元治理視域下的全面從嚴治黨研究

張利濤

[摘 要] 黨中央提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的目標和“全面從嚴治黨”的要求。元治理理論著眼于公共管理，其“對治理的治理”基本內涵可以為全面從嚴治黨的深入開展提供有益借鑒。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是元治理視域下的特殊主體。只有不斷完善制度治黨、思想建黨及監督管黨等方式，才能不斷提升我黨的治國理政能力，才能更好地領導全國各族人民實現中華民族偉大復興的中國夢。

[關鍵詞] 元治理；從嚴治黨；國家治理；社會治理

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）03-0062-07

黨中央提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的目標和“全面從嚴治黨”的要求，這些都需要中國共產黨的堅強領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是國家治理體系和治理能力現代化的領導者，其對國家治理的領導能力直接決定了國家治理體系和治理能力現代化的水平。現代西方元治理理論是對科層治理、網絡治理和市場治理三種治理模式的協調與超越，重在追求最優的社會治理效果。在新時期全面從嚴治黨的過程中，借鑒元治理理論，不斷提升中國共產黨的治理能力，對實現國家治理體系和治理能力的現代化具有不可忽視的作用。當然，在借鑒的過程中，必須以習總書記重要講話精神為指導，立足中國特色，服務中國現實。

一、元治理理論概述

西方公共行政理論先后經歷了馬克斯·韋伯的科層制理論、奧斯本和蓋布勒的新公共管理理論以及登哈特夫婦的新公共服務理論，從以強調政府為主導的官僚制發展為以強調公民主體的公民民主權利論，治理主體也由政府一元發展為政府、市場、社會組織等多元社會治理主體體系。主張元治理理論的學者認識到，社會治理主體多元化存在著嚴重的弊端，即誰是社會治理的主體。如果社會治理的主體存在問題，對主體本身進行治理的任務該由誰來承擔？“元治理理論與治理理論的區別在于強調國家在治理中的重要作用。”[1]重新定位國家在社會治理過程中的作用，把被邊緣化的政府重新樹立為社會治理的核心，這是元治理理論的重要思想。

“元治理”的概念由英國政治學家鮑勃·杰索普于1997年提出，本意為“對治理的治理”，標志著政府在社會治理過程中的強勢回歸。“政府在元治理的各個方面都扮演著主要且日益重要的角色：參與市場再設計，參與組織形式和目標的憲法改革以及司法再規制，為自組織創造條件，最重要的是參與治理校準。”[2]雖然社會治理的主體是多元的，但是在這個多元體系中政府起著組織和協調其他社會治理主體的重要作用。根據我國的實際情況而言，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，政府也是在黨的領導下開展工作的。因此，中國共產黨才是元治理的核心。

十八大以后，中國共產黨加強了反腐敗的力度。據人民網統計，2016年共有35名原省部級及以上官員獲刑。這種空前的反腐力度，不僅顯示了黨中央全面從嚴治黨，懲治腐敗的決心，而且反映了中國共產黨的執政自信，主動接受人民群眾監督的決心。作為國家治理的領導者，能有這樣的魄力和氣度是全國人民的幸事。2016年開創了全面從嚴治黨的新局面，7月黨中央印發了《中國共產黨問責條例》，10月召開的十八屆六中全會通過了《中國共產黨黨內監督條例》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，一系列規章制度共同構建起全面從嚴治黨的制度體系。

二、全面從嚴治黨的必然性

在新時期，中國共產黨強調“全面從嚴治黨”具有必然性。一方面，腐敗問題已經嚴重損害了黨同人民群眾之間的血肉聯系；另一方面，為了實現中國夢，實現中華民族的偉大復興，我黨也需要不斷提高治理能力。因此“全面從嚴治黨”的提出具有歷史必然性。

（一）中國共產黨的歷史使命

中國共產黨在成立初期，面臨著帶領全國人民推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的使命，1949年新中國的建立，標志著這項使命已經完成。新時期，我黨面臨著帶領全國人民實現中華民族偉大復興的中國夢的使命，為了順利完成這項使命，以習總書記為核心的黨中央在歷史發展尤其是改革開放發展基礎上提出了新的戰略布局，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨。這“四個全面”是中國共產黨在新的歷史時期面臨的歷史使命的生動體現。“實現全面建成小康社會是近期目標，全面深化改革是動力，全面推進依法治國是保障，全面從嚴治黨是實現上述‘四個全面的根本和核心”[3]。黨的執政能力和治理能力提高了，全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國才能順利進行。

