行系統規劃、鄉村兩級組織向服務型組織轉型、培育鄉村內部的社會資本以提高組織合作能力等方面入手。

關鍵詞：后稅費時代；鄉村水利；治理；困境；改革

中圖分類號：F323.213 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0027-04程中起到主導性作用。但取消農業稅費之后，鄉村組織無法通過共同生產費和“兩工”進行籌資籌勞；同時，鄉村體制改革進一步合村并組并裁剪村民小組長，導致鄉村組織力量也已經十分衰弱，加之農民分化嚴重，“搭便車”效應的普遍存在，鄉村組織已難以在水利建設和管理維護中起到組織作用，這就導致私人小水利泛濫成災。與集體水利相比，農民私人小水利要付出更高的經濟代價，而且個體小農往往在旱澇災害面前極為脆弱，只能采取一些低效的傳統方式進行維持，在極端自然災害面前只能陷入束手無策的境地。同時，私人小水利如電機井的大量涌現嚴重破壞了農業生態。以小機井最為泛濫的華北平原為例，華北平原的年平均降水量為在500毫米左右，而農業生產的耗水量在800毫米左右，300多毫米的水資源必須大都是從小機井的地下水中抽取，多年的持續抽水已將華北平原抽成了世界上最大的地下漏斗。我國連年增收的糧食產量，所依賴的是寶貴的地下水資源，而大江大河中的地表水卻閑置甚至是浪費。柯炳生在2014中國農業發展論壇中曾指出，“地下水逐年下降，現在很多地下水都是來自400米以下的。而京津冀三省每年生產的小麥大概1 400萬噸，每生產1公斤的小麥需要1噸的水，1 400萬噸小麥需要140億立方的水，相當于南水北調全部的水量。而華北地區僅是其中一例，西北、東北、西南地區的水問題都很突出?！盵1]

（三）農民用水協會名大于實難以整體解決問題

農民用水合作組織本質上指的是農民自愿聯合共同形成一個非行政性組織來進行水利建設、管理和維護的合作，其成立初衷是認為鄉村兩級組織會利用自身的權力在組織農民用水的過程中謀利，所以希望通過一個村級組織之外的民間組織的形式來凝聚農民的合作意識，從而推動農民在鄉村水利上的組織合作。但問題并不那么簡單，農民用水協會沒有強制性權力，無法進行謀利，但相應的，用水協會沒有強制性權力，也無法解決個別農民的“搭便車”行為，例如，在農民的資源聯合過程中，出現少部分人不服從整體安排的時候，因為無法強制進行決策，所以導致水利的合作大打折扣，協會的凝聚力和合作力就會大打折扣，“搭便車”的行為就會愈演愈烈，最終使水協會最終流于形式。當然，也并不是用水協會完全沒有用處，要根據具體的情況進行具體分析。例如，在北方旱作物區，解決農田水利灌溉的方式是打深井，用水協會可以組織大家進行籌資建設，并通過一定范圍的渠道管理方式確保用水協會中的農戶收益。這種用水協會具有一定的可行性，但往往范圍集中于一定的地域范圍，例如，田塊相近且在一定范圍內的農戶可以組織，而過大的范圍必然帶來的是過大的內部成本，成本大于投入的時候，協會就會自動縮減邊界。在南方的水稻灌區問題就更多，因為南方的水稻灌區一般是從大中型水庫中來引水，這就必然擴大了內部成本，一些灌溉水經過的農戶不繳費，可能也能享受到服務，這就導致“搭便車”無法最終解決，最終形成惡性循環，導致資源聯合的用水協會解體。所以說，農民用水協會有一定的限度，整體上來說并沒有解決水利供給的困境[2]。

二、后稅費時代鄉村水利治理的深層邏輯

后稅費時代的鄉村水利治理正處于國家政策導向、基層組織及鄉村社會基礎大轉型的背景之下。在人民公社時期，三者的邏輯處于統一的狀態；在稅費改革時期，三者的邏輯開始出現錯位。至當下，三者的邏輯關系則出現紊亂，主要體現在以下三個層面。

