我國事業單位管理制度構建與改革的價值選擇
——基于公平與效率的視角分析

朱仁顯 李 楠

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

我國事業單位管理制度構建與改革的價值選擇
——基于公平與效率的視角分析

朱仁顯 李 楠

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

公平和效率是重要的價值尺度，公共組織的制度設計和政策選擇充滿了公平和效率的價值博弈。事業單位作為公共產品生產和供給重要載體的準公共組織，其價值選擇存在著公平和效率的兩難，也深受政府價值選擇的影響。建國60多年來，我國的事業單位管理制度構建與改革經歷了公平與效率的博弈和調適。將公平簡單化，導致事業產品和服務供給的短缺和低效，過分追求效率盡管富有績效，但也付出了高昂的“成本”。由于事業單位復雜多樣，性質各異，應在合理界定不同事業組織職能的基礎上，明確公平與效率的價值導向，推動分類改革。

公平；效率；制度；改革；價值；事業單位

價值與制度密切相關，一定的制度建構包含著一定的價值追求，一定的價值也需要通過一定的制度建構加以體現。同樣，我國事業單位制度的建構與改革根本上也體現了對公平和效率價值的不同認知和追求。公平就是一種人們合乎理想目標的思想，它具有公正、均平的含義。效率則是一種活動狀態，通常指最有效地使用社會資源滿足人類的愿望和需要，以產出和結果加以標識。公平與效率彼此之間有一致的地方，也存在矛盾。不同的社會組織制度體系所體現的公平與效率的特質、狀況及其內在的矛盾不一樣。60多年來，為了更好地發展公共事業，政府建立了相應的事業單位管理體制，但這一體制并不是一成不變的，它隨著價值選擇的不同發生了相應的改變。因此，從歷史視野來審視事業制度建構和事業管理體制改革的價值選擇，梳理我國事業單位管理制度變遷的價值導向問題別具意義。

一、以公平為導向的新中國事業制度安排

追求公平是公共領域的首要目標，新中國始終將發展各項社會事業，向最廣大人民群眾提供盡可能多的福利，作為人民政府的重要任務之一。這種由政府主導產生的事業發展政策帶有強烈的公平取向。這就決定了以發展公共事業為核心任務的事業單位在制度建設中必然體現鮮明的公平價值取向，與公共事業有關的制度安排也就必然處處體現出公平至上的精神。

新中國建立后，國家百廢待興，社會事業亟待發展，如何發展社會公益組織，推進各項公共事業建設，是橫亙在黨和國家面前的重要任務。中央高度重視事業單位及其相關制度建設，但當時事業單位制度建設有多方面的考量，有基于整合有限資源的考慮、有基于意識形態的考慮、也有基于有效管理的考慮，還有基于貫徹黨和政府新的文教政策的考慮，但隱含的基本價值選擇主要就是實現公平，就是要大力發展文教衛生事業，讓廣大人民群眾盡可能普遍享受教科文衛體發展進步的成果。當時黨和政府在觀念上傾向于認為：一切的教科文衛體組織都要為人民服務，只有國家舉辦事業單位，主抓各項事業發展，才能實現這一目標，才能為全體人民提供公平的公益服務；舊社會私營的教科文衛體組織主要都是為有錢人、統治者服務的，沒有公平可言。所以，中國共產黨提出“有步驟地謹慎地進行舊有學校教育和舊有社會文化事業的改革”，“建立民族的、科學的、大眾的文化教育”，“應以提高人民文化水平，培養國家建設人才，肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發展為人民服務的思想為主要任務”*中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1992版，第10頁。。正是在這樣的認知下，我國建立了一套具有濃烈計劃色彩的管制性事業單位管理體制。

第一，實現私營事業組織國營化。從歷史上看，傳統中國的科教文衛體事業發展緩慢、規模很小，而且大多由民間辦理，政府的作為相當有限。建國前，國民政府受經濟能力和社會動蕩的影響，政府舉辦的各項事業也不多，私人資本、社會力量、基金會，甚至外國教會和其他組織在該領域有不少的參與。因此，建國初期，我國存在著相當數量的私立、私營的文教機構，如私立學校、個體藝人、私立醫院診所、私營出版社書店和劇社等。但是，由于我們認為這些組織已經不適應社會主義文教事業發展的需要，很快就通過公私合營、國有化等方式對這些私營的文教事業進行社會主義改造，實現私營事業的國營化，從而形成國家包辦一切事業的格局。除極少數集體所有制的事業單位外，多數的教科文衛體事業組織和事業都由國家和地方政府主辦，由相關管理機構進行管理。我們在短時間內新建了一批教科文衛體事業單位，吸收改造了民國時期民營的文教組織，完成了文教領域的國有化，私人及其他社會團體被制度性地排斥出“事業”興辦者之列，事業主體國辦化，事業主體從多元化變成一元化。

