湖北省PPP發展現狀、存在問題及政策建議

李燈強+陳莉莉

[摘 要] 湖北省近年來高度重視PPP模式的推廣運用，在示范項目數量、項目實施進程、社會資本參與等方面均取得重要進展，但也存在發展不平衡、操作不規范、部門不協調等問題，需要省政府加大統籌力度，通過加強宣傳培訓、加大財政獎補力度以及加快培育第三方咨詢機構等措施和方法，進一步推進PPP模式在湖北省的推廣運用。

[關鍵詞] PPP模式；湖北省；公共服務；投融資；社會資本

[中圖分類號] F12 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）03-0073-04

2014年以來，財政部、發改委等部委大力推廣政府和社會資本（PPP）模式，努力構建系統的管理制度和政策支持體系，并優中選優推出一批PPP示范項目作為發展PPP的重要抓手，可謂不惜洪荒之力。基于此，湖北省高度重視PPP的推廣運用，已取得一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。

1.湖北省PPP發展現狀

1.1入選部委示范項目數量呈遞增態勢

在財政部第二批示范項目中，武漢市千子山循環經濟產業園、孝感市文化中心、孝感市臨空區地下城市綜合管廊、宜昌市婦幼保健院新院區建設以及荊門市竹皮河流域水環境綜合治理等5個項目入選。在財政部第三批示范項目中，湖北省入選項目增至27個，與湖南、內蒙古并列第五位。此外，咸寧武深高速公路嘉魚北段和赤壁長江公路大橋項目入選交通部PPP示范項目，投資總金額達68.2億元。

1.2項目實施進程加快

時至當下，湖北省推出的第一批60個PPP示范項目，均已完成物有所值評價和財政承受能力論證，投資規模為1096.62億元，其中進入執行階段的項目12個，投資規模為355.03億元，進入采購階段的項目12個，投資規模為134.4億元。入選財政部第二批示范項目的5個項目，孝感市文化中心項目、荊門市竹皮河流域水環境綜合治理項目已與社會資本方簽約，其余3個項目也已進入采購階段。

1.3社會資本方來源較廣

湖北省PPP項目的社會資本合作對象，既包括葛洲壩集團股份有限公司（荊門市竹皮河流域水環境綜合治理項目）、中交集團第四工程局（孝感市文化中心項目）和一冶集團（荊門劇院項目）這樣的央企，也包括華夏幸福基業股份有限公司（新洲問津產業新城PPP項目）、人福醫藥（老河口市第一醫院）、碧水源（鐘祥市建制鎮污水處理廠項目）、武漢森泰環保股份公司（東寶區電路板產業園工業污水處理廠項目）等民企。

2.湖北省PPP發展存在的問題

2.1發展不平衡

從地區分布情況看，湖北省入選財政部第二批示范項目5個，其中武漢市1個、孝感市2個、宜昌市1個、荊門市1個。入選財政部第三批PPP示范項目的地市有武漢（6個）、黃石（4個）、咸寧（4個）、宜昌（3個）、襄陽（3個）、荊門（3個）、孝感（2個）和荊州（2個），其他市州無一項目入選。從項目實施情況看，如果地方主要領導對PPP項目比較重視，主動作為，那么，其措施就比較多，工作進展也就比較明顯；反之則是從領導到具體負責的工作人員對PPP都會語焉不詳，其工作效果自然不言自明。

2.2操作不規范

長期以來，行業主管部門在項目立項和管理等方面，已經固化了運作思路和思維習慣，往往照搬財政部出臺的PPP操作指南等部門規章，難以促使相關部門改變工作方式，導致運用制度規范項目實施的難度和阻力較大。從調研中我們發現，有行業主管部門主導的個別項目已經走過了招標程序、具體項目已經進入建設階段，譬如才與財政部門聯系試圖進入財政部的PPP示范項目庫就很快獲得一些政策優惠。正如2016年8月第二屆中國PPP論壇上財政部金融司司長孫曉霞所指出，一些地方為盡快推進項目，通過走形式的政府購買服務進行基礎設施融資；或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，可順利借PPP之名變相融資。