（一）項目制的封閉性及水利運作的市場化導向

在后稅費時代，國家擁有了充足的財力開始推動資源下鄉。在這一過程中，國家力圖以項目專項資金的形式來實現對水利建設的制度內供給，同時，為了提高公共服務的服務效率和質量，國家力圖對農田水利基礎設施的運營進行市場化的推動，可以說后稅費時代的國家在農田水利建設上堅持了項目制和市場化兩個關鍵詞。但問題也相應而來：一是“項目治國”存在農民難以參與的弊端，導致項目供需難以平衡。各類“資源下鄉”中的鄉村水利項目大都是由各級政府部門的條條單位設置的，如發改委、農業廳局、水利廳局、農業開發、科技廳局、國土廳局等，一般來說，他們在設置的過程中往往很難考察不同的村莊需求，從而無法實現供給與需求的平衡，只能采取一刀切的方式，按照技術化的招投標、監理管理及考核驗收等程序來進行資源投放。在這一過程中，項目的設置、管理、驗收等整個流程基本上處于全封閉狀態，作為需求方的農民卻無法有效參與進去，農民的無法參與導致供給與需求之間出現嚴重脫節，項目落地的時候無法吸收地方性知識，農民的具體需求無法在項目中體現出來，水利項目建設與農民之間的關系是懸浮的。二是國家過于推動市場化，嚴重忽視了農民作為買方的實際需求、因為水利服務的購買不能單獨分散進行，后稅費時代的農民又難以進行組織合作，這就導致市場化最終會流于形式，沒有公益化保障措施的托底，市場化反而加劇了農田集體水利的損毀?？傮w來看，國家介入鄉村水利具有正當性和合理性，但國家的邏輯卻有可能在實踐落實過程中走形或變樣，帶來了預期與實踐效果之間的嚴重背離。

（二）鄉村基層組織的治理動力和責任嚴重缺失

后稅費時代，基層組織在水利建設中處于尷尬的狀態。鄉鎮的工作重心在于推動本地區的GDP發展，公共服務的質量無法測度，也難以成為上級政府對鄉鎮考核的重心工作，由此，鄉鎮對基層水利建設和管理并沒有充足的動力和責任意識，甚至為了其他的中心工作，會挪用水利的相關費用，抽調水利部門的相關人員，至于水利相關的業務并不是他們關注的焦點問題。也就是說，鄉鎮一級的工作責任已經嚴重弱化。而作為鄉鎮事業單位的水利站，一方面，自身也只能維持基本運轉，沒有較強的權威來協調統籌區域內的水利建設、維護和管理，工作動力并不充足；另一方面，由于市場化的推進，一些水利基礎設施建設已經市場化，他們在協調安排的過程中也往往受到掣肘。例如，在大旱之年，一些承包出去的中小型水庫會碰到養魚戶與其他村民灌溉的矛盾，在這一過程中，鄉鎮水利站也無法充分發揮資源的調配作用。村一級組織則更加虛弱。后稅費時代村莊依靠上級財政轉移支付來維持運轉，村民對村莊事務的政治參與度較低，村委會與村民基本上處于“懸浮”狀態；一些村民小組已經遭到了撤并，只能由村委會干部分片充當小組長，村委會的權威和組織力量變得十分虛弱，甚至只能做到基本維持管理。在這樣的狀態下，村委會也失去了治理的權威。一方面，無法組織村民進行集體的水利建設、管理或維護工作；另一方面，也難以阻止在堰塘、渠道乃至泵站等水利設施管理中的違背集體利益或公德的行為。除了大旱之年抗旱的“政治水”，大部分時候，村級組織都是缺位的?？梢钥闯觯l村兩級組織的治權已經嚴重弱化，在基層水利等公共服務中已經失去了發言權，這也就失去了國家和農民之間的中介聯接，水利建設只能最終由單個個體來承擔重擔。