第二，事業單位組織管理行政化。為了發展各項事業，中央和地方各級政府都設立了相應的事業行政管理部門，并由這些政府部門分頭統管各類事業單位，政府充當著事業舉辦者或所有者、事業行政管理者、事業經營者或運行管理者等多種角色，政事一體化，事業單位變成政府部門的附屬物。政府主管部門主要通過行政管理系統，采用行政命令、指示、規定、條例、指令性計劃等行政手段，來直接領導和管理其所屬的各類事業單位。科研機構、學校、醫院、劇團、運動隊等事業單位的目標、任務、人員編制、活動經費、崗位設置、人事任免等，均由上級行政主管部門負責。事業單位參照政府機關形成相應的行政級別，建立財務、人事、物質、福利制度。與高度行政化相對應的是公共事業的地位及其作用得不到法律確認，經費預算沒有法律上的保證，運行沒有必要的法律監督，其發展主要取決于各級黨政領導的重視程度。

第三，事業單位人事制度機關化。事業單位的工作人員粗略地劃分為干部與工人兩大類，由黨政機關實行統一管理，如確定事業單位人員編制，制定事業單位用人計劃，負責事業單位人員供給等。*張澤忠：《社會轉型中的中國事業單位改革》，山西人民出版社2006版，第108頁。事業單位的絕大多數工作人員都是國家干部，具有干部身份，屬于國家所有，畢業分配、部隊轉業、干部調配等個人志愿就要服從組織安排，服務國家計劃調配。機關化表現在工作人員任用關系、獎懲考核、工資分配、福利保障等方面。因此，“事業單位沒有獨立用人權，事業單位僅僅是事業單位工作人員的工作場所，事業單位僅僅代表國家管理國家分派到事業單位的工作人員、執行有關人事制度與政策”*趙立波：《事業單位改革：公共事業發展新機制探析》，山東人民出版社2003年版，第231頁 。。

第四，財政供給國家化。因為強調公共事業的非經濟性，認為公共事業領域必須國家包辦、財政完全供給，政府供給等同于政府提供，政事不分，事業單位某種程度上成了政府的延伸，失去了獨立性和自主經營權。表現在財政制度上，政府統包統攬各項事業支出經費。“既然國家要包辦一切事業，財政就只能統包供給一切事業經費”*黃恒學等：《中國事業單位的特點及改革的必要性》，載成思危：《中國事業單位改革——模式選擇與分類引導》，民主與建設出版社2000年版，第45頁。，政府也就成為了唯一的投資主體。例如，在教育領域，政府承擔了包括學校的基建費、設備費、圖書資料費、教職工工資、留學生經費、學生助學金、獎學金、軍訓費、實習費、業務費、公費醫療經費、招生費、畢業生調遣費及其他各項經費等在內的諸種經費開支。國家不僅為事業單位提供一切事業經費的來源，而且為事業單位制定了統一的事業財務制度，包括事業單位經費預算收支科目，事業單位預算級別，事業單位開展事業活動中有關事業經費的領撥、繳銷、運用、管理、監督等具體規定，以及各種名目繁多的經費開支范圍、開支標準，等等。

以公共衛生事業為例，在傳統衛生事業管理體制下，衛生保健活動被視為具有公益性的福利事業，是一種準公共產品，首要目的即分配公平。為了讓更多人能夠“看得起病”，享受公辦醫療的好處，新中國成立后，“通過強有力的中央計劃和行政管理方式，迅速建立起了一個比較完善的全國城鄉醫療衛生網，并逐步建立起一種具有中國特色，比較普及，以公費醫療制度、勞保醫療制度和合作醫療制度等為中心的”*黃恒學：《我國事業單位管理體制改革研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第120頁。大眾醫療保健制度。在藥品價格方面，國家通過行政手段如下發《關于執行藥品下鄉的聯合通知》等進行嚴格控制，降低成品藥價格，解決農村醫藥供需矛盾，讓更多人享受到醫藥價格減免的優惠，緩解城鄉衛生保健資源分配不均的矛盾。又如，在農村地區建立合作醫療制度，1955年，山西省高平縣米山鄉聯合保健站采取由社員群眾出“保健費”與生產合作社出公益金補助相結合的辦法，建立了歷史上有名的“合醫、合防、不合藥”的集體醫療保健制度，標志著我國農村正式出現具有保險性質的合作醫療制度。1960年后，這一制度開始向全國推廣，到1976年，全國農村推行合作醫療的生產大隊比重達到了90%。

由政府統一調動支配資源來興辦教科文衛體等事業，有力地促進了我國科教文衛事業的發展。如在科技方面，1949 年，中國科學院成立，1956 年，科學規劃委員會成立，制定了新中國第一個科學技術發展長遠規劃即《1956—1967年全國科學技術發展遠景規劃》。在教育領域，改變了十分落后的局面，全國中等學校在校生和小學在校生數分別從1949年的126.8萬人和2439.1萬人上升到1976年的5909.5萬人和15005.5萬人*蔣平：《公共事業管理的局限性及其模式選擇：政府管理職能的視角》，上海交大碩士論文2009年版，第41頁。。

