村民的合作與不合作：三十年村民與村委會關系變遷

□劉行玉

一、前言

村民自治的實踐從首創經示范探索再到全面普及已走過了三十年的歷程。雖然這場“靜悄悄的革命”因為其“中國經驗”和“中國特色”而不乏理論界的質疑，雖然村民自治的實踐中不斷面臨著諸多問題，但需要繼續推進基層自治的共識尚在，其作為基層民主建設的重要環節也必將深刻影響著中國民主建設的進程。毋庸置疑，社會轉型期傳統體制與觀念依舊有著強大影響力，人們的觀念與行為特別是制度變遷中依然存在“路徑依賴”，村民自治的制度建設不可能在短時間內趨向成熟與完善。理論界對于村民自治的研究聚焦于村民自治的現實問題與制度建設，試圖通過法律法規和外部環境的完善實現村民自治的成熟與完善?，F有研究極少深入到村民與村委會的日常行為互動之中，細致地觀察雙方之間的博弈。而這對于我們深刻認識現實中的村民自治又不可或缺。由此，歷時地考察三十年來村民與村委會的關系，考察村民基于外部環境的變化而不斷變化的行為策略，對于我們深入理解村民自治實踐與推進基層民主建設有著重要的價值。

中國農村社會發展的地域性差異直接影響著村民自治的發展進程，導致村民自治發展的不平衡和差異性。沿海、城郊等經濟發達農村地區不僅

在經濟發展方面先行一步，而且較為雄厚的經濟基礎為村民自治提供了充足的物質條件，因而呈現出自身特點。然而，從整體數量上看，經濟欠發達農村地區依舊占據多數。鑒于其村民自治經濟基礎的薄弱和易于受外部環境的影響，在村民與村委會的行為及相互關系中又呈現出自身特點。因此，對其進行深入考察就有著普遍的意義。本文所考察與分析的對象正是后者。

村民與村委會的關系主要體現在村委會行使職權、履行職責時與村民之間產生的管理與被管理、教育與被教育以及服務與接受服務過程中。我國憲法對村委會職責有明確規定：“辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！彪m然村委會職責核心在于實現村民的自我管理與服務，但協助基層政府的工作同樣是其法定義務。這也明確體現在《村民委員會組織法》的相關規定中：“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！倍鴱默F實中看，在很長一段時間內，村委會協助基層政府征收農業稅、鄉統籌和征收村提留、土地承包費等一直是日常事務的重點和難點。由于稅費征收等經濟關系直接涉及到村民與村委會雙方的經濟利益，在雙方關系中具有高度敏感性，最能體現村民對村委會工作合作與否的心理與行為。因此，以此為主要分析對象，能夠較好代表三十年歷程中村民與村委會的關系變化，尤其是能夠反映村民自治中村民合作與否的心理與行為變遷。

二、發展與合作(1978-1988)

家庭聯產承包責任制的推行和“政社合一”人民公社體制的廢除使農民擺脫了高度集中的生產管理體制，獲得了基本的生產經營自主權，極大調動了農民的積極性和創造性，基本解決了大部分農民的吃飯問題，為“交夠國家的、留足集體的”奠定了堅實的物質基礎。此外，脫胎于生產大隊的村委會準行政組織色彩濃厚，功能性權力尚存，依舊具備對村莊較強的控制能力。因此，無論是村委會行政協助性事務，還是村莊自治性事務，基本能夠得到村民的合作與配合。無論是在交納農業稅、交售合同定購產品等合同義務行為中，還是在向集體上交公共提留、履行義務工時，村民的合作行為呈現出常規性、普遍性。

首先，從改革初期農村社會的經濟發展來看，家庭聯產承包責任制實現了農民基本的生產經營自主權，極大調動起農民的生產積極性和創造性。短短幾年時間內8億農民的吃飯問題得到基本解決，商品經濟迅速活躍，農民生活水平明顯提高。據相關統計，1978年中國糧食總產量為3000億公斤，而至1984年，這一數據已達4000億公斤。短短六年時間，農業總產值增長68%，農民收入增長更是達到166%。這從根本上為農民交納農業稅、交售合同定購產品以及向集體上交公積金、公益金等公共提留提供了保障，為家庭履行自身義務奠定了基礎，也促進了農民配合村委會征收農業稅、村提留以及履行其他集體義務的積極性。

