基于農地流轉的農地經營權抵押貸款研究

熊旭陽　李金宣

摘 要：現階段，農民進城、土地流轉現象普遍。我國在探索土地流轉過程中遇到了許多問題，而農地承包經營權抵押政策的出臺，將會對現有土地流轉產生一定的影響。從農地經營權角度研究農地經營權抵押貸款對農村土地流轉產生的影響，并就如何利用好這一政策提出合理的建議。

關鍵詞：農地流轉；農地經營權；抵押貸款

中圖分類號：F42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0025-02

引言

2008年開始，我國許多地方為了解決農村融資難的問題，陸續推出了農村土地承包經營權抵押貸款，以期加大對“三農”的支持，促進農村土地（以下簡稱農地）流轉。目前我國的農地流轉的實際工作中對農地經營權抵押貸款利用較少，因此，有必要探索農地經營權抵押貸款對農地流轉的影響。

一、農地經營權抵押貸款運行機制

農地的經營權抵押貸款，是指以承包土地的經營權作抵押、由銀行等機構向符合條件的農戶或農業經營主體發放的、在約定期限內還本付息的貸款。原理雖簡單，但實踐中卻涉及很多內容，農戶是否愿意貸款、銀行是否愿意放貸、貸款額度等問題都需要考慮。目前，我國不同地方的農地經營權抵押貸款運行機制不同，對此，可描繪如圖1

簡單來說，該運行機制可分為四種：一是農戶直接向銀行抵押貸款，銀行對其抵押物和信用考察后進行放貸；二是農戶貸款時，由擔保方向農戶提供擔保，農戶向擔保方提供反擔保或支付擔保費，再由銀行放貸；三是農戶向村集體集中土地，把土地連片登記，統一尋找承租方，由承租方以租期內的土地經營權向銀行抵押貸款，再由銀行放貸；四是農戶直接把土地租給承租方，承租方向銀行申請抵押貸款，再由銀行放貸。

二、農地經營權抵押貸款對農地流轉的影響

在我國現有土地流轉模式都在一定程度上反映了土地流轉的實際情況，具有一定的適用性，但也存在著問題。土地流轉形式多種多樣，在模式創新上需要進一步的研究。而農地經營權抵押貸款制度對農地的流轉來說，既是機遇，又是挑戰。

（一）農地經營權抵押貸款對農地流轉的積極影響

農地經營權抵押貸款，作為一種農村金融制度，創新性的將農地變為生產要素參與融資。對農戶來說，可以帶來一定的收益，也是一種創新的土地流轉模式；對銀行來說，也是一種新的業務領域。對不同的主體都會產生一定的積極作用。

1.解決農民融資困難

一方面，在農地經營權抵押貸款試點之前，農地不能作為抵押物向銀行借款，農民通過土地所獲得的收益則通過經營土地或出租給他人獲取租金等渠道獲得收入。現在在農地經營權抵押貸款制度下，農民可以保留承包權的情況下將若干年限的經營權抵押給銀行進行融資，對于沒有足夠資金購買農藥、農機等的農戶來說，可以解決其實際的資金問題。另一方面，在試點之前，農地流轉模式主要有山東寧陽的“股份+合作”模式、溫州的種田大戶轉包模式等，這些流轉模式存在一個共同問題，即尋找可大規模經營的承租者較難，由于承租大量的土地需要高額的資金，一般的農業大戶或社會資本面對這種風險高的土地經營權不愿承包，興趣不大。現在可以抵押以后，通過承租到的土地經營權向銀行進行抵押，然后再擴大生產規模，這無疑使一些企業或者農業生產大戶對承包更多的農地產生興趣，即提高了抵押貸款的可得性。從這兩方面看，農地經營權抵押貸款都在一定程度上解決了農民融資難的問題。

2.提高土地利用率

我國新型城鎮化水平不斷提高，農民以農業生產為主要收入的意愿遠小于進城就業的意愿，導致農村土地利用率低下現象十分普遍，以至于有許多地區開展土地流轉，以期提高土地利用率。在農地經營權抵押貸款試點以前，大多數農村地區主要通過土地的轉包、入股等形式進行土地流轉，市場不夠活躍。如普通的轉包形式，一部分農民不愿耕種或者缺少勞動力，就將其土地轉包給親戚或者鄰居幫忙耕種，土地利用率提高甚少，只是一個人耕種兩份田而已。而農地經營權抵押貸款試點之后，許多地區開始探索實踐農村土地經營權的抵押貸款。一方面，仍在堅持農業生產的農戶可將自己的土地經營權抵押給銀行獲取生產資金提高生產；另一方面，對于有意愿大規模經營的農場主或者其他人則可以提高其承租能力，有更多的資金去租賃更多的土地，同時，為了更好地進行規模經營并到期還款付息，他們會通過購買先進的農業生產設備、提高生產技術等來保證農業生產的收益，將大大提高土地利用率和農業產量，農民也可從中獲取更高的租金收益或者生產分紅。