最重要的是國家實行了低水平、廣覆蓋、福利化的文教衛生發展政策，最大限度地滿足了人民對公共事業的基本需求，惠及廣大民眾，體現了社會主義的公平原則。改革開放前，政府在事業單位管理制度設計中十分重視公平價值，不論是城鄉公費醫療、勞保醫療、合作醫療的制度設計，還是事業單位經費的統包供給，亦或是工資制度的全國統一，均考慮到了城鄉差距、弱勢群體和地區差異，契合了公平的三個維度：規則公正、分配公平和補償性原則*李風圣：《論公平》，《哲學研究》1995年第11期。。事實上，不僅僅上述三個方面，福利、保險、養老保障等方面的制度安排也契合了公平的價值定位。不可否認，建國以來，這種以公平為導向的事業事業單位制度安排在增進社會公益、維護社會穩定、保障社會公平方面發揮了巨大作用。

當然，這種以公平為導向建立的公共事業管理模式也制約了公共事業的發展效率。一是將公平價值簡單化、絕對化并在此基礎上建立一套事業制度排斥了社會力量和資源，拒絕了市場機制，缺乏嚴格的財務管理與經濟核算，沒有建立科學的目標管理體系及績效考核制度，導致事業單位運行效率低下。其主要表現為事業單位內部平均主義盛行，缺乏競爭意識、風險意識、進取精神，責、權、利不明，人浮于事，資源利用率低，只問耕耘，不問收獲，不計成本，不講效益。例如，有些科研機構多年不出成果，有些學校師生比例倒置，有些教、科、文、衛、體設施長年閑置。二是高度行政化加深了事業單位對政府的依賴、依附關系，事業單位沒有自主權，一切依政府指令、政府計劃行事，缺乏活力，在強化政事一體化的同時，事業服務提供者與其服務對象、城市與鄉村被隔離開來，事業產出與事業需求出現脫節，造成資源配置低效率。三是行政分割、事出多門導致各事業單位之間相互分割、互不統屬、相互封閉、互不開放、資源不能共享，公共事業被零碎化，導致低水平重復，干部隊伍膨脹、機構臃腫，資源使用效率低下。如何在確保基本公平的前提下，提高事業單位的運行效率，就成為事業制度建設和改革的重要議題。

二、以效率為取向的前期事業單位改革

80年代初，在恢復、重建文革期間遭受破壞的事業單位管理體制之后，為了建立與社會主義市場經濟發展相適應的事業單位管理體制，解決事業單位發展中的資金困難和效率問題，我國先后多次進行事業單位改革，通過放權、搞活、創收、讓利、免稅、業余兼職等一系列舉措，一定程度上減輕了財政負擔，激活了單位活力，打破了平均主義的束縛，調動了員工的工作積極性，實現了我國事業單位管理體制的現代轉型。

這個時期事業單位改革在價值選擇上著力于提高事業單位服務效率，這與公共行政中強調效率優先的精神是相一致的。“在行政科學中(無論是公共行政，還是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科學的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成公共使命。因此，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理。”*Robert A. Dahl. The Science of Public Administration: Three Problems.Public Administration Review,1947,(1):1-11．事業單位的使命在于為社會生產和改善民生創造條件，提供必要的產品或服務，其效率問題集中表現為：一是投入最小化，盡可能低的成本提供公共服務；二是產出最大化，保證有限的社會資源用在最需要的地方；三是服務目標實現程度最大化，能夠達到預定的公共服務目標，贏得社會公眾的滿意和認可。這種以效率優先為導向的改革貫穿在事業財政、人事、工資制度改革等多個方面。

(一)發展民營事業組織

與建國初期民營事業組織國營化相反,這個時期為了彌補公共事業產品和服務供給的不足,國家鼓勵國內外經濟、社會組織和公民個人興辦教科文衛體事業,提供了一系列減免稅收等一系列優惠政策和其它扶持政策。公民個人以及其他社會力量投資興辦學校、醫療機構、文化機構和科技機構等公共事業組織的積極性迅速高漲，民辦事業組織也蓬勃發展起來。隨著市場化的推進，教育、衛生、科技、文化、體育等領域的市場化、產業化、民營化的改革也相繼推進，用者付費、特許經營、合同外包、憑單制等市場化手段逐漸落地，集資繳費、社會贊助、個人捐贈、國際援助、銀行貸款等多種籌資方式廣泛運用,事業資金來源和興辦方式開始多元化，改變了過去國家包辦一切事業的管理模式,初步形成了以國家辦為主、以民辦為輔、多種所有制并存的事業發展新格局。同時, 也促進了公私的相互補充和競爭，加速了中國公共事業的發展，緩解了公共事業產品和服務供給緊張的局面。隨著各類民辦事業的興起和發展,相應的教科文衛等“事業”型產品市場也得到了較快的發展,間接地推動了各類國辦事業單位的改革,加速了整個中國事業管理體制改革的進程。

