網絡空間四大治理體系的理念與共識解析

侯欣潔+王燦發

【摘要】美國、歐盟、中國、俄羅斯不同國家和政府間組織，不斷地把對網絡空間的治理提升到戰略高度，形成了美國、中國、俄羅斯、歐盟四大治理體系，雖然這四大治理體系在治理路徑與理念方面存在差異，其實質反映了先發性優勢和國際影響力的博弈狀態，但在網絡空間治理的戰略性地位認同、運行主體、治理領域和框架方面存在著共識與合作的基礎。

【關鍵詞】網絡空間；美國、歐盟、中國、俄羅斯治理體系；圈層；多利益攸關方

隨著互聯網技術的發展和演變，網絡空間發展成為帶有虛擬社會、主權網絡化延伸和全球公域等復合色彩的體系概念。伴隨著互聯網技術的升級迭代和各國信息化、網絡化發展的差異性探索，網絡空間權益的重要性、控制力和博弈權的不平衡性逐漸顯現出來。網絡空間成為世界信息傳播新秩序構成的重要一環，但同時也存在著先發性優勢、控制力不平衡所造成的國際信息民主化秩序重組的問題。

網絡空間治理從原先互聯網治理所強調的專業性、技術性領域轉向更廣泛的政治、安全和經濟領域，政府和政府間組織在網絡空間治理中的重要性也日益凸顯。在當前的國際社會中，美國、歐盟、中國和俄羅斯，日益成為影響國際秩序的重要力量。基于網絡空間的特殊戰略性意義，美國、歐盟、中國、俄羅斯這些國家和政府組織，不約而同地不斷把網絡空間的治理提升到戰略高度，形成帶有各自立場與主張的網絡空間治理體系。這四大治理體系是基于網絡空間這一主權延伸和公權集聚特殊領域形成的涵蓋行為主體、治理主體、治理手段的互動體系。在治理角度、理念和框架方面，美國、歐盟、中國、俄羅斯的網絡空間治理體系有各自的著力點。由于政治主張、國際關系、利益訴求以及先發性優勢的差異，也使得這四大治理體系形成兩種框架的博弈狀態。本文對這四大治理體系的共性與差異進行分析，試圖尋求網絡空間治理體系在建構國際秩序方面的共識落腳點與戰略對接點。

一、四大治理體系的共性與差異

綜觀當下，網絡發展已進入3.0時代。網絡的行為主體主要包括：個人、機構和企業3種。網絡治理的主體則包括：政府、行業協會（內容、技術、行為）、國際組織（機構）三個方面。具體治理的手段包括：協議（例如IPV4/IPV6或者TCP/IP）、法律、條例、規章以及標準（技術）。可以說，行為主體、治理主體和治理手段的互動狀態即為網絡治理體系。

美國、歐盟、中國、俄羅斯雖然在先發性優勢與戰略格局博弈程度方面各有差異，但在網絡空間治理戰略認同、運行主體、治理領域和框架方面仍然存在著共識與合作的基礎。

（一）網絡空間概念起點——圈層性發展/功能概念共識

全球網絡空間可以分為三個不同的層次構成，即物理網絡層、邏輯網絡層以及網絡人格層。網絡人格層更加折射出關系屬性的競合體現，包括個人層面、網絡組織人格化和網絡國家權益的人格化。可以說，圈層性發展/功能概念，是對技術性基礎設施概念的升級，是現代國際化網絡格局與權力博弈的重要體現。

（二）美國和歐盟治理體系的共性分析

美國和歐盟治理體系，中國和俄羅斯治理體系之間各自存在著一定的共性特點。美國倡導互聯網治理模式——以多利益攸關方為原則。美國以其技術先發性優勢、資源配置優勢、標準頒發優勢、知識產權利益固化優勢、非政府組織功能性治理優勢、健全法律體系優勢以及國際組織影響力優勢，締造了多層次、均衡性、統攝性兼具的“多利益攸關方”網絡治理體系。