（三）“搭便車”效應導致農民組織合作力瓦解

農民對于集體用水和私人小水利之間的成本差距是清楚的，但農民更傾向于私人小水利，原因正在于農民合作機制的瓦解。曹錦清先生在《黃河邊的中國》中曾提出中國農民“善分不善合”，是對當下農民組織現狀的一個很好概括，而造成這一狀況的原因在于以下兩個方面：一是農民無法破解“搭便車”[3]效應。農民集體用水必須借助水庫、泵站或渠道等，但由于施行分田到戶，每個農戶的經營特點不同，導致難以統一進行組織灌溉。農民的土地又是插花田，在利用渠道進行灌溉的過程中，肯定會經過別人的田地，在這一過程中可能被低成本地“偷水”。如果有人組織進行集體抽水，各種費用都需均攤，但有些農民處于上游，水必須從他們田塊經過，這種有利地形就導致他們故意不繳納費用。諸多農民的“搭便車”行為最終瓦解了農田水利的集體灌溉。盡管農民知道大水利灌溉成本低，但都不愿意去找“麻煩”，因為通過個人小水利可以精確計量自己的成本和投入，可以做到心理上的公平感，消除“搭便車”的行為。當然，“搭便車”的行為消除了，但成本卻大大提高了。二是農民的流動、職業分化及勞動力價格的沖擊。當前的農民概念已經不再是鐵板一塊，外出務工已經使農民開始發生嚴重分化，農業種植的效益較低，大部分的中青年勞動力都外出務工以獲取較多的收入，只有老弱病殘在村莊中留守，在這樣的過程中農民基本上并不重視農業的投入，尤其是部分在外成功的人士，更不會愿意參與承擔鄉村水利的義務，這樣就會導致農民無法組織起來，利益也就無法最終整合。同時，不管是在外務工的農民還是留守在家的人員，在日趨商業化的鄉村生活氛圍中，勞動力價格已經居高不下，讓農民免費出工進行鄉村水利的建設或維護已經不太現實。當前很多中西部地區的村莊往往是空殼村甚至是負債村，這樣的成本也無法由村集體進行化解，最終鄉村水利的組織合作只能成為空談。

三、鄉村水利治理實現善治的改革方向

鄉村水利建設和管護事關農業發展和農村穩定，具有戰略性意義，在農業大轉型的時代，新型農業經營主體的培育、農業產業化發展及國家糧食安全等重大的戰略部署都對鄉村水利治理實現良治提出了迫切要求。當前，在我國水利自然災害頻發的背景下，各方開出的藥方主要停留在工程性和技術性的層面上，如何從鄉村治理的視角以更加系統性和整體性的視角來思考鄉村水利的改革發展依然是一個需要探索的問題。筆者認為，鄉村水利治理的改革發展應從國家、基層組織及鄉村社會基礎多個方面入手，進行聯動改革才能逐步實現鄉村水利治理的良性循環。

（一）國家應確立鄉村水利的公益性并進行系統規劃

一方面，國家應確立鄉村水利的公益性。鄉村水利中的主導性部分設施主要是公益或準公益性質的，屬于準公共品，過度借助市場的力量帶來的并不是公共服務的高效，反而帶來了合作的實效和市場的失靈。應該說，公共服務市場化的目的在于破除政府失靈，提高服務的效率和質量。國家之所以在鄉村推動公共服務市場化，其初衷在于很多公共服務具有地域性，甚至在一定程度上具有排他性和非競爭性。從純粹經濟學的考量來看，這一初衷并沒有不妥，但我國鄉村社會的基本性質和轉型期的特征卻與這一初衷出現了諸多的錯位。例如，在市場化的水利需要農民聯合起來作為購買方，但農民卻由于“搭便車”的廣泛存在而難以聯合起來；一些水利設施盈利特征不強，卻因為力圖市場化而失去了管理和維護的責任主體，反而愈加損毀。這也就說明，市場化的初衷沒有錯，卻不能忽視鄉村水利尤其是農田水利的外部整體生態，如果單向度推動市場化，可能帶來的就不是水利治理的推進。當然，國家政策具有彈性，強調了對公益性、準公益性和經營性水利設施的區分，但問題在于政策在基層的執行過程中，卻常常曲解上級政策的意圖，為了推卸自身的責任，傾向于一賣了之。這就需要國家重點強調鄉村水利的主導性的公益性質，在部分確實能實現市場經營的，應要求基層進行仔細甄別并謹慎推動，只有確立起這樣的理念，才能建立起鄉村水利的基本保障，才能使基層組織具有相應的權責意識。