(二)改革事業單位管理體制

首先，為了解決權力過于集中的問題，政府逐步擴大各類公共事業單位的人權、物權、事權、財權及其他各項管理自主權。例如,在教育事業領域,下放教育事權,實行“地方負責、分級管理”的新體制,并擴大高等學校的辦學自主權,建立和增強各級各類學校的自我發展能力和主動適應社會經濟發展需要的有效機制。在科技事業領域,實行了科學基金制、技術合同制、包干制、承包經營責任制等新的管理形式,大大放寬放活了科研機構和科研人員,增強了科研事業單位的發展活力。

其次，建立行政首長負責制。行政首長負責制的出現，將行政首長置于事業單位的中心地位，享有生產經營權、內部機構設置權、用人自主權、分配決定權、資金使用權等，肯定了事業單位的自主經營地位，使單位能夠更加靈活地回應社會需求，增強了自收自支事業單位的市場競爭力。例如，在文化事業領域,實行了藝術家負責制、總編負責制、經營承包責任制等新的管理方式,初步改變了政出多門、黨政不分、政藝不分的局面。在衛生事業領域,試行了院(所、站)長負責制、崗位責任制,擴大了醫療衛生事業單位的自主權,提高了醫院的管理水平。同時，行政首長目標責任制的推行，要求單位領導轉變經營理念，向企業化管理靠攏，以效益作為工作目標，提高工作效率。

(三)改革事業單位財政制度

為了破解“大鍋飯”難題，緩解財政壓力，新的改革采取了包括改變經費供給模式、鼓勵自主經營、提供優惠政策在內的諸多措施。在經費供給方面，改變過去全部由國家核撥的形式，根據不同的事業單位類型，采取不同的財政供給模式。1989年財政部頒布的《關于事業單位財務管理的若干規定》將事業單位分為全額、差額、自收自支三種預算管理類型，對沒有穩定的經常性業務收入或收入較少的事業單位，實行全額預算管理；有一定數量的穩定的經常性業務收入，但還不足以解決本單位的經常性支出，需要財政補助的事業單位，實行差額預算管理；有穩定的經常性收入，可以解決本單位的經常性支出，但尚未具備企業管理條件的事業單位，實行自收自支管理。如科技撥款制度改革后，開發性科研機構的事業費就逐年降低，要求向市場自籌經費。而且，因為“經費來源的不同，對事業單位的活力、效益和積極性的影響也不同。一般來說，自收自支、企業化管理，有利于增強事業單位的活力和動力”*中央編辦地方組：《黨政機關和事業單位機構改革指導》，人民日報出版社1993年版，第126頁。，從而，分類供給有利于提高工作效率目標的達成。

而在鼓勵自主經營方面，允許事業單位結合自身業務活動或利用其所使用的資源(比如土地、房產等)進行創收，收入(或部分)由事業單位自行支配*葛延風等：《中國機關事業單位養老金制度改革研究》，外文出版社2003年版，第177頁。。如科研事業單位在完成國家科研任務的前提下，可以根據自愿互利原則，自主地面向社會承接各種科研任務，取得合法收入；又如，文化事業單位也可以在完成國家規定的任務的前提下，可以自主地、適當地面向社會開展一些有償服務。業余兼職的盛行、有償服務的開展，不僅有效地解決了事業單位的經費來源問題，更重要的是，通過參與市場競爭，革新了單位員工的工作理念，激活了單位活力，灌輸了成本——效益觀，追求高工資、高福利成為提高工作效率的重要動力。

(四)改革事業單位人事薪酬制度

事業單位人事制度改革雖然涉及面很廣，但核心的內容是打破鐵飯碗制和平均主義制度，引入并推廣人事聘用制度，建立以功績制為原則的、個性化績效工資制度。

一是試行與推廣人事聘用制度。1987年，中共中央、國務院發布《關于制止機構、編制和干部隊伍膨脹的通知》，要求企業、事業單位和鄉鎮機關所需干部，除國家統配人員外，都應采取選舉制或聘用制辦法解決。自此，聘用制度被廣泛應用于事業單位行政領導、專業技術人員、管理人員等身上，甚至，一些地區還進行了全員聘用合同制的試點。聘用制度強調公開、透明與競爭，強調優勝劣汰，其在事業人事工作中的運用，既滿足了單位擇優錄取人才的目的，也養成了工作人員的競爭意識，培育了單位內部的競爭氛圍，有利于工作效率的提高。特別是辭職辭退制度的建立，完善了工作人員能進能出的通道，更是刺激了工作人員的責任心和危機感。

二是建立以功績制為主的薪酬制度。人的行為是以一定目標為指向的，工資就是這個函數的重要內容，其高低在很大程度上能夠左右員工的工作積極性和工作效率。在事業單位，傳統的供給制、職務等級制等工資制度導致了嚴重的平均主義問題，激勵作用不足，從而，為了消除平均主義及其他不合理因素，我國先后于1985、1993年進行了兩次工資制度改革，重塑工資的激勵效用。