農地經營權抵押貸款對農村土地流轉的影響還有活躍土地流轉市場、促進城鎮化發展、有利于完善土地流轉制度等積極的影響。

（二）農地經營權抵押貸款對農地流轉的消極影響

既然是試點政策，其合理性和可行性都要受到實踐的檢驗。那么，從目前實施情況來看，這項政策不僅對農村土地流轉帶來積極地影響，也帶來了許多消極的影響。

1.抵押貸款可得性不同導致流轉市場不公平

上述提到，要求銀行向符合條件的農戶或農業經營主體發放貸款。但在實際操作過程中，通過向部分地區銀行人士咨詢了解到，對于一般的小農戶，很難向他們發放貸款，一是手續繁瑣，農戶對這方面知識了解較少；二是農戶的土地抵押價值低，放款風險較高，導致普通農戶的抵押貸款可得性較低。這就導致土地流轉市場有失公平，小農戶貸款額度低、難度大、要求嚴；大農戶或者規模經營者貸款額度高、難度小、要求松。另外，不同的區域貸款政策也不一樣，也有不同程度的不公平現象存在，小農戶只能“望貸止步”，這顯然沒有達到普及的效果，反而可能使農戶心生許多不滿的情緒。

2.高風險高成本阻礙土地流轉市場的繁榮

目前，我國農村專業的農地交易服務機構較少，農民土地流轉多為偶然的，勢必造成土地流轉的成本增高、規模受限，且農業技術不發達的地區對農產品自然災害的抵御能力較低，存在不確定風險。高風險和高成本對承租者和銀行來說都是消極影響。對于承租者，由于風險較高，在市場預期不樂觀的情況下承租導致土地流轉期限較短，不能長期租賃，不利于農作物生產，對土地肥力以及農民利益都有較大損害；對于銀行，由于風險較高，就會導致未來出現大量的不良資產。所以，農地經營權抵押貸款制度也會給土地流轉市場帶來一些消極影響，不容忽視。

三、消除消極影響的建議

農地經營權抵押貸款對農地的流轉有非常重要的影響，對于積極的影響要合理推廣和應用，對于消極的影響應采取相應措施將其消除，因此本文提出以下幾點建議。

（一）完善農地經營權抵押貸款配套制度

現行的法律已經允許土地承包經營權可以流轉，應盡快完善《土地管理法》等關于農地流轉中的經營權抵押制度，從根本上保障這一融資渠道。目前已經有部分地區建立了土地承包經營權抵押登記機構，應該繼續推廣；還應建立如評估咨詢和法律咨詢的中介機構，為銀行和農戶對抵押物價值的評估提供科學依據，為農戶對制度的了解和法律糾紛提供意見等，對保障農民的利益和科學規范土地流轉市場都有重要的作用。

（二）推廣農業保險并建立風險保障基金

2012年我國已經出臺《農業保險條例》，但農業保險的推行并不普遍，很多農民對這方面知識了解較少，小農戶也很少會花錢去為農業生產投保。所以，要提高農民的投保意識，有關部門和保險公司適時進行宣傳，擴大參保人數和范圍，為抵押貸款還貸風險提供保障，從而提高農民的土地流轉意愿和銀行的放貸意愿。另外，村集體可以自發或有組織的成立抵押貸款風險保障基金會，吸引農戶參加基金會，對到期不能還款的農戶給予一定額度的基金支持。

（三）建立健全農村社會保障體系

農民之所以愿意進城，一是因為城市收入水平高，二是因為社會保障體系更健全。農民土地承包經營權的轉移會使他們失去一部分保障，如就業、收入等，如果社會保障不到位，他們就不愿意進行土地流轉，更沒有能力去貸款，所以必須加強農村社會保障體系的建設，降低農民對土地的依賴性，讓農民愿意轉讓其土地經營權，這對完善土地流轉市場有深遠的意義。

參考文獻：

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[責任編輯 興 華]