促進遼寧省就業與經濟協調發展的對策研究

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

促進遼寧省就業與經濟協調發展的對策研究

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

就業是民生之本，是考量經濟社會發展的重要內容。就業與經濟既相互促進，又相互影響，二者能否良性互動、協調發展將決定區域經濟能否持續健康發展。當前，隨著遼寧省經濟出現斷崖式下滑，就業壓力也不斷增大。因此，全省既要抓住“穩增長”的發展主線，又要牢固樹立“穩就業”的思維底線；既要加快推進供給側結構性改革提振經濟，又要千方百計擴大就業保障民生，努力實現經濟平穩健康發展與社會和諧穩定并行的良好局面。為此，課題組在深入調研的基礎上，結合遼寧實際，從十余年來全省就業形勢發展的特征入手，對“十三五”期間的就業趨勢作出了基本判斷，并提出了促進就業與經濟協調發展的對策建議。

遼寧 就業 經濟 勞動力

一、遼寧就業形勢的基本特征

2003年以來，遼寧省在促進就業工作上取得了顯著成效，同時也積累了一些問題和矛盾，概括起來主要呈以下六個方面的特征。

（一）就業形勢總體保持穩定，但近期壓力逐漸增大

全省城鎮登記失業率由2005年的5.7%下降至2015年的3.4%，由高于全國平均水平到低于全國平均水平（見圖1）且低于4.2%的控制目標。然而，隨著全省企業用工需求整體降低，鋼鐵、煤炭、有色金屬等產能過剩行業面臨裁員壓力，新增就業崗位呈進一步減少趨勢。與此同時，高校畢業生、農村富余勞動力、復員轉業軍人等新增就業群體數量與日俱增，給就業市場帶來了很大的壓力。城鎮登記失業率雖然運行較為平穩，但城鎮調查失業率要明顯高于登記失業率。2016年一季度和上半年遼寧省城鎮調查失業率分別為6.8%和6.2%，不僅大大高于登記失業率，還分別高出全國平均水平1.68個百分點和1個百分點。

圖1 2005-2015年遼寧及全國城鎮登記失業率對比

（二）勞動力素質緩慢提升，人才流失較為嚴重

2014年，全省擁有大學專科以上學歷的勞動力占比達16.7%，雖然略高于全國平均水平（16.05%），但較2003年僅提高了5.8個百分點，全國同期則提高了9.25個百分點。受此影響，勞動生產率增速相對緩慢。2015年，遼寧省勞動生產率為每人每年11.2萬元，盡管高于全國平均水平（8.7萬元），但年均僅增長11.7%，低于全國平均水平2.2個百分點；城鎮單位從業人員平均工資常年低于全國平均水平且差距在擴大（見圖2）。在人口流動方面，遼寧省主要呈“低學歷人口流入比重偏高、藍領人員流出增多、中青年人口流出增多、中老年人口流入增多”的特點，大學畢業生留在本地就業的較少。2010-2015年，全省地級市中只有沈陽、大連的大學畢業生是凈流入，其他城市凈流出均較為嚴重，如撫順市每年有高校畢業生1萬余人，但留在本地就業的不足2000人。

圖2 2006-2014年遼寧及全國城鎮單位就業人員平均工資對比

（三）就業質量明顯改善，勞資關系和諧穩定

全省在崗職工平均工資明顯提高，2014年已是2003年的3.8倍。最低工資標準已連續九次上調，2016年一類地區已達1530元，是2003年的3.4倍。“五險一金”保險制度基本實現了全覆蓋，保障程度大幅提升。城鎮職工基本養老保險自2005年起已連續11年上調，每年漲幅約10%，2015年平均已突破2000元。勞動合同制度全面推行，企業勞動合同簽訂率達93%，勞動人事爭議仲裁調解實體化建設和基層調解組織建設取得重大突破，信訪維穩形勢持續轉好。