“全心全意為人民服務”是中國共產黨的根本宗旨，因此，懲治貪污腐敗是全面從嚴治黨的必然要求。少數黨員干部的貪污腐敗行為，不僅對中國特色社會主義事業造成了消極影響，而且嚴重消弱了黨的社會影響力。保持同人民群眾的血肉聯系，是我黨最大的政治優勢。但是在我國現實社會中，有少數黨員干部官越做越大，與人民群眾的關系卻越來越遠，這是十分危險的。為了保持我黨的優良傳統和優良作風，切實維護最廣大人民群眾的根本利益，所以必須全面從嚴治黨。

實現共產主義是全體共產黨人的最高理想。馬克思認為，無產階級只有解放了全人類，消滅了階級的存在，最后才能實現自身的解放。但是，在我國現實社會中，卻有少數黨員干部忘卻了崇高的理想信念，追求低級趣味、貪圖享樂，為了一己私利不惜損害公共利益；有的黨員干部為了追求所謂的“政績工程”，不惜以污染環境、犧牲人民生命和財產安全為代價。在這種形勢下，加強對黨員干部的理想信念教育，全面從嚴治黨，就顯得十分必要和緊迫。

（二）中國共產黨面臨的挑戰

胡錦濤同志在2011年紀念中國共產黨建黨90周年的講話中指出，我黨面臨著“四大考驗”和“四大危險”，并且這些“考驗”和“危險”具有長期性和復雜性，如果處理不當，將會影響我黨的執政地位。在新時期強調全面從嚴治黨，就是為了更好地解決“四大考驗”和“四大危險”的問題，不斷提高中國共產黨的執政能力，帶領全國人民不斷開創中國特色社會主義事業新局面。endprint

中國共產黨面臨的“四大考驗”，是執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗。盡管新時期國內外形勢發生了深刻變化，但是中國共產黨面臨的“四大考驗”依然存在。在思想文化領域，歷史虛無主義和民粹主義給中國共產黨帶來了較大的執政風險。在經濟發展領域，改革開放進入深水區，深化改革的難度前所未有，全面深化改革面臨的風險和挑戰不斷增加。在周邊環境領域，釣魚島問題和南海問題不斷發生變化。可以說，在新時期，雖然中國共產黨面臨的“四大考驗”有所變化，但是并未消失，甚至有愈演愈烈之勢。

中國共產黨面臨的“四大危險”，是精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險。十八大以后，隨著全面從嚴治黨力度的不斷加大，這“四大危險”有所解決，但徹底克服“四大危險”仍舊任重道遠。《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的相繼出臺，再次表明“全面從嚴治黨只有進行時沒有完成時”[4]。表明只有不斷加強黨的作風建設，才能克服精神懈怠的危險；只有不斷加強黨的基層組織建設，提高基層黨組織的工作能力，才能克服能力不足的危險；只有時刻牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，把人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點，才能克服脫離群眾的危險；只有黨員干部時刻牢記使命，不斷強化責任意識和服務意識，加強對黨員干部的問責和監督，才能克服消極腐敗的危險。表明中國共產黨只有不斷加強自身建設、全面從嚴治黨，才能不斷提高我們黨自身抵御風險、拒腐防變的能力。

（三）國家治理現代化的需要

十八屆三中全會確立了“國家治理體系和治理能力現代化”的目標，國家治理的主體是多元的。如果治理的多元主體存在問題，該如何治理？根據元治理理論可知，中國共產黨承擔著“對治理的治理”這一重任。