國際互聯網協會（ISOC）是領導國際互聯網絡的科技和經濟發展并指導國際互聯網絡政策制定的非盈利、非政府性組織。它發布了“多利益攸關方原則”下的網絡空間治理框架。值得注意的是，其框架與美國的多利益攸關方網絡空間治理體系如出一轍。主要是以技術層、標準層、傳輸層、應用層、組織層和用戶層構成，不同程度地強調企業與產業的先導優勢和自治性約定，雖然兼顧了一些公共服務與政府機構環節，但是整體上通過非政府行為主體方式進行治理。而美國也恰恰通過這種方式，實施功能性、隱蔽性國家治理模式。

歐盟體系雖然一定程度上贊同非政府行為主體的治理方式，但是不同層面表達打破美國網絡空間治理壟斷地位的主張，歐洲實行“差異化‘多利益攸關方”治理模式，通過維護私權為突破口，以加強跨國性網絡服務企業合作與治理為途徑，從而實現數據安全乃至數據主權的終極目標。

（三）中國和俄羅斯治理體系的共性分析

中國作為后發性互聯網發展大國，由于受到已有信息發達國家治理壁壘的影響，以政府間組織多邊協商為契機，以達成網絡空間共識為目標，以區域性和聯合國區隔層面形成網絡空間治理模型。雖然我國技術、標準、知識產權、非政府組織以及區域性國際組織影響力在不斷提升，但仍需要打造原發性、均衡性治理體系格局。

俄羅斯作為金磚國家之一，具有較高的戰略布局能力和技術標準控制優勢，并以此試圖打造高保護強度的網絡空間法律治理體系，其通過技術自主性優勢，配套強準入管控規制和高網絡空間戰略規格予以實施，并希望這一網絡治理體系，可以發揮較大的區域示范性和影響力。俄羅斯網絡空間治理體系強調平等、自由，提倡更進一步發揮政府作用，這在一定程度上與中國網絡空間的治理體系不謀而合。

中國和俄羅斯從地緣政治、國際格局和網絡產業發展等多個方面，形成了信息空間格局的共建共識，強調網絡主權的原則，提倡政府和政府間主導的多邊利益協調機制。2016年6月，中俄發布關于協作推進信息網絡空間發展的聯合聲明，達成七項共識，貫穿個人權益、經濟、科技、網絡安全與反恐合作以及國家主權理念原則。[1]

（四）差異

很顯然，四大治理體系，呈現出兩大陣營特點，其差異主要集中在“網絡空間”的定位、治理與協商框架差異，以及顯隱性手段選取的角度。[2]美國締造了多層次、均衡性、統攝性兼具的“多利益攸關方”網絡治理體系。它將這種治理理念通過技術標準化方式、國際性非營利組織框架挪移等方式，在無形中擴大了其治理體系的影響力和深遠性。美國等發達國家希望以技術自治、標準自治、企業自治、國際組織協調等方式推行其功能性、隱性治理體系。雖然不能完全排除政府管理的作用，但從權限配比、組織成員所屬國來源等方式，限制其他國家以政府組織為代表、追求顯性治理的平等權力。[3]

二、網絡空間治理博弈的三個階段

網絡空間治理博弈的階段劃分，實際上與世界范圍內互聯網發展以及其發揮作用的范圍呈現出相似的發展曲線。

第一，互聯網治理階段，在這一階段，主要的治理共識框架依托于信息社會世界峰會。互聯網治理，更多地被定義為商業范疇的技術標準的博弈。先發優勢國家美國占據絕對優勢地位。

第二，網絡空間屬性趨近政治權力與主權的博弈，該階段力量博弈主要體現在美英主導的全球網絡空間治理大會和中俄基于聯合國框架的治理框架的角逐。

第三，聯合國協商框架博弈和自發性世界互聯網大會尋求共識階段。[4]

三、治理手段博弈的聚焦點

（一）技術的不平等性與不可靠性

1.萬維網結構不均衡

萬維網結構不均衡主要體現在網絡技術層面的不平等性和強勢應用層隱性控制力差異與安全威脅性。艾伯特拉斯洛·巴拉巴西曾論述網絡發展的基本框架，1998年計算出網絡的“直徑”“十九度間隔”。通過搜索引擎抓取過程中，萬維網的拓撲結構存在著高度不均衡現象，網絡連接和應用層面存在優先情節和凝聚特征。[5]