（四）就業結構與產業發展基本同步，服務業和民營經濟吸納就業人員能力增強

1.從三次產業結構上看，第三產業吸納就業人員能力大大增強。其中，第一產業從業人員比重大幅下降，由2003年的34.7%降至2014年的26.9%；第三產業從業人員比重大幅提升，由2003年的37.1%提升至2014年45.4%（見圖3），高于全國平均水平4.8個百分點。

2.從所有制上看，就業渠道逐漸呈多元化發展態勢。其中，城鎮國有單位從業人員占比明顯下降，由2003年的38.1%降至2014年的21.8%（見圖4）；私營企業和個體工商戶從業人員比重明顯增加，2014年達38.1%，較2003年提高了16.3個百分點，高于全國平均水平11.3個百分點，2015年全省新增就業崗位中有80%由個體和私營經濟提供；外商投資和港澳臺投資單位從業人員占比緩慢提高，2014年較2003年提高了1.6個百分點。

（五）“就業難”與“用工難”并存的結構性問題日益突出

1.大學生就業難。近年來，全省高校畢業生簽約率雖然能夠保持在80%以上（2016年達88.27%），但初次就業質量不高且穩定性差。受傳統就業觀念及遼寧省民營企業發展不強等因素影響，大學畢業生在遼寧省就業更看重國有企事業單位或用人單位的醫療、養老保障制度，熱衷于大城市、大企業，不愿意到基層或中小微企業就業。已經簽約的大學畢業生普遍不能滿足企業工作需要，缺乏實踐經驗和動手操作能力。

圖3 2003、2014年遼寧三次產業從業人員比重

圖4 2003-2014年遼寧省及全國城鎮國有單位從業人員比重

2.高層次管理人才、專家型人才、專業技術人才、急需緊缺型人才短缺。最新數據顯示，2016年第二季度，遼寧省具有技術等級或職稱的求職者仍然在市場中保持較好的供求狀況，求人倍率均大于1，明顯高于0.92的市場平均值。其中，擁有中級以上技術的技能人才求人倍率高達1.6以上，但只占求職人員的5%。同時，近約六成的求職者沒有任何技能，求人倍率僅為0.48。

（六）城鎮吸納就業人員能力減弱，農村剩余勞動力轉移就業任務艱巨

全省城鎮就業人員比重有所提高，但上升幅度遠不及全國平均水平且慢于城鎮化率。2014年，遼寧省城鎮就業人員占比較2003年僅提高了2.5個百分點，且該比重與城鎮化率差距拉大（見圖5），而全國同期則提高了17.8個百分點并且與城鎮化率變動基本保持同步（見圖6）。這充分說明遼寧省城鎮吸納就業人員能力減弱，農民市民化程度不高。從地區分布上看，全省只有沈陽、大連、營口提供的就業崗位在增加，錦州持平，其他城市均有不同程度的下降（見表1）。全省農村富余勞動力大多從事于簡單勞動的服務業和建筑行業，新生代農民工就業期望值普遍較高，工作流動性大、就業不穩定。經初步調查統計，全省農民工勞動合同簽訂率不足50%，而且勞動權益保障維護工作任務依然艱巨。

圖5 2003-2015年遼寧城鎮從業人員比重及城鎮化率

圖6 2003-2015年全國城鎮從業人員比重及城鎮化率

表1 2003、2014年遼寧省從業人員地區分布情況對比（%）

二、“十三五”時期遼寧就業趨勢基本判斷

通過對當前經濟形勢分析，結合遼寧省就業形勢及特點，我們認為，“十三五”時期遼寧就業形勢將呈以下發展趨勢。

（一）就業壓力在未來一段時期內依然存在，隱蔽性失業不容小覷

當前，遼寧省經濟下行壓力依然很大，2016年上半年主要經濟指標持續下探，地區生產總值負增長，盡管下半年遼寧省經濟持續下行趨勢有所改變，但是在2-3年內還會維持較低的增長速度。從全省范圍來看，盡管尚未出現大規模裁員，但一些大型企業，特別是國有大中型企業迫于社會責任壓力，通常采取減薪不減人、轉崗培訓、只出不進等舉措進行內部消化，將失業問題隱性化，一旦經濟繼續長期下行，突破企業承受能力，大規模失業將集中爆發。失業人員中絕大多數年齡偏大、技能偏低，僅靠服務業發展在短期內很難消化解決，易引發出諸多社會問題。

