以區域化黨建助推基層社會治理創新
——以上海市松江區為例

郭 瑋

(中共松江區委黨校 教研室，上海 松江 201620)

以區域化黨建助推基層社會治理創新
——以上海市松江區為例

郭 瑋

(中共松江區委黨校 教研室，上海 松江 201620)

創新社會治理的重心在基層，提高黨建科學化水平的重心也在基層。新形勢下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機制及行為規范，形成黨建支持共青團、婦聯、工會等人民團體共同發揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實效，回應國家治理體系和治理能力現代化的要求。

區域化黨建；基層社會治理；創新

隨著政治社會化、社會多元化及黨員結構的變遷，以單位制黨建為依托的封閉式、垂直型黨建模式逐漸暴露出時代局限性。在此背景下，區域化黨建作為單位制黨建模式的延伸與拓展，日漸成為社區黨建謀求轉型發展的重要趨勢。社區黨建的重點是把社區所在地的政府組織、企事業單位組織和社會團體組織有效組織起來，整合社區各類資源，發揮各自功能，改善社區環境，解決社區的共同需求，從而實現社區經濟與社會的協調發展。區域化黨建契合對城市社區善治結構的需求，以區域化黨建為抓手和載體，助推基層社會治理創新，對整合區域黨建資源、優化基層黨建格局及推動區域單位共駐共建共享共治，具有重大的理論意義和實踐價值。

一、以區域化黨建助推基層社會治理創新的實踐探索

區域化黨建指“在一定區域內，黨組織對行政、居民區以及駐區各類組織實行政治、組織、文化等全面引導和整合，推進社區黨建工作由‘垂直管理’向‘區域整合’轉變，由‘條塊分割’向‘條塊結合、以塊為主’轉變。”[1]把區域內不同隸屬關系的黨組織和黨員凝聚起來，共同推進社區建設，參與社區治理，是上海市松江區區域化黨建面臨的重要課題。

(一)深化“雙報到”制度，監督制約在職黨員

第一，建立健全定期和不定期聯系溝通機制。在職黨員進社區，應本著組織安排與自愿服務相結合的原則，充分利用業余時間，以志愿服務形式參與社區建設，發揮先進性。組織關系不在現居住地的在職黨員、離退休黨員和流動黨員，應持《黨員聯系報到單》主動到現居住地居民區黨組織亮明黨員身份，按居住地黨組織的要求，提供聯系方式，實現聯系溝通的長效性。

第二，建立健全報到回執制度。方松社區黨工委以“三給”工作法激活在職黨員服務群眾的動力機制，并對在職黨員形成監督。“給位子”主要確保駐區單位和在職黨員有用武之地，重點吸收規模較大的駐區單位黨組織加入，在社區成員代表會議中，駐區單位代表比例不低于代表總數的一半；“給任務”主要調動駐區單位和在職黨員的積極性，社區黨工委以共同政治目標、社區利益與實際需求為基礎，主動與駐區單位黨組織聯系，聽取意見；“給榮譽”主要激勵駐區單位和在職黨員發揮應有作用，利用“互聯網+”、微信、微平臺等新媒體，對先進集體和個人事跡進行宣傳報道，凝聚思想共識，匯聚前行力量。

(二)不斷深化運行機制，提升社會治理能級

第一，建立健全聯席會議制度。建立聯合會議制度，一事一議，提升社會治理的針對性和實效性。積極打造在職黨員“六帶頭六不要”機制，即帶頭參加一次夜間巡邏、帶頭提供一次專長服務、帶頭參與一次清潔家園勞動、帶頭參加一次獻愛心捐款活動、帶頭為和諧小區建設獻一計、帶頭結對一戶家庭，不違章搭建、不亂停車輛、不毀綠種菜、不放任寵物、不飼養家禽、不違規租賃。“六帶頭六不要”機制成為在職黨員的“硬約束”，促進黨員志愿服務的常態化。

第二，深化黨建項目化管理。緊緊圍繞黨和政府的中心工作，圍繞基層黨建的重難點，精心打磨接地氣的黨建項目，推動黨建責任制有效落實。建立“三聯”工作法，以居民自治、社區共治和聯合整治為特征，融合百姓力量，破解阻礙發展的頑瘴痼疾，激活在職黨員服務群眾的內生動力，打通在職黨員參與社會治理的“最后一公里”。

(三)凝聚多方智慧，破解社會治理難題

第一，發揮決策議事平臺功能。推行居民區黨組織主導的決策聽證會、矛盾協調會和政務評議會制度，通過議事協商解決社區治理過程中的急難愁問題。在居民區設立區域性議事會，擴大參與主體，納入駐區單位，與居民共同商議區域內的重大問題。