其次，從農民傳統觀念與國家政治整合的影響看，雖然傳統國家權力沒有直接滲透于鄉村社會，支配鄉村社會的權力主要是作為鄉村精英的鄉紳和家族長老，但農民的皇權認同與義務認同意識卻根深蒂固。雖然這種對國家的義務認同從未帶有主動性和積極性，更非自身的意愿，但是，以“交皇糧”、“負徭役”為代表的農民對國家政權的義務已成為幾千年的傳統而無需質疑。新中國成立后，開始了通過基層政權建設對農村社會的政治整合。在“政權下鄉”的過程中，通過“政社合一”的人民公社體制，實現了國家政權對農民直接、有效的控制和農民對國家政權的高度依附。這種控制與依附不僅體現在農民的行為上，乃至延伸至農民的思想與觀念之中。“龐大的政權組織體系與弱小的農戶處于‘面對面’的交往關系之中。這種國家與農民的‘面對面’是歷史上前所未的?！鞭r村改革的啟動并未有效改變農民被高度整合在政權組織體制內的現狀，改革后的鄉(鎮)與村民委員會基本上延續于由舊有建制，依舊擔負著一定的行政功能。農民依舊延續著對政治體制的高度依賴以及對個體義務的認同與服從。

再次，從村莊內部來看，這一時期的村干部基本是由鄉鎮政府直接任命。而在村民眼中，這些“村官”就是他們直接的領導者與決策者。在鄉村社會中，與普通社員相比，“村干部則具有更多的政治優越感，更愿意將自己視為體制內的人。村干部與鄉鎮政府之間是一種默契的上下級關系。在工作遇到阻礙的情況下經常能夠得到上級的大力支持?？傊?，所有這些體制性的因素都足以給村干部們極大的權威，村干部在這個過程中取代了傳統權威的地位成為新的權威形式?！边@種權威因素為村委會順利行使職權、履行職責產生積極作用，有利于抑制村民的非合作心理，得到村民的合作與配合。

總之，無論是農民傳統觀念與國家政治整合的影響，還是村委會作為村莊的管理者、決策者的權威角色，都有利于村民認同自身義務，進而基本配合村委會行使職權。改革初期農民的增產增收更是促進了村民履行自身義務的主動性。因此，村委會在其職權范圍內，辦理本村公共事務和公益事業以及協助基層政府開展工作基本能夠得到村民的有效配合與合作。村委會的權威角色極少受到個體村民的挑戰，能夠較好擔當起村民當家人和政府代理人的雙重角色。然而，我們決不可高估農村社會傳統思想宣傳和政治教育的效能，進而認為村民履行自身義務、配合村委會管理完全是一種主動性、積極性的行為。事實上，盡管這一時期在與村委會的關系中村民的合作行為呈現出常規性、普遍性，但村民個體的自利性以及現代公民意識的缺乏都決定了這種合作又帶有一定程度的消極性和表面性。此外，我們必須意識到，在社會轉型的背景下，隨著村委會權威資源的衰落和村民個體意識的增強，村委會基于傳統權威而獲得的合作與配合必將難以長久維持。

三、困境與危機(1988-2003)

從1988年到2003年，農村改革艱難曲折，發展緩慢，“三農”問題突出。農業產業化程度低，城鄉二元結構特征明顯，特別是農民收入增長緩慢，農民負擔沉重。由此直接導致農民上交農業稅費、村提留時壓力增大，抵觸、抗拒情緒明顯，非合作行為增多，村委會協助收繳稅費和收取村提留時難度加大。面對日益艱巨的稅費征收任務和捉襟見肘的財政局面，加之依法行政意識的缺乏，基層政府往往采取強制性、非法性手段支持村委會，以對待農民日益增多的不合作乃至直接抗拒行為，由此導致此類違法行政行為普遍。面對直接打交道的村委會，雙重壓力下的農民整體上以被動合作為主，個體非合作行為日益增多，乃至出現暴力抗拒行為，部分地方村民與村委會關系出現危機態勢。