（二）就業結構將伴隨著產業結構調整邁向更高級

勞動力需求是產業發展的引致需求，有什么樣的產業結構，就有什么樣的就業結構。目前，遼寧省服務行業在三次產業中增長速度最快、占比不斷提高，高新技術產業、戰略性新興產業在工業中增長最快、占比不斷提高，可以預見，該趨勢在未來的“十三五”時期將持續下去。由此推斷，遼寧省服務業從業人員比重將進一步上升，吸納就業能力將進一步增強，高技術產業、戰略新興產業就業需求將進一步擴大。

（三）勞動力素質提升緩慢和人才短缺的局面短期難以改變

勞動力素質提升需多方面因素促成，無論是靠教育培訓，還是靠工作經驗的積累都需要經歷一個過程，短期內難以見效。人才培養和引進更是一個長期的過程，不僅需要大量資金投入，更需要創造一個有利于人才發展和實現自我價值的平臺（或環境）。對于遼寧省來說，打造這樣的平臺（或環境）須擁有強大的經濟實力和強有力的政策導向，不可能一蹴而就。

（四）“就業難”與“用工難”并存的結構性問題持續存在，專業技術人才缺口將進一步擴大

受高校擴招、專業設置脫離市場需求及傳統就業觀念束縛等因素影響，大學畢業生就業難、初次就業質量不高的局面在短期內將難以改變。企業受勞動力成本上漲和迫于提高產品質量、性能壓力等因素影響，將對職工職業素質提出更高要求。盡管當前經濟下行壓力增大、企業裁員壓力大，但一線技術工人將更加緊俏。預計這些結構性問題將持續到整個“十三五”時期。

（五）就業渠道進一步呈現多元化發展趨勢，創業將成為城鎮新增就業崗位的重要提供渠道

隨著國有企業改革的深入推進和政府對民營企業、中小微企業的大力扶持，國有經濟比重將進一步下降，民營經濟比重將進一步上升。與之相對應的是，國有企業從業人員占比將進一步下降，私營企業、個體工商戶、中小微企業從業人員占比都將進一步上升。尤其是隨著政府對民營企業、中小微企業的大力扶持以及“雙創”工作的進一步開展，通過創業帶動就業將成為未來經濟社會發展的主流，為城鎮提供更多的新增就業崗位。

（六）城鎮就業人員比重提高幅度加快，農民工就業質量將明顯提高

“十三五”時期遼寧省城鎮化水平即將進入到緩慢提升期，也將是大舉推進以人為核心的新型城鎮化的攻堅期，產城融合發展速度將加快，城鎮就業人員比重提高幅度將加快且快于城鎮化率。伴隨著戶籍制度改革的加快、社保制度和勞動者權益保障制度的完善，農民將不再“被市民化”，農民工就業將更加穩定，合同簽訂率將大幅提高，各類保障制度將更加健全。

三、新時期促進遼寧省就業的對策建議

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是加快實現老工業基地全面振興的關鍵時期。要把就業作為當前穩增長的重要前提和保證，統籌做好各類重點群體就業工作，并在此基礎上努力提高勞動者素質，實現“人盡其才”，讓經濟發展步入內涵式增長軌道。

（一）加大供給側結構性改革力度，加快產業結構優化升級，積極培育新業態

傳統上，擴大就業主要依賴經濟總量的高速增長，但在經濟增速出現實質性下滑的情況下，則必須依靠產業結構優化升級，這是供給側結構性改革的重要內容。在加快“三去一降”的同時，應著重推進“補短板”，加快產業結構優化升級，大力發展民營經濟和服務業，積極培育新業態，努力開發新的就業崗位。