2.3部門不協調

PPP項目的推進需要政府、財政部門、發改委等行業主管部門通力協作，但目前各部門之間職責尚不明確，且各有各的項目庫，因而各自對下發文。比如如何定義實施機構，財政部界定為“政府或其指定的有關職能部門或事業單位”，發改委則定義為“相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構”。又如在合作伙伴的選擇上，發改委規定按《招標投標法》進行，財政部門則要求依據《政府采購法》實施。總體表現為政出多門，所以到市縣級政府后就無所適從。

2.4 能力不夠用

PPP項目運作涵蓋多個領域，專業性強，操作流程繁復。從實際運作情況看，一般應是地市一級政府部門承擔主要的項目策劃、組織申報。但各地普遍缺乏具備相關知識儲備和實際操作經驗的領導干部和具體操作人員，導致各地項目儲備不足，項目策劃不夠，符合財政部PPP項目標的精準率自然不高。

2.5社會資本不積極

PPP項目一般期限較長，資金投入大。由于此前一些省份市縣級地方政府契約意識薄弱，尤其是在當地政府換屆以及重大政策調整時不能嚴格按照合同履約，影響了社會資本的積極性。從財政部公布的示范項目來看，主要以央企和當地重要的支柱國企為主，一些體量大的上市公司也有參與。民營企業相對規模小，后期融資渠道窄、成本高，抗風險能力差，對投資大、周期長的PPP項目望而生畏。

2.6第三方機構服務不夠

在PPP的推進中，第三方咨詢機構承擔著重要的作用。但從調研了解的情況看，咨詢機構的水平參差不齊，有時為了迎合實施機構的需要規避必要程序。調研中了解到個別PPP項目實施程序有瑕疵，一問居然是咨詢機構答復可以這樣做。高水平的咨詢機構收費過高，動輒開價數百萬，遠遠超出市縣部門承受能力；低水平的咨詢機構則以前者的五分之一或三分之一低價承攬業務，但因人員經驗和實力不足而在實際服務中進展緩慢。

3.幾點建議

在我國經濟成長趨緩、貨幣政策維持中性的形勢下，各級政府通過PPP模式激發民間投資的積極性，提供高性價比的公共產品和服務，已是大勢所趨。為了有效推進我省PPP項目實施，有必要從以下幾方面發力：

3.1加大統籌推進力度

PPP的推進絕非單個部門可以成事，需要從省政府的層面強力推進。一是建議由省領導牽頭建立我省推進PPP工作領導小組，協調各部門發揮職能，形成推進PPP的合力。二是建議省政府將推進PPP項目列入2017年目標責任制考核內容，年底根據實際考核結果予以獎懲。三是細化對市、縣推進PPP的督導，力爭那些PPP項目欠缺的地區均有實質性突破。

3.2加強宣傳和培訓

一是要通過各種渠道加大宣傳力度，在各級政府門戶網站、黨報、都市報、電視臺以PPP工作專欄、工作專版的形式宣傳PPP理念、政策，介紹項目情況，進一步增進各級政府部門、社會資本共識，提高公眾對PPP的認可度和參與度。二是要將PPP的培訓納入各級黨委、各行業主管部門黨組的中心組學習內容，同時在各級黨校開辦PPP專題學習班。三是要組織財政、各行業主管部門具體負責人員的學習培訓，并組織PPP業務知識考試，不過關者不得上崗。四是要對第三方機構加強培訓。聯合財政部PPP中心等機構組織對咨詢機構的培訓，并對咨詢機構的從業人員進行考核。

3.3加大獎補工作力度

市縣級財政一般處于緊預算約束狀態，很難拿出足夠的專項資金來推進PPP工作。因此，財政部和省級政府可考慮加大以獎代補力度，對列入財政部和省級示范項目和推廣運用PPP工作成績突出的市縣政府予以獎勵，進一步提高市縣推廣運用PPP模式的積極性。

3.4加強對第三方咨詢機構的管理

建立第三方咨詢機構庫和制定參考服務價格，實行第三方咨詢機構負面清單管理制度，規范第三方咨詢機構的執業行為。財政部門可連同項目實施機構對第三方咨詢機構的專業能力、履約進展、服務質量及時進行考核，確保第三方咨詢機構提供高質量的服務。

（感謝省財政廳金融處為本研究提供相關數據。）

[責任編輯：熊 欣]endprint