在西方國家，政府是元治理的主體。在中國，政府在多元治理主體中居主導地位，但不是元治理的核心。“元治理強調政府的治理能力建設，通過混合治理的策略安排，打破組織的外部邊界和內在藩籬”[5]。堅持中國共產黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。政府機構成員主要由黨員干部組成，并接受黨委的領導，因此，中國共產黨才是元治理的真正主體。黨在國家治理過程中的能力如何，直接決定了元治理的成效，深刻影響著治理現代化的進程。因此，只有全面從嚴治黨、充分提高黨的元治理能力，才能進一步推進國家治理的現代化進程。

三、全面從嚴治黨的路徑選擇

黨要管黨而且應從嚴治黨，這是中國共產黨自成立以來就一直堅持的重要原則。“全面從嚴治黨思想的提出是對黨的治理理論的新的認識和升華，是當前黨的建設中一項重大而迫切的政治任務”[6]。貫徹落實全面從嚴治黨的要求，需要從制度建設、文化建設和加強監督三個方面著手。

（一）制度治黨：健全全面從嚴治黨的制度體系

制度治黨是全面從嚴治黨的法制基礎。“制度建設是執政黨帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的重大問題。”[7]十八大以來，黨中央高度重視制度建設在全面從嚴治黨過程中的重大作用，只有“用制度管權、管事、管人”，才能真正做到“把權力關進制度的籠子里”。

第一，“良法”是“善治”的基礎。制度治黨，最重要的是要建立健全黨內各種制度體系，為全面從嚴治黨提供法規依據。黨內制度體系應包括實體性制度和程序性制度。實體性制度主要規定黨員干部應做的事情以及事情的內容；程序性制度則強調做事情的流程或程序。堅持制度治黨，不僅要讓黨員干部知道應該做什么、不應該做什么，而且應讓黨員干部明白做事情的程序。如果不符合程序規定，即使最終達到了預期目標，這也是違反制度規定的行為。健全黨內制度體系，必須堅持實體性制度和程序性制度的統一。同時，黨的制度體系建設必須嚴格以《中國共產黨章程》為基礎和依據，任何與黨章規定相違背的規章制度都是非法的。同時，全面從嚴治黨的制度體系，不能只強調約束黨員行為的制度，還應該包括維護黨員權益的制度；維護黨員干部的合法權益與懲處貪污腐敗“兩手都要抓、兩手都要硬”。

第二，執行力是制度的生命力。黨內的各種規章制度能否發揮預期作用，關鍵在于執行力。“制度建設需要設計和建構，更需要切實執行。制度的生命力在于執行，完備的制度體系因執行不力會被虛置，正確的制度規章因執行疲軟會走樣”[8]。一般而言，制度執行難往往在于個別領導干部有“留暗門”“開天窗”的惡習，其目的是為了謀取一己私利而置黨紀國法于不顧。近年來，我黨加大了反腐力度，“老虎”“蒼蠅”一起打，這種對腐敗“零容忍”的態度起到了巨大的警示和震懾作用。只有黨員干部率先垂范、遵守黨內各種規章制度、自覺維護制度權威，才能有效推動制度的貫徹執行。

（二）思想建黨：夯實全面從嚴治黨的思想基礎

思想建黨是我黨的優良傳統。思想建設與作風建設相結合，是“筑牢拒腐防變的思想道德防線”的必然舉措。馬克思主義認為，思想是行為的先導，行為是思想的反映。個別黨員干部之所以會忘記使命、背離黨的宗旨，最重要的原因就在于思想道德方面出了問題。習總書記強調：“理想信念是共產黨人的精神之‘鈣，必須加強思想政治建設，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個‘總開關問題。”[9]只有加強思想政治建設，全體黨員才能進一步堅定共產主義理想信念，才能切實踐行社會主義核心價值觀，從而夯實全面從嚴治黨的思想基礎。

第一，充分發掘思想建黨的文化資源。堅持馬克思主義的指導地位是思想建黨的根本原則，除此之外，我國還擁有優秀的傳統文化資源和紅色文化資源，發掘這些文化資源對思想建黨具有重要意義。優秀傳統文化資源中的“仁政”“廉潔”“民本”等思想，與我黨“全心全意為人民服務”的根本宗旨具有較大的契合性；“修身、齊家、治國、平天下”的理想追求、“家國一體”的愛國情懷與共產主義道德也具有較高的一致性；“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”與共產黨人“吃苦在前、享樂在后”的奉獻精神也不謀而合；“不怕犧牲、前赴后繼、勇往直前、堅韌不拔、眾志成城、團結互助、百折不撓、克服困難、忠誠愛國”的“長征精神”是理想信念教育的寶貴文化資源。充分發掘中華民族優秀傳統文化和紅色文化資源，是思想建黨、提高全體黨員干部共產主義道德水平的重大舉措。endprint