1.要落實好《中共遼寧省委、遼寧省人民政府關于推進供給側結構性改革促進全面振興的實施意見》，積極穩妥化解過剩產能。加快推進國有企業改革，分類別、多渠道、一企一策解決廠辦大集體等歷史遺留問題，加快處置殼企業和僵尸企業，妥善安置企業職工，細化措施方案，支持通過企業內部分流、轉崗就業創業、公益崗位幫扶等多渠道分流安置職工，探索建立市場化選人用人機制。

2.要大力發展民營經濟。進一步做好簡政放權工作，消除民營企業發展的制度性障礙。全面落實有關民營企業的各項優惠政策，加大財稅、融資、技術等方面扶持力度，系統降低民營企業成本；進一步放寬民間資本進入行業的領域，促進民營經濟公開、公平、公正參與市場競爭。

3.要大力發展服務業。優先發展生產性服務業，以產業轉型升級需求為導向，著力推進服務業與工業、農業等在更高水平上有機融合，引導產業向價值鏈高端提升；改造和提升傳統服務業，運用現代服務理念、經營模式和信息技術推進生活服務業向精細化、高品質轉變；積極發展電子商務、供應鏈物流、互聯網金融等新興業態，加快發展健康、教育、養老、旅游等現代服務業。

（二）努力營造良好的“雙創”環境，以創業帶動就業

鼓勵創業創新，是世界各國為發展本國經濟、解決就業問題而普遍采取的一項重要舉措，是我國當前擺脫經濟下行壓力、盡快適應經濟新常態的重要政策措施之一。有研究表明，在我國每增加一個個體工商戶就能為社會提供三個就業崗位，而新設立一家私營企業，則能夠帶動10人左右就業。要全面推進創業就業各項工作，以創業帶動就業，實現就業渠道更加多元化。

1.要進一步加快行政審批制度改革，打造寬松的市場準入環境。全面推進“五證合一、一照一碼”登記制度，加強事中事后監管；進一步優化投資項目審批流程再造，減少審批前置要件，建立網上批文資料共享信息庫，實現審批資料多部門共享；進一步取消下放行政審批事項和職業資格許可，加速創業優惠政策“落地”。

2.要加大金融支持，解決勞動者創業過程中存在的融資難、稅負重的問題。全面落實中小微企業減稅降費等各項優惠政策，有效降低中小微企業制度性交易成本。充分發揮財政資金在支持天使投資、孵化器建設等方面的支持和引導作用，引導大學生在本地就業。

3.要加快創新創業平臺建設。全面落實《遼寧省人民政府關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的實施意見》，建設產業特色鮮明、服務針對性強的眾創空間孵化機構，鼓勵和支持民營資本、社會力量參與創業孵化基地建設，充分利用好商業閑置用房、工業企業閑置廠房等資源，為創業者提供低成本的活動場所，加快提升配套服務。

4.要加強創新創業教育體系建設。引導高等院校把創新創業教育貫穿于人才培養過程，推進創新創業教育與專業教育深度融合；鼓勵高校充分利用大學科技園作為創業教育實踐平臺，建立大學生校外實踐教育基地和創業示范基地。創新高校考評機制，加大對高校畢業生就業創業考核評價力度。

（三）創新人才工作機制，全方位激發人才活力

人才是創新驅動發展的第一資源。從中長期看，穩增長要靠勞動力素質的提高，經濟越是下行，我們就越要重視和提升人才發展戰略地位，不斷創新人才工作。

1.創新人才引進機制。鼓勵用人單位通過市場手段，積極采取載體引進、團隊引進、核心人才帶動引進、高新技術項目開發引進等多種方式引進高層次人才；強化企業引才、用才的主體地位，引導企業根據產權性質、特點建立與現代企業制度相符、與國際接軌的企業個性化用人制度，自主確定用人需求；鼓勵第三方機構參與人才引進工作。