一是廢除職務等級工資制，推行績效工資制。1985年的工資制度改革，建立了結構工資制，將工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼和獎勵工資四個部分，實現了工作人員工資與本人工作職務、責任和勞績的密切聯系。二是建立正常的增資制度。兩次改革之后，建立起了正常的增資制度，按照晉升職務工資檔次、晉升職務工資、級別工資、增加工齡工資、定期調整工資標準等途徑漲薪，激勵了工作人員的上進心、積極性和責任心。三是完善津貼制度。津貼的主要目的在于踐行按勞分配原則，維持資源的公平分配，如通過發放艱苦邊遠地區津貼和地區附加津貼，彌補自然環境、物價水平、經濟發展等因素造成的地區間收入差距。另一方面，津貼也會起到刺激和導向作用，鼓勵并吸引更多優秀人才到艱苦、邊遠地區、特殊行業就業，增強這些地區、行業內事業單位的競爭力。

(五)推進事業單位社會化改革

為了克服條塊分割、各自為政導致的低水平重復和資源使用效率低下的問題，提高公共事業資源的利用效率,國家采取了打破部門界限、促進開放合作、整合公共資源、資源配置和后勤服務社會化等措施。一是推動各類服務設施實行對社會開放合作。中央、各地方、各部門、各系統、各單位所屬的各級各類學校、醫院、圖書館、文化館、研究所、設計院及其他各種事業單位,大部分先后對社會開放,并積極開展多種形式的聯合辦學、聯合辦醫、聯合辦文和科研協作等,促進了事業資源的合理流動和利用。各級各類中小學校均實行面向社會招生，高等學校也開始打破原來的部門、行業和地區界限等,開展多種形式的聯合辦學,實現資源共享。科技事業單位建立各種開放實驗室和聯合實驗室,鼓勵科技人員合理流動,聯合興辦高技術產業,推行產學研一體化。文藝演出團體實行裁減合并、消腫減肥、優化組合。衛生事業領域實行全行業管理，創辦各種形式的醫療協作體,如辦分院、協作醫院、協作病房、醫療中心、手術協作網等。二是資源配置社會化。改變行政單一化配置事業資源方式，以社會需求為導向，運用社會、市場、行政等多種方式進行配置，提升事業資源的配置效率。改變現有公共事業部門辦社會的局面，將后勤保障和服務逐漸由行政撥款改為服務收費,后勤實體面向社會與市場，多元籌資,自主經營,有償服務,做到有序競爭,從而降低管理成本,提高工作效率。

經過二十多年市場導向的改革，在增加公共事業供給，提高供給效率方面取得了顯著的成效。首先，公共事業供給效率得到了很大提升。通過“政事分離”，把事業單位從政府行政體制內剝離出來，讓部分事業單位從政府的行政附屬機構成為自負盈虧、自主經營、具有社會責任并有服務競爭力的非營利組織，大大提升了事業組織提供公共產品的品質與效率*符鋼戰：《關于中國事業部門體制轉型問題研究》，《管理世界》2005年第2期。。通過鼓勵民營事業的發展，涌現了大量的民辦教科文衛體組織，這些組織不僅彌補了政府供給的不足，也以其個性化和高效率滿足了人們日益增長的公共事業需求，緩解了事業服務供給不足的問題,同時還促進了公私事業組織的相互競爭，從多方面提高了公共事業的供給效率。其次，人事權的下放，一定程度上鞏固了事業單位的自主地位，實現了從國家用人到單位用人的關系轉變。獨立人事權的獲得，增強了事業單位的靈活性和自主性，使其能夠根據單位特色、專業特色打造一支高素質人才隊伍，奠定了發展的人才基礎。以專業技術職務等級制、崗位制為主要內容的工資制度，對不同類型事業單位、不同工作人員群體進行分類管理，在工資與績效掛鉤的基礎上，適當拉大了行業之間的差距，有利于良性競爭。再次，事業財政制度改革和各項社會化改革有效地減輕了政府的財政壓力，調整了各類事業單位的服務面向,促進了事業資源的優化配置與合理利用,在不同程度上提高了各類事業單位的社會化程度,增強了事業發展的活力,淡化了單一化的行政隸屬關系,減少了事業單位對于計劃的依賴性,增強了事業單位的市場適應性,有利于提高事業單位效率，也有利于進一步轉換運行機制。此外，建立更多的可以相互競爭的服務主體，讓公眾在公共事業領域有了更多的選擇空間，可以滿足不斷增長的個性化需求。