另一方面，國家應組織縣域水利系統規劃。任何建設都必須要有科學系統規劃先行，尤其體現在農田水利建設這類具有系統性和全局性的治理之中。從國家層面對當前農田水利現狀進行完整的調研和普查，要獲取相應的完整數據，對突出的問題進行細致的研判和分析，在分析時不能只局限于工程性缺水的單項思維，而應該考慮各方面的社會因素，這樣才有利于從全局上提出綜合性的對策和建議，而非單向的對策。在這一過程中，國家相關部門應集合有關政策研究部門和高?？蒲袡C構，綜合經濟類、管理類及社會學類等領域專家進行集體研判，從而得到較為中肯和綜合的建議。同時，在農田水利規劃和實施的過程中，一定要理順機制，確立業務部門的主導性作用，由水利部門充當協調角色，防止各部門在項目落地的過程中重復規劃、無效規劃甚至是虛假規劃，只有這樣才能讓項目規劃起到真正的引領作用。

（二）鄉村兩級組織應向服務型組織轉型并切實賦權

國家和政府建立的本意在于通過稅收的方式來集合力量為社會提供良好的公共服務。但就鄉鎮而言，水利公共服務等并不是他們關注的焦點問題，他們更為關注GDP等重點考核指標，為了完成各類中心工作，鄉鎮往往秉承“策略主義”[4]的運作方式，通過運動式治理來應對各類任務指標。如果不改變鄉鎮基層政府的運作邏輯，水利等公共服務就不會受到足夠的重視，水利站等部門也就會在鄉村水利治理中處于無權威、無作為的境地。為了扭轉這一現狀，必須推動鄉村兩級的服務型組織建設，也即將當前發展型的鄉鎮政府轉變成為服務型的鄉鎮政府，鄉鎮政府把提供公共服務作為最重要的核心考核指標，積極聽取農民的需求反饋并提供相應的服務供給；同時，賦予水利站等部門更多的財政保障和治理權力，使其在本區域的水利供給中扮演協調組織者的角色。就目前的村級組織而言，村級組織當前處于“懸浮”狀態，在后稅費時代失去了“三提五統”等物質基礎，只能依賴于國家財政轉移支付來維持運轉；同時，在農民面前也失去了治理的權威性，無法解決農民“搭便車”的問題和各類層出不窮的“釘子戶”。但從歷史變遷可以看出，村級組織一直是政府和農民之間的中介力量，作為村莊自治的象征和代表，村級范圍是農民聯合起來進行水利治理的最佳區域，村級組織在水利等公共服務的供給中扮演著至關重要的角色。針對此，要在依法治國的框架內賦予村級組織更多的權威和治理權力，使其能有底氣來解決“搭便車”或“釘子戶”問題，維護大多數農民的整體利益，在這一過程中形成良性循環。只有這樣，才能重新激活集體水利。其具體舉措可以分為三個方面：（1）在鄉鎮層面加強對水利等民生工程建設的重視程度，確保民生資金的落實到位。同時，要對水利站等事業單位進行全額財政撥款，適當設立水利公益特崗，補充增加專業技術人員，并逐步提高其待遇。最重要的是，要在鄉鎮層面賦予其水利管理的執法權和相關管理權限，要確保其能協調組織區域范圍內的維護和管理工作。（2）在村莊一級，要適當賦予村干部進行村級農田水利建設協調組織的權力，要通過法規的形式支持村干部對用水糾紛進行調節，對侵占水利利益的釘子戶或混混勢力進行打擊。（3）在村民小組一級，要重新啟用村民小組長，尤其發揮其在組織農田水利建設、灌溉及維護中的重要作用。只有確保其力量的發揮，小組的力量才能被充分激活，小組被充分激活之后，農民就可以在小組的范圍內進行水利的參與、聯合或組織，從而確保水利合作的順利進行。