第二，堅持思想建設與作風建設相結合。黨員作風是衡量黨員是否合格的重要標準。“看黨員合格與否，可以通過其平時的工作、學習和生活作風等判斷，那些合格的黨員、干部通常都是將人民的利益訴求作為考慮問題的出發點，通常都是‘吃苦在前、享受在后，通常都是‘勤奮工作、廉潔奉公”[10]。作風建設與思想建設從來都是緊密相連的，作風問題是思想問題的直觀反映，任何作風上的問題都能在思想認識中找到答案。形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題的產生，就是部分黨員干部思想問題的現實反映。因此，要徹底改善黨員作風，就必須堅持思想建設與作風建設的結合。通過加強馬克思主義理論的學習教育，踐行社會主義核心價值觀，保持黨員干部思想的純潔性和先進性，改善黨的形象，凝聚民心，進一步提升黨在人民群眾心中的公信力。

（三）監督管黨：讓權力在陽光下運行

黨內規章制度的貫徹落實完全依靠黨員干部的自覺是不夠的，還需要完善的監督機制，這便需要進一步建立健全黨要管黨、從嚴治黨的監督制度體系。

第一，完善黨內監督，規范權力運行。中國共產黨是執政黨，對黨員干部的監督主要來源于黨內。完善黨內監督，主要應從三個方面努力：其一，堅持民主集中制。堅持民主集中制能有效地防止權力過于集中以及腐敗問題的產生。比如個別黨員干部喜歡獨斷專權，搞“一言堂”“家長制”等官僚主義作風，導致權力得不到監督而滋生腐敗現象，這不僅嚴重破壞了黨內民主生活，而且不利于決策的科學性，對黨內政治生態環境造成不良影響。其二，加強黨內監督制度建設。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[11] 333。黨內監督是有嚴格標準和尺度的規范性監督，而不是個人意志行為。各種監督制度體系的健全和完善，為黨內監督行為確立了標桿。其三，加強權力運行監督。共產黨員沒有任何特權，任何權力都是人民賦予的，“權為民所用”是對全體黨員干部的基本要求。監督黨員干部用好手中的權力，是加強黨內監督的重要內容。

第二，健全黨外監督，提高監督成效。黨外監督主要包括人大監督、人民政協監督和新聞輿論監督。黨外監督是中國共產黨監督體系的重要組成部分，也是對黨內監督的有益補充。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，地方人大及其常委會享有憲法和法律賦予的監督權。民主監督職能是人民政協的三大職能之一，主要監督國家憲法和法律的實施、國家大政方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作等。隨著新媒體的快速發展，新聞輿論監督的作用也日益凸顯，在全面從嚴治黨過程中發揮著越來越重要的作用。不過新聞輿論監督往往也存在缺乏理性、監督機制不健全等問題，因此新聞輿論監督必須以遵守憲法和法律為基礎，通過合法途徑促進社會公平公正的實現，而不能采取偏激、非理性的方式。

綜上所述，中國共產黨是我國國家治理體系和治理能力現代化的領導核心，也是“元治理”的特殊主體。“執政黨在社會治理體系中承擔‘元治理主體角色，發揮‘總攬全局、協調各方的作用：在社會治理的宏觀層面是引領者和頂層設計者，在社會治理的地方層面是總協調者和保障監督者，在社會治理的基層層面是服務者和示范者”[12]。只有全面從嚴治黨，通過制度治黨、思想建黨和監督管黨等方式，才能永葆黨的純潔性和先進性，才能不斷提高黨在人民群眾中的公信力和感召力，才能不斷提高我黨的治理能力，才能更好地領導全國各族人民早日實現中華民族偉大復興的中國夢。

[參考文獻]

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[11]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1994.

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[責任編輯：李利林]endprint