當然，市場也不是萬能的，缺乏整體規劃和配套制度的市場化，卻也導致了公共事業領域的混亂局面。一是對效率的過度追求，助長了創收的積極性。強烈的創收積極性“在一些地區導致服務質量惡化，并且造成了不公平現象”*世界銀行：《中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供》，《經濟研究》2005年第8期。，如全國約80%的衛生資源集中在城市，而城市近80%的衛生資源又集中在大醫院，事業單位的區域布局不合理*王麗杰：《中國衛生事業單位改革》，載成思危編：《中國事業單位改革——模式選擇與分類引導》，民主與建設出版社2000年版，第499頁。。城鄉之間、區域之間、不同人群之間的公共事業發展不均衡問題日漸突出。二是市場活動的約束不足，也影響了公共事業供給的質量。由于缺乏有效的約束，教育產業化、醫療市場化、文化產業化等各項改革，導致收費范圍和數量同步增長，公益服務供給質量出現不同程度的下降，人民的負擔加重，教育、醫療和住房被認為人民生活的“新三座大山”，社會普遍認為醫改和教改不成功。在效率主義的影響下，一些政府部門和事業單位減少了對基本公共服務的人、財、物投入，造成服務供給質量的下降。一些政府部門將政事分開作為推卸職責的理由和借口，對事業單位一放了之，既減少公益服務供給數量，也放棄監管責任，弱化了公共服務職能，造成服務質量問題增多。一些事業單位壓縮了服務內容。如，在衛生領域，縮減原來免費提供的公共衛生服務項目，特別是面向群體的預防各種傳染病計劃、疾病監測、健康教育等服務開展的越來越少。2002年的“非典”、2008 的“三鹿奶粉”事件，公共衛生領域的矛盾和問題暴露無遺。

事實上，事業單位改革對效率的追求必須把握一個度，即“在經濟社會全面轉型的特定時期，事業機構改革或者公共部門改革的目的，重要的是在繼續保持經濟快速增長的同時，解決目前經濟社會發展嚴重失衡的問題，解決經濟發展這條腿‘長’，社會發展這條腿‘短’的問題，解決經濟社會全面轉型時期公平與效率的關系問題，解決社會再分配過程中的公平分配和分配效率的問題”*遲福林：《我國經濟社會轉型時期的公共服務制度改革與創新》，載范恒山主編：《事業單位改革：國際經驗與中國探索》，中國財政經濟出版社2004年版，第33-34頁。。

三、兼顧公平與效率的事業單位分類改革

1996年發布的《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》明確提出要根據事業單位的不同情況，分類進行改革。進入新世紀后，分類成為了我國事業單位改革的主要方向，2002、2008年均提出要“分類推進事業單位改革”，也進行了一些實踐。2011年，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》對事業單位分類改革進行頂層設計，要求按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，按類別進行相應改革，分類改革正式全面鋪開。

在價值的選擇上，分類改革摒棄了前期的極端走向，希求公平與效率之間的均衡發展，而這既是必然的，也是必要的。首先，兼顧效率與公平服務型政府建設的價值旨歸。兼顧公平與效率是的價值選擇，作為服務型政府建設的重要組成部分，其價值取向要服從于公共行政的價值導向，也必然要遵循兼顧公平與效率的價值導向。其次，兼顧公平與效率是事業單位存在的基礎，效用的外溢性要求事業單位供給大部分公共產品，但在市場經濟條件下，事業單位的生存又要追求效率。再次，兼顧公平與效率是事業單位分類改革的內在要求，“只有根據社會主義市場經濟發展的要求，對事業單位進行科學合理的分類，才能規范各類事業單位日常管理和推動事業單位改革，促進各類公益事業健康穩定地發展。”*張雅林：《公益服務的體制創新：中國事業單位改革研究》，中國社會出版社2003年版，第97頁。最后，兼顧公平與效率是事業單位分類改革的動力所在，價值隸屬于精神動力范疇，不僅可以彌補物質動力的缺陷，在特定背景下還可起決定性作用，類比之下，兼顧公平與效率也就成為了事業單位的最高價值之所在。此外，事實證明，不論是改革開放之前事業單位的“重公平，輕效率”，還是改革開放前期事業單位的“重效率，輕公平”，都存在一定程度的價值偏頗，也付出了發展的代價。這是因為，一方面效率的提高是公平形態的物質基礎，另一方面公平構成了效率提高的基本保證，兩者是相輔相成的*夏文斌：《公平原則與和諧社會的建構》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2005年第2期。。因此，為了適應現代公共服務體制建立的要求，分類事業單位改革必須契合兼顧公平與效率的價值導向。

(一)以公平與效率均衡發展為導向，設計分類改革的戰略路線

事業單位三類改革的基本思路是:主要承擔行政職能的，逐步轉化為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。在政事分開、企事分開原則的指導之下，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，厘清政府、企業與社會組織之間的關系和職能界限，將現有的事業單位分為行政、生產經營和公益服務三類，同時，還按照職責任務、服務對象和資源配置等方面的不同，將公益類事業單位劃分為公益一類、公益二類和公益三類*魏建一：《事業單位機構編制管理與改革簡論》，天津教育出版社2009年版,第251-252頁。。