一方面，農村改革艱難曲折，發展速度減緩，“三農”問題突出。其中，最突出的矛盾是農民收入增長緩慢，負擔沉重。首先，農民收入增長幅度明顯下降。1979至1984年，全國農民人均純收入平均每年提高15.1%，1985至1988年增長幅度下降為5.1%，到了1989至1991年就只剩1.7%了。1992年之后的四年里，國家大幅度提高了農產品收購價格，這直接提高了農民的收入增長，但1997年之后，隨著農產品市場價格的大幅下降，“以務農為主的中西部農民這四年的實際收入是下降的?！彪m然從絕對數值上看全國農民人均純收入增長明顯，如，1988年為544.9元，1994年為1223.6元，1997年為2090.1元。然而，一個眾所周知的事實是，在有著廣大地域與眾多人口的中國，平均數往往會掩蓋許多問題。國家統計局對農戶分層調查的抽樣情況顯示，四分之三左右的農民年人均純收入在一千元至三千元之間。其次，農民負擔沉重。雖然由于糧食產量的增高使農業稅實際逐年下降，然而，隨著由基層政府確認的人均年收入的提高，村提留和鄉統籌的征收標準也在急劇提高。更為嚴重的是，鄉村各種收費、集資和攤派游離于監管之外，成為農民負擔沉重的主要內容。綜觀農村社會，在1998至2002年的四年時間里，農村整體形勢處于持續下滑狀態。農民收入增長緩慢、負擔沉重最直接的影響就是農民負擔能力降低，日益消極對待乃至對抗村委會征收各種稅費工作，個別困難家庭甚至已完全無力承擔各種稅費，長期拖欠。

另一方面，面對日益艱巨的稅費征收任務和捉襟見肘的財政局面，加之依法行政意識的缺乏，基層政府往往采取強制性、非法性手段支持村委會稅費征收工作，各地違法行政行為普遍存在。

眾所周知，在1998年《村民委員會組織法》實施之前，村干部往往是由鄉鎮政府直接任命。正如研究者所指出，村委會的主要工作是向農民收取各種資源，他們實際上不過是鄉鎮政府到農村基層的延伸。一方面，鄉鎮不可能直接向小農直接收取稅費；另一方面，鄉鎮常常默許村干部損害村民利益，默許他們搭便收費牟取利益。由此，村干部與鄉鎮政府之間形成了一個堅固的利益共同體。雖然村民更多的非合作行為表現為消極對待、逃避行為而非直接對抗，但依法行政意識嚴重缺乏的基層政府為更有效地支持村委會解決問題，經常對不合作的村民采取罰款、沒收財產、非法拘禁乃至毆打等手段。由此，各地暴力征稅、收費現象頻繁出現。如河南省宜陽縣農民王幸福從2002年11月到2003年8月，自費在宜陽19個鄉鎮中的13個鄉鎮調查了230戶被毆打、被非法拘禁、被搶糧搶物的農家。在200余戶因打砸搶受害的農戶中，無一例是真正抗稅的“釘子戶”。他們中大多數有亟待解決而沒有解決的遺留問題。

總之，在沉重的稅費負擔與基層政府懲罰性措施的雙重壓力下，這一時期的村民只有盡力配合村委會工作。雖然表面上看村民合作行為依舊為主，但已帶有明顯的消極性、被動性乃至強制性。而與此同時，個體非合作行為乃至對抗行為也日益增多，個別地方甚至出現農民集體抗稅、抗費等群體性事件，村民與村委會關系日趨緊張，出現危機態勢，對農村社會穩定產生不利影響。

四、機遇與緩和(2003-)

十六大報告提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的重大戰略指導思想，長期以來的“三農”問題被提升到國家宏觀經濟層面。我國農村改革進入了一個以調整國民收入分配關系為核心的重大歷史轉變時期。針對農村的“多予少取放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“建設社會主義新農村”等一系列戰略部署，最直接的效果就是農民收入增加、負擔減輕。由于村委會協助基層政府征收稅費已逐漸減少，尚存的經營服務性、生產性收費以及土地承包費等也日趨規范和合理，村民對村委會收費工作的消極性、對抗性心理日趨緩和，村民的合作行為具有了更多主動性。此外，隨著基層政府依法行政意識的增強，違法行政行為特別是針對村民不合作的非法拘禁、罰款日益減少，村委會失去基層政府的非正當支持，基本喪失了制裁村民不合作的強制手段。

一方面，以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革的啟動后，針對農村的“多予少取放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“建設社會主義新農村”等一系列重大戰略部署有效推動了農民收入增加、負擔減輕。2000年之后，作為農民重要負擔的鄉統籌、村提留、集資逐步減少。至2006年，農業稅在全國范圍內徹底取消。大大減輕了農民負擔，開始扭轉了長期以來農民負擔過重的局面。與此同時，國家財政實行對種糧農民各種補貼。至此，國家對農民“多予”、“少取”的方針得到真正貫徹，統籌城鄉發展以及工業反哺農業也得以真正體現。一系列的措施在減輕農民負擔，增加農民收入的同時，也大大減輕了農村基層干部的工作壓力，改善了村民與村委會的緊張關系。