2.搜索引擎、社交工具等應用存在被操控的風險

無論是中心節點、超級鏈接的存在，還是向前過濾算法機制、社交工具的情緒感染，都存在著被操控的風險。Robert Epstein通過多次實驗證實，存在搜索引擎操縱現象，并發現谷歌在搜索方面的絕對統治情況。絕大多數國家，90%以上在線搜索通過谷歌執行。通過計算得出，谷歌能在不被人察覺的情況下操縱全球25%的國家大選。[6]

3.技術標準的壁壘性和大型跨國互聯網公司的市場強勢

全球互聯網博弈過程中，技術標準和協議壁壘是非常重要的一個環節。信息發達國家可利用芯片優勢、操作系統優勢、軟件開發優勢和硬件覆蓋面優勢等，通過更多的后門技術進行跨國數據搜集。這可能會造成一定的數據主權威脅和數據私權的侵犯。在移動互聯網時代，在已有互聯網標準格局劣勢的情況下，我國開始在標準層面追趕，開發3G國標，又在硬件設備上創建國有品牌優勢。但在知識產權和專利權博弈過程中，確實占據較為劣勢的地位。另外，大型跨國互聯網公司通過強勁的市場滲透力和影響力，實現全球化發展戰略，其資本優勢、品牌優勢和技術優勢在網絡治理中不斷聚攏寡頭型優勢。因此，以大型跨國互聯網公司作為顯性網絡空間治理主體，通過標準和協議領域實現網絡自治，極有利于其背后所屬的發達主權國家進行以企業為先導和中介的隱蔽性網絡治理戰略目標。

（二）國際組織利益博弈

國際組織是目前世界網絡治理體系中非常重要的組成部分。國際非營利組織一定程度上成為全球網絡治理體系的協商平臺和現行的重要功能實施平臺。但由于信息發達國家的影響與滲透，一些國際組織成為其推廣全球化網絡治理體系理念的重要載體，這也使得當下網絡治理層面國際組織存在著利益博弈。安德魯·查德威克曾論述過互聯網領域以往依靠電信管理模式的機制正在日益受到威脅。電信管理模式的機制基礎是國家間采用的相對簡單的技術協定。然而，隨著電信基礎設施所有制屬性的不斷私有化，以及ICT產業融合現象的加劇，必然需要更加綜合性的治理模式。[7]

在網絡空間治理博弈過程中，曾經出現信息社會世界峰會（WSIS）功能弱化的情況，隨著針對互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）等管理權的爭議，美英等國又通過國際互聯網協會（ISOC）和全球網絡空間治理大會等形式傳遞其治理理念。而巴西等國則召開全球互聯網治理論壇（GIF）分庭抗禮。中國也于2014年開始召開首屆世界互聯網大會。中俄等國希望回歸到聯合國框架下的政府間組織國際電信聯盟（ITU）并通過WSIS組合推進新型多邊網絡治理理念。[8]

四、網絡治理戰略存在共識基礎

（一）網絡主權具有戰略性地位——戰略認同共識

在網絡治理體系構建過程中，雖然四大體系各有差異，但各國在制定法律體系和國家層面戰略時都體現了網絡主權的戰略性這一點。因此，網絡主權的重要性認同具有治理體系的戰略認同的共識基礎。

（二）網絡治理體系需要多方主體參與，但權力比例和發揮方式需協調——運行主體共識

無論是美國、俄羅斯、中國還是歐盟，都認識到網絡治理層次的多元性、涉及鏈條的復雜性，都希望個人、專家、研究機構、企業、國際組織和政府整合構建網絡治理體系。在這一點上，存在著體系運行主體的共識基礎。只不過，如何參與、如何協調、政府間組織功能大小需要進一步協商。

（三）圍繞用戶隱私、數據安全和網絡反恐等議題具有公私合作、政府間合作基礎——治理領域共識

近幾年來對于網絡空間安全問題，各國普遍認識到了可能存在的安全風險，在涉及用戶隱私、數據安全和網絡反恐議題方面，不同政府要求與相關服務企業建立權益關系，并通過不同形式、機構、會議展開政府間合作框架的商討，可以說，在這一點上，各國之間存在著共同的治理領域共識。