（三）培育鄉村內部的社會資本以提高組織合作能力

羅伯特·普特南認為，社會資本是指能夠推動協調和行動以提高社會效率的信任、規范和網絡等[5]。盡管人民公社時期和農村稅費時期以制度外供給為主，但農民組織合作依然與內部社會資本具有重要的正相關作用。當下的鄉村社會之間組織合作力的衰退，尤其是“搭便車”和“釘子戶”的盛行，其中一個重要的原因在于鄉村社會內部社會資本的逐步稀薄。當前，我國鄉村社會按照社會關聯度可以分為原子化地區、小親族地區和宗族化地區。但不得不指出的是，這些地區的社會資本都在逐步衰退，組織合作力都在減弱，只是有程度差異之分。水利治理從本質上看是一個組織合作問題，當組織合作的程度越深、范圍越廣時，治理的效果和成本就愈低；當組織合作無法達成時，農民就只能訴諸于代價高昂的私人小水利，而私人小水利的風險是無法回避的。組織合作的形成基礎正在于村莊內的社會資本的培育。當前，我國很多地區的村莊都處于“空心村”狀態，村莊內的青壯年勞動力外流，老年人和婦女兒童留守村莊，社會資本也日益流失。針對這一現實狀況，國家啟動了新農村建設和“美麗鄉村”建設等，力圖通過穩定農村和建設農民的諸多舉措來發展鄉村，這一過程也是培育鄉村社會資本的過程，只有社會資本主要聚集起來，內部的凝聚力和向心力才會加強，公共性的水利建設等服務才能得到順利開展。筆者認為，當前可以從兩個方面加強社會資本的培育。（1）加強村民小組建設。村民小組是村民生產生活的基本單位，在后稅費時代一直處于弱化的境地，甚至很多村莊已經取消了村民小組長。但當下隨著合村并組的發展，很多原來的行政村變成了村民小組，村民小組是一個完整的村莊共同體，具有地緣和血緣交織的特點。為了培育社會資本，應加大對村民小組的關注力度，尤其是配備好強有力的村民小組長，提高其為村民服務的意識和能力，通過這一抓手將村民小組打造成一個凝聚力強的共同體，這一共同體具有內聚力就能在水利建設、維護和管理等方便發揮重要作用。（2）文化建設的浸潤作用。當前鄉村社會之所以難以組織，其重要原因在于公共的凝聚力降低、鄉村的公共空間萎縮、村民的公共意識衰退。針對此，應拓展公共空間并增強村民的公共意識。文化建設是一個切入點或突破口，鄉村組織應下大力氣推動加強村莊的公共文化建設，讓村民走出戶外參與其中，充分體會到村民之間的關聯，逐步破除“隔膜”狀態。通過文化建設，可以有效整合村莊輿論，創造公共空間并形成正能量，一方面壓制利己的釘子戶，另一方面提高信任感和凝聚力。只有這樣，才能為鄉村水利等需要大家聯合努力的事務奠定公共基礎，從而形成治理的良性循環。

參考文獻：

[1] 羅興佐.對當前若干農田水利政策的反思[J].調研世界，2008，（1）：14.

[2] 柯炳生.我國農業發展的挑戰與應對 [EB/OL].中國農業大學新聞網.[2014-6-25].http：//news.cau.edu.cn/art/2014/6/15/art_

8769_275614.html.

[3] 趙鼎新.集體行動、搭便車理論與形式社會學方法[J].社會學研究，2006，（1）：3.

[4] 陽靜.策略主義：桔鎮運作的邏輯[M].北京：中國政法大學出版社，2011.

[5] 李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：31.

[責任編輯 柯 黎]