隨著農民收入增加和負擔減輕，特別是村委會協助基層政府征收稅費的逐漸減少，加之尚存的經營服務性、生產性收費以及土地承包費等也日趨規范和合理，村民對村委會日常管理特別是收費工作的消極性、對抗性傾向日趨緩和，村民的合作行為具有了更多的主動性。此外，1998年《村民委員會組織法》實施后，村民自治在全國范圍內普遍展開。雖然處于發展階段的村民自治尚未完善，但村委會民主選舉在制度建設上漸趨完善，多數地方村委會選舉結果能夠基本反映村民真實意愿。這為緩和任命制下村民與村委會的關系緊張奠定重要基礎，有利于村委會在村務管理過程中得到村民的配合與合作。

另一方面，隨著基層政府依法行政意識的增強，村委會基本喪失了制裁村民的強制手段。十五大第一次把依法治國思想提到了治國基本方略的高度。1999年九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法。依法治國方略的確立，標志著政府依法行政觀念日趨成熟。此后，國務院發布《全面推進依法行政的決定》，對各級政府及其部門的依法行政工作提出明確要求。特別是2003年《行政許可法》的出臺，使得“法治政府”、“有限政府”的理念成為中國行政體制改革的重要目標。2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出了經過十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標。《綱要》的出臺和實施，表明我國政府對依法行政的認識實現了全面深化。依法行政戰略的推進深刻影響著地方政府特別是基層政府的行政理念與行為，有效減少了基層政府部門對村委會的非正當支持。村委會無論是協助基層政府工作還是管理村莊自治性事務都失去了強制性資源和制裁性手段。村委會與村民直接沖突的減少大大緩和了以往兩者間的緊張關系和對立情緒，有利于村民配合村委會村務管理，實現雙方關系的良性互動。

毋庸置疑，在村民家庭義務尚存，“三農”問題并不樂觀的情況下，無論是農民負擔的減輕，還是基層政府依法行政的加強，都不可能完全消除村民的不合作行為。隨著中央財政針對農村轉移支付資金的增加，農民開始獲得了國家財政的資金支持，這包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼以及退耕還林補貼等。而現實中很多地方這部分資金經常是經由村委會報送和發放，為村委會再次有效制約村民不合作行為提供了經濟資源。以糧食直補為例，各地對糧食直補基本執行種糧農民自報，村委會核實、公示、確定、匯總上報的程序，資金的發放大多由銀行代發。此外，諸如新型農村合作醫療保險的參保等也需村委會審核。隨著農民財政補貼、社會保障范圍的擴展，村委會作為基層自治組織也獲得了越來越多的申報、核實、審核等權力，為村委會有效制約村民提供了可能。由此，在收取土地承包費以及協助政府職能部門收費時喪失制裁不合作村民的強制手段后，村委會再次獲得了“要挾”村民的有效經濟手段。而從實踐中看，由于相應制度的不完善，部分地方村委會利用這類核實、審核、申報權力“要挾”不合作村民的情形也并非個案。

五、結語：村民自治的回顧與反思

雖然，鄉村社會的村民自治源于農民自身的首創，是社會內在需求下的自發行為，然而，村民自治由社會自發上升為國家制度并在全國范圍內普及卻是國家主動引導和推動下的結果，是一個社會民主依賴國家力量提升和推進的過程。這就決定了其在更大范圍內推進與普及的被動性，自我成長完善的脆弱性，以及易于受外圍因素影響的依賴性。體現在村民自治的內在關系中，特別是涉及村委會日常管理事務時，則是諸多外圍因素的變遷主導著村民合作與不合作的態度與行為。事實上，迄今為止，在村民自治的舞臺上，村民始終難以成為真正的主角并主宰基層民主的發展與旋律。

首先，村民與村委會的關系變遷與農村社會的發展變化密不可分。

三十年農村改革發展歷程并非一帆風順，這其中既有高速發展，也有緩慢徘徊乃至停滯不前。它直接反映在農民實際收入增長速度和農民負擔水平的變化之中，并深刻影響著農民的政治心理。一般認為，“利益是影響農民政治認同的主要因素，利益的獲得是農民認同政治秩序和規范的堅實基礎，利益受到威脅和損害則容易帶來農民政治認同的下降?！睆恼握J同的作用看，較高的政治認同可以使政治過程獲得更多人的參與和支持，政治行為得到更多人的配合與合作。而體現在農民政治認同的對象上，它不僅包括政治制度、執政黨和各級政府，更包括與農民聯系更為密切的村委會。進一步講，農民的政治認同程度經常體現在與村委會打交道的過程中，體現在對村委會的合作與不合作的態度與行為之中。