分類的意義，在于尋求一種新的公平與效率。行政性事業單位、公益性事業單位和生產經營性事業單位的三分設計，厘清了不同單位間的職能定位。而在具體改革路徑的設計上，則完全基于對兼顧公平與效率價值的考量，既維護了公平，如，讓行政事業單位回歸行政系統，實現政事組織分離，避免了“既當裁判員又當運動員”的不公平狀況；保留了公益性事業單位，并通過加強財政支持和制度保障，強化了事業單位作為公共產品或服務供給的主體地位，扮演了二次分配的角色，確保了社會公平。經營性事業單位轉企改制既可以避免借事業單位的名義和政策進行營利性、競爭性活動，破壞市場競爭公平性，也可以推動相關產業發展，提供運行效率。

這些年生產經營類事業單位轉企改制成效也證明了改革是富有成效的。原有的一些國有應用型科研機構、設計單位、部分醫療機構、文藝院團、出版發行、影視、非時政類報刊社、新聞網站、后勤組織等事業單位都不同程度地走向社會、進入市場，發展迅速。如文化領域，截至2010年末，中央各部門各單位的出版社基本完成轉企改制工作。在這個轉制進程中，中央組建了中國科技出版傳媒集團公司、中國出版集團公司、中國教育出版傳媒集團公司等一批骨干文化企業。全國總共核銷6900多家經營類文化事業單位，注銷近30萬人的事業身份。截至2012年9月，全國承擔改革任務的580家出版社、3000家新華書店、850家電影制作發行放映單位、57家廣電系統所屬電視劇制作機構、38家黨報黨刊發行單位已經全部完成轉企改制；全國2102家承擔改革任務的文化系統國有文藝院團(不含保留事業體制院團)已有2092家完成和基本完成轉企改制、撤銷或劃轉任務，占總數的99.5%*朱仁顯：《公共事業管理概論(第三版)》，中國人民大學出版社2016年版,第197頁。。這些生產經營性職能事業單位的市場化轉制，順應了產業的特性，擺脫了過多的政府管制和行政區隔，強化了市場競爭，自收自支，自主經營，自負盈虧，有效地解決了原有經營性事業單位經營效率低下的問題。

(二)以公平與效率均衡發展為導向，改革人事管理制度

建立規范的事業單位人事聘用制度，實現人員合理流動和公平競爭。新世紀以來，事業單位加快人事聘用制度建設，明文要求“事業單位凡出現空缺崗位，除涉密崗位確需使用其他方法選拔人員以外，都要試行公開招聘”，并對不同類型的事業單位領導人員，區別情況分別實行聘任、選任、委任、考任。到2011年全國范圍聘用合同簽訂率達到90%，公開招聘成為事業單位進入基本渠道。2014年5月國務院頒布《事業單位人事管理條例》，對事業單位崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲爭議處理等人事管理主要環節做出了明確的規定。作為我國事業單位人事管理的第一部專門法規，《條例》的推行，標志著我國事業單位人事管理進入了法制化的新階段。養老保險制度和財政政策改革也在穩步推進，經過山西、上海、浙江、廣東、重慶等地事業單位養老保險制度改革試點之后，2014年中央做出決策，要逐步實現機關事業單位與企業養老保險制度一體化。競爭機制的引入和聘用制度的落實，給任何符合應聘條件的個人都提供了平等的競爭機會，有利于優秀人才的脫穎而出，有利于打破了人才部門所有、單位所有的壁壘，也有利于人員之間的良性競爭。隨著問責制的建立和養老保險制度一體化的推行，事業單位人事管理制度在維護公平價值上又邁進了重要一步。

完善人才管理制度，提高人事管理效率。一是完善績效考核制度。根據聘用制度的要求，事業單位要對受聘人員的工作情況實行年度考核、適當地增加聘期考核，對領導人員執行目標責任制，以考核結果作為續聘、解聘或者調整崗位的依據，并完善了解聘辭聘制度。有利工作效率的提升，實現了兩者之間的均衡發展。二是改革內部分配制度。進一步深化事業單位內部分配制度改革，擴大事業單位的分配自主權，堅持以崗定薪、按勞取酬、按貢獻取酬和按生產要素分配相結合，積極探索崗位工資、技術要素參與分配、資本參與分配、津貼部分統籌、績效工資、計件工資、年薪工資等多種分配形式，將工資收入與崗位職責、工作業績、實際貢獻掛鉤，形成以業績為取向的分配新機制，使收入分配向一流人才、關鍵人才傾斜。通過改革理順分配關系、規范分配秩序、完善激勵機制。三是大力發展并規范人才市場，鼓勵人才合理流動，逐步實現人才資源配置的社會化、市場化。建立并完善了人才市場體系，完善了人才市場的社會化服務功能，初步形成了全國人才市場網絡體系，全方位地開展人才招聘、人事代理、人事考試、就業指導、人才培訓、人才評價，為用人單位和人才提供功能比較齊全的社會化服務。這一切改革有效地打破了事業單位分配上的“大鍋飯”和人才資源配置的行政化，大大提高了人事管理的績效和人才資源配置的效率。