（四）全球網絡安全指數（GCI）框架下的合作基礎——治理框架共識

ITU曾與ABI研究公司建立了一個全球網絡安全指數（GCI），旨在捕捉每個國家承諾和防范網絡安全方面的能力，而不是評估其詳細功能或可能存在的漏洞。表1詳細描述了GCI涵蓋的五個領域的指數框架。從表1我們可以看到：全球網絡安全指數（GCI）涉及法律措施、技術措施、組織措施、能力構建和合作領域。

ITU and ABI Research報告（2015）顯示，2014年全球網絡安全GCI平均指數為0.28。根據規劃的2020年提升40%的目標，到2020年全球網絡安全GCI平均指數應提高到0.39。不同的指標組間的最高水平的排名是相關法律措施，平均為0.50。

在2014年全球網絡安全指數水平等級的區域圖中，用藍色標記全球網絡安全指數水平等級較高區域，用橙色標記全球網絡安全指數水平較低區域。其中，北美國家網絡安全防范水平最高，大多數其他發達國家具有相對較高的防范水平，但在許多發展中國家，其網絡安全防范水平較低，特別是在非洲，網絡安全防范水平較低。按照國家來測算，美國的網絡安全指數GCI評級最高為0.824，其次是加拿大和澳大利亞GCI評級為0.794，馬來西亞和阿曼GCI評級為0.765。其他9個評級高于0.7的國家是新西蘭、挪威、巴西、愛沙尼亞、德國、印度、日本、韓國、英國。而在天平的另一端，索引中包含的9個國家GCI為0，另有42個國家評級低于0.1。全球網絡安全指數排名最高的國家，同樣在信息通信技術ICT發展指數排名中排名也相應靠前。[9]

五、結語

美國憑借其多種優勢，締造了“多利益攸關方”網絡治理體系。歐盟的網絡空間治理體系，是差別化的“多利益攸關方”治理模式，并不主張建立由政府主導的網絡空間治理方式，而是松散的、自上而下的治理體系。中國采用的是互聯網多邊治理體系，中國的網絡空間治理準則，呈現出區域性協同向國際性拓展的道路。俄羅斯采取了政府主導型治理模式，強調政府在網絡空間中的主導作用，核心在于通過立法和行政手段，正確發揮政府的干預作用。

雖然四大治理體系存在著道路與理念的差異，但仍可以在戰略認同、運行主體、治理領域和治理框架方面存在合作的基礎，希望在未來能夠以聯合國為框架主體，構建更多有效溝通與協作機制的平臺。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席和俄羅斯聯邦總統關于協作推進信息網絡空間發展的聯合聲明[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2016-06/26/c_135466694.htm

[2]虞爽.應對網絡空間的國家安全挑戰——一場虛擬與現實交織的博弈[J].世界知識，2016（6）：14-24.

[3]安德魯·查德威克.互聯網政治學：國家、公民與新傳播技術[M].任孟山，譯.北京：華夏出版社，2010：278.

[4]魯傳穎.網絡空間治理的力量博弈、理念演變與中國戰略[J].國際展望，2016（1）：117-159.

[5]艾伯特，拉斯洛·巴拉巴西.鏈接——網絡新科學[M].長沙：湖南科學技術出版社，2007.

[6]Robert Epstein.SyncMind|互聯網和搜索引擎給你了信息，卻控制了你的思維[EB/OL].http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA3MzI4MjgzMw==&mid=2650715104&idx=1&sn=ff03263ec82f088b6fa183251ed2670c&scene=23&srcid=0701t0OaXp7apj5b29riZVre#rd.

[7]安德魯·查德威克.互聯網政治學：國家、公民與新傳播技術[M].任孟山，譯.北京：華夏出版社，2010：282.

[8]支振鋒.網絡主權植根于現代法理[EB/OL].http：//news.gmw.cn/2015-12/17/content_18127395.htm

[9]International Telecommunication Union.Measuring the information society report 2015.ISBN 978-92-61-15791-3.http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/publications/mis2015.aspx

編校：趙 亮