三十年農村發展歷程顯示，農民物質利益的滿足度和其與村委會的合作程度正相關。農村改革初期，糧食產量的持續增加，農民收入穩步提高，為農民的政治認同奠定堅實基礎，村民的合作行為呈現出常規性、普遍性；進入上世紀九十年代，“三農”問題日益嚴峻，農民收入增長緩慢，負擔沉重，農民整體上以被動合作為主，合作行為帶有明顯的消極性乃至強制性，個體非合作行為甚至對抗行為也日益增多；隨著以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革的啟動，針對農村的“多予少取放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“建設社會主義新農村”等一系列重大戰略部署有效推動了農民收入增加、負擔減輕。體現在村民與村委會的關系上，村民的合作行為再次具有了更多的主動性。

其次，在村民與村委會的關系中，村委會居于主導地位，基層政府行為有重要影響作用，村民行為具有被動性。

村民自治實踐中，村委會在村務決策和管理中普遍居于主導地位，并影響著村民日常生產生活。1982年12月，五屆全國人大通過了修改后的《中華人民共和國憲法》，規定“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，確立了“鄉政村治”二元治理模式。截止1984年底，全國共建立起了948628個村民委員會。1998年《村民委員會組織法》實施后，村委會民主選舉方法在全國普遍展開。事實上，在村民與村委會的關系中，村委會的主導地位即使在村委會民主選舉后也并未根本改變。民主選舉實現了村民主宰村委會的產生與更替，然而，民主決策、民主監督的普遍缺失使村民難以主宰村委會決策與管理行為，村民自治異化為飽受詬病的“村委會自治”、“村干部自治”。此外，基于雙方復雜的利益關系，村委會與鄉鎮政府在互動中往往易于形成默契，延續著以往雙方間的合作關系。因而，一方面繼承“村官”的傳統權威，另一方面依賴于基層政府的行政支持，村委會在村莊內部依舊扮演著“家長”的角色。

然而，過去的三十年內，村委會基于傳統觀念與行政性支持力量而維持的權威一直在發生著微妙的變化。一方面，傳統體制影響下的臣民意識隨著社會的發展不斷消減，村委會民主選舉更是弱化了村委會的“官威”；另一方面，基層政府依法行政理念的加強減少了對村民自治的非法干預。由此，村委會權威弱化就成為迄今為止不可逆轉的趨勢。在村委會權威較強時，即使村民合作意愿不足，村委會依舊能夠促使村民被動合作。而村委會權威的不斷弱化則大大降低了對村民行為的有效控制。在增收緩慢、負擔沉重的壓力下，村民的不合作行為日趨增多，乃至出現對抗行為。因此，在村民與村委會的關系變遷中，我們認為，村委會權威構成其主導地位的核心要素，村民合作與否的態度和行為在一定程度上取決于村委會權威的程度，基層政府行為對此關系的變化起著重要影響作用。換言之，在村民合作與不合作的取舍中，村民往往要預期村委會能夠做出的回應，進而采取行為策略，具有很大的被動性。

再次，村民自治的成熟依賴于村民主體性與主導地位的確立。

村民自治本質上屬于社會自治，直接民主是其基本原則。作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村委會的職責與功能體現在通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，最終服務于村莊、維護村民合法權益。這就決定了村委會的合法性來源于村民民主選舉，村務決策權、管理權與監督權從根本上來源于村民，村民自治的主體是全體村民而非村委會。村民主體性和主導地位既體現在村委會權力的來源上，又體現在具體的村務決策與管理之中。這就要求村民自治權的行使必須反映村民的普遍意愿，符合村民的整體利益。唯有如此，村民的合作方可成為常規性、普遍性以及主動性行為。

在政府主導型發展模式的背景下，村民自治的制度建設同樣更多依賴于立法推進，而非內生于社會自身。這就決定了社會機體在融合外塑性制度時產生不可避免的排異性。事實上，當前村民自治中的諸多困境，無論是“兩委”矛盾，虛假選舉，還是村務公開難，自治權與行政權的沖突，乃至民主決策、民主管理與民主監督難以落實等問題，其深層次問題都可歸結于村民自治中村民主體性和主導地位的缺失。在村民主體缺位的情形下，本應服務于村莊、維護村民合法權益的村委會和負有保障村民依法行使自治權利的基層政府卻經常成為村民利益的侵害者。

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