(三)兼顧公平與效率，公共事業均等化和民營化同步推進

實現服務供給廣覆蓋和均等化，促進社會公平。我國現實國情決定了政府無法包攬公益性事業,更無法保證讓所有公益事業在高水平上運作,但我國的社會主義性質又要求我們維護廣大群眾的受教育的權利、獲得文化和休閑服務的權利、享受醫療保健的權利等。因此，發展公共事業既要堅持“廣覆蓋”的原則,推動基本公共服務均等化，確保教科文衛體基本公共服務的有效提供與公平分配,又要充分調動社會力量辦公共事業,借助市場力量和機制,達到公共事業的供求平衡。

事業服務供給的均等化不是平均化,而是基于公平原則把貧富差距控制在合理的范圍之內,促進區域之間、城鄉之間事業服務協調推進和完善。就我國目前來說,事業服務供給均等化主要體現在城鄉均等化、區域均等化和群體均等化三個方面。實現城鄉均等化就是要改變公共事業重城輕鄉的發展戰略,建立城鄉一體化的公共事業發展機制；實現區域均等化就是要正視區域公共事業發展的不平衡現狀，通過進一步調整轉移支付的結構,日益改進轉移支付資金的分配方式,規范和調整財政轉移支付辦法,逐步實現公共事業服務供給的區域均衡；實現群體均等化就是要使不同社會群體在分享基本公共服務方面保持大體均衡,這就要求政府要把新投入的資源盡可能多地用在大多數群體身上,真正實現全體成員共享改革發展的成果。

當前，要特別注意加快發展農村、欠發達地區和民族地區公益事業，實現基本公共事業服務供給的廣覆蓋。在此基礎上，運用法律、政策工具，采取有效管理體制和措施，逐漸縮小城鄉之間、地區之間、群體之間公益服務水平差距，切實解決廣大農民和城市低收入群體醫療、教育、文化等公益服務需求的質量問題，讓城鄉居民能夠公平享用公共事業領域改革開放與發展的成果。要優化公益服務資源配置，合理規劃布局，科學設置事業單位，打破條塊分割和行政區劃界限，推進資源共享。創新公益服務提供方式，完善購買服務機制，提高服務質量和效率。

同時，又要大力扶植民辦事業組織，引入競爭激勵機制，發展民辦公共事業。民辦事業組織是對政府的有益補充，為了滿足公共事業多樣化和個性化的需求，促進公共事業的多元發展，形成公私互補競爭的新格局，這次分類改革要求各級政府繼續積極培育民間事業組織，建立政府和民間事業組織互動與合作的機制。因此，政府要進一步完善相關法律，為民營事業組織發展提供法律保障和政策支持，改革社會組織登記的雙重管理體制，解除束縛，加大扶持力度。對社會力量興辦公益事業的，放寬準入領域，適當降低準入門檻，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業單位公平對待，并切實加強監管，引導其健康發展。完善《企業所得稅法》《個人所得稅法》的實施條例，明確企業或個人向民辦非企業單位的捐贈屬于公益性捐贈，按稅法規定給予稅前扣除，鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業。三是從內部完善社會組織的治理結構和管理水平，從外部加強政府和社會力量的監督。加強對社會公益組織行為規范的監管，完善有關收費標準、資產處置、收益分配、服務質量等政策，規范社會力量的公益服務行為。

這一輪改革將行政性事業單位分離出去，使得履行行政職能的事業單位回歸行政部門，確保了行政組織的公共性和公正性；將經營性事業單位轉企改制，使之參與市場競爭，維護了市場競爭的公平性；將公益性事業單位發展定位為發展具有中國特色的公益服務體系，有利于從制度上保障公共服務的有效供給和公平性。同時，讓具有產業屬性的社會事業走市場化道路，有利于社會事業的發展，鼓勵民間資本參與公共事業建設，對促進民營事業組織的進一步壯大，建立公私互補競爭的公共事業發展新格局良有裨益，完善公益性事業單位人事、財務、監管、國有資產管理、法人治理結構等措施，有利于完善內部管理和運行機制，這一切都有利于從多方面提高社會效率和組織效率。可以預見，分類改革最終將極大地促進公平和效率的實現與平衡。

(責任編輯：陸影)

2016-08-26

朱仁顯(1962—)，男，廈門大學公共事務學院教授、博士生導師，主要研究方向為當代中國政府與政治、公共政策。 李 楠(1982—)，男，廈門大學公共事務學院博士研究生，主要研究方向為當代中國政府與政治。

本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“事業單位分類改革實施戰略研究”(項目編號：12JZD024)、福建省“公共政策與地方治理協同創新中心”暨“廈門大學公共服務質量研究中心”的階段性成果。

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1003-4145[2017]01-0086-08