2.創新人才培養機制。以經濟社會發展需求為導向，健全人才培養結構與經濟社會發展需求相適應的動態調控機制；優化高等院校和職業院校學科設置，根據辦學條件、辦學能力、教學質量、科研能力和就業率對招生計劃進行動態調整，重點扶持對遼寧省經濟社會發展特別是工業發展急需的專業，減少辦學水平不高的專業招生計劃，停招就業率長期偏低、辦學效益較差的專業，撤銷無社會需求、招生與就業均不好的專業，推動省內高校主動適應遼寧省產業結構調整需要，全面對接未來振興發展需求；探索校企聯合招生、聯合培養模式。

3.創新人才激勵機制。堅持物質激勵與精神激勵并舉，建立權、責、利相掛鉤的人才激勵機制；進一步完善各級優秀人才評選表彰長效機制；健全人才參與科技成果收益分配機制，探索建立資本、知識、技術、管理等由要素市場決定的報酬機制；健全人才資金投入、創新扶持、創業保障、財稅優惠、榮譽激勵等激勵機制，包括推廣實行高層次人才年薪制、協議工資制和項目工資制，推廣實行企業經營管理人才股權、期權等長期激勵辦法，推廣實行按需上崗和競爭上崗，允許事業單位將崗位補貼和生活津貼進行重新再分配等。

4.創新人才評價機制。建立符合市場經濟規律的人才評價體系，即以市場對人才的認可程度為依據，以能力和業績的大小為重點，以薪酬水平的高低為重要參照的評價體系，減少政府部門在人才評價中的微觀管理，發揮用人單位人才評價的主體作用；完善社會化職業技能鑒定、企業技能人才評價和院校職業資格認證相結合的技能人才評價機制，創新高素質復合型人才評價方式。

5.創新人才使用機制。著眼于用好、用活現有人才，形成有利于各類人才脫穎而出、充分施展才能的人才使用機制；健全事業單位領導人員委任、聘任、選任等任用方式，全面推行事業單位公開招聘、競聘上崗和合同管理制度，建立干部退出和淘汰機制，逐步形成人才能進能出、職務能上能下、待遇能升能降的用人機制。

（四）以促進就業為導向，大力發展職業教育

隨著發達國家制造業的“再回歸”，專業技術人才將成為各國競爭的關鍵因素。職業教育作為專業技術人才的培養主體，即將成為我國制造業發展的核心力量。要大力發展職業教育，有效彌補遼寧省當前專業技術人才缺口較大的問題，鞏固遼寧省裝備制造業的優勢地位，加快實現老工業基地全面振興。

1.進一步優化職業教育專業設置。優先發展適應遼寧高端裝備制造業、戰略性新興產業、現代服務業等領域發展需要的新興專業，重點打造與遼寧省支柱產業發展相適應的產教深度融合的優勢專業，提升服務產業轉型升級能力。

2.完善現代職業教育體系，加強與高等教育溝通、銜接和滲透。在加快高等教育向應用型轉變的同時，支持普通本科高校與具備條件的高職院校合作，開展本科層次職業教育試點，探索開展本科院校應用型專業“3+ 1”或“3+2”培養模式，探索建立學歷證書與相關職業資格證書對等掛鉤、互認制度。

3.深化產教融合、校企合作。堅持校企合作、工學結合、知行合一，強化理論與實踐相結合的教育教學活動，推行項目教學、案例教學等以學生為主體的教學方式改革；加強對現有實踐教學基地考核評估，鼓勵有條件的企業以服務區域和產業發展需求為目的，投資建設職業教育集團；制定校企合作優惠政策，全面推行職業院校學生實習責任保險制度。

4.加快“雙師”結構教師隊伍建設。加強職業院校教師培養與培訓，鼓勵職業院校教師到企業頂崗實習和培訓，提高實踐技能，積極聘任企業專業技師到職業學校擔任專職或兼職教師；完善職業院校教師資格標準、教師專業技術職務（職稱）評聘辦法，將教師具有行業企業工作經歷和參與企業技術應用、新產品開發、社會服務等作為考核的重要內容。

（五）健全勞動力市場公共服務體系，促進勞動力供需信息交換，提升就業率

充分發揮市場在調解勞動力供求上的決定作用，提升就業率。

1.優化就業服務流程，拓展服務內容。進一步完善人事代理、檔案管理、人才派遣、人才推薦、信息收集發布、社會保險代理、勞動人事爭議調解仲裁等公共服務，全面公開人力資源和社會保障公共服務事項，簡化辦事環節和手續，為勞動者提供實時、動態、人性化、個性化的公共服務。

2.加強人力資源市場公共服務平臺建設。著力加強省、市級人力資源市場、社會保障服務中心和12333電話咨詢服務中心建設，依托現有資源建立農民工綜合服務平臺；鼓勵支持街道（鄉鎮）、行政村（社區）人力資源社會保障公共服務站與當地其他公共服務設施設備共建共享；加強博士后科研工作站和流動站、留學人員創業園、專家服務基地、繼續教育基地等高層次人才服務平臺建設。

3.加快建設覆蓋全省的人力資源和社會保障信息庫。完善各級數據中心建設，推動全省人力資源社會保障信息數據省級集中；建設統一的人員、單位和管理服務機構基礎信息庫，實現人力資源和社會保障各項業務系統數據的同步和共享；建立完善對外數據交換平臺，實現與公安、財政、稅務、工商等相關部門的信息共享和業務協同。

4.進一步強化就業、失業監測。加強就業信息監測，完善就業、失業統計指標體系；定期開展就業形勢研判、重點行業企業生產經營狀況分析、企業用工調查、適齡勞動人口就業狀況調查、人力資源市場職業供求狀況分析和企業用工動態監測；建立完善失業監測預警機制和應急機制，適時發布預警信息，建立應對突發事件的應急預案。

（六）健全法律和制度保障，構建和諧的勞資關系，保障弱勢就業群體合法權益

和諧的勞資關系是實現充分就業、提高就業質量的前提保證，必須努力加以維護。

1.要健全勞動法律法規體系。進一步完善《勞動合同法》配套法規、規章和政策，完善并落實勞動合同制度，加強對企業實行勞動合同制度的監督和分類指導；全面推進企業勞動用工信息申報備案制度建設，加強對企業勞動用工的動態管理；規范國有企業改革和產業結構調整過程中的勞動關系調整，依法加強勞動派遣用工監管，規范企業裁員行為。

2.健全勞動糾紛調處機制。健全勞動人事爭議人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，推動勞動人事爭議仲裁機構建立法律援助制度；提高仲裁效能、辦案質量和專業化、規范化水平，簡化仲裁辦案程序，加大終局裁決力度，完善集體勞動人事爭議處理機制；加大勞動保障監察執法力度，推動監察執法向主動預防和統籌城鄉轉變；健全勞動關系群體性事件的預防和應急處理機制，加強仲裁調解、監察執法、行政復議和信訪工作的協調銜接，建立多層次、多渠道化解勞動糾紛、維護勞動者權益的體制機制。

3.加大普法、守法宣傳力度。深入推進和諧勞動關系創建活動，發揮國有企業構建和諧勞動關系的引領作用，擴大創建活動在非公有制企業和中小微企業的覆蓋面，定期表彰創建活動先進單位；加強對企業經營者和職工的教育引導及法治宣傳培訓，提高企業依法用工和職工依法維權意識及能力。

（課題負責人：朱軍課題組組長：霍長龍課題組成員：曾兆勇李樹坤卜鵬樓課題執筆人：李樹坤）

責任編輯：司斯