第二，豐富服務群眾載體。推進基層服務型黨組織建設，補短板、破瓶頸，結合黨代表、人大代表和政協委員聯系走訪村居等方法，逐漸完善駐區單位黨組織、黨員經常性主動走訪區域內黨員群眾制度。在居民區推行“大黨委制”，倡導社區民警、業委會、物業公司、駐區單位和社會組織等各方黨員代表，通過程序兼任居民區黨組織成員，提高居民區黨組織整合、統籌、協調區域黨建資源的水平，合力解決社區建設的管理難題。

第三，注重發揮社會組織力量。社會組織具有第三方屬性，其成立的宗旨和目標決定了它更加關注和維護公共利益，可以不以私利為出發點維護公眾的合法利益。[2]

二、以區域化黨建助推基層社會治理創新的制約瓶頸及原因

“社區發展是社會化發育的重要標志，也是社會化組織的基本形態之一。”[3]社區內各類組織形態的成長和發育既是社會發展的必然結果，也是社會發展的內在動力。經過探索與實踐，雖然形成了黨員知情制度、通報制度和教育管理制度等，但各項體制機制仍不完善，有的過于籠統，可操作性不強；有的只是原則性口號，既無實質性內容，又無具體操作程序，難以有效執行。

(一)“1+3”領導體制功能有待深入挖掘和充分發揮

第一，“1+3”領導體制功能發揮不明顯。“1”是社區黨工委，“3”是在社區黨工委的領導下，建立行政黨組、社區綜合黨委和居民區黨委的整體框架結構。駐區單位成百上千，社區黨工委吸納3名左右的駐區單位黨組織負責人進入黨工委班子，代表性不夠。在實際運行中，社區黨工委會議的主要議題是干部任免、發展黨員等社區工作，駐區單位黨組織負責人不熟悉社區工作，但仍須參加會議，這會影響干部人事工作的保密性。

第二，行政黨組的硬性約束力較弱。被吸納進黨工委班子的大多是垂直管理的職能場所，以體制內單位為主，“一組兩委”中行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場所間比較松散的平臺。有的居民區黨委幾乎全部由兼職人員組成，尚未進行實體化運作。“一分部署，九分落實”，如果對制度和政策的執行力不強，必然導致部分制度和政策成為擺設。

(二)條塊行政關系亟需進一步理順

第一，居委會行政工作的主要任務和基本職能亟需理順。“上面千條線，下面一根針”，社區對各項工作只有招架之力。在一定程度上，繁重的行政事務將影響黨建的有效開展，削弱黨建的影響力和輻射力。區域內黨組織與社區黨工委缺少經常性聯系，社區黨工委下屬的黨組織與其他黨組織之間的聯系溝通不多，合作開展的黨建活動缺少特色，服務黨員、服務群眾的方式比較單一。

第二，黨建工作聯席會議制度功能亟需充分發揮。每年定期召開聯席會議，商討社區建設及社區黨建的重大問題，提出對策建議，雖起到了推動作用，但沒有剛性約束力，更多表現為一種松散的臨時組織，只是協商和聯誼，缺乏制度性規定，穩定性不足，導致聯席會議功能和作用的真正發揮取決于社區黨組織負責人的能力、水平和駐地單位負責人的態度、素質。

(三)社區黨組織的科學定位有待進一步明確

第一，社區黨建的科學定位不明確。一是對社區黨建的重要意義認識不足，存在重經濟建設、輕黨的建設傾向。二是就黨建開展黨建，存在簡單的自我管理、自我提高、自我完善取向，在一定程度上導致社區單位黨建聯建共建的作用發揮不明顯，部分共建單位和在職黨員積極性和主動性不高。

第二，社區黨組織區域政治核心功能不明確。社區黨建的兩大重點任務，一是健全完善黨的基層組織和活動方式；二是鞏固發展黨的群眾基礎，密切黨群關系，核心和關鍵在于黨通過健全完善的組織體系和社區的有效活動，構建最廣泛的社會基礎，從而實現對社區資源的有效整合。

(四)社區共商共治合力有待進一步加強

第一，志愿者素質需要提高。直接參與社區建設的志愿者多數是阿姨，雖具有參與社區服務的熱情和積極性，經驗豐富，但年齡較大、文化程度偏低，工作質量和效果距離預期目標還有一定差距。新形勢下的社區建設迫切需要在職黨員服務群眾、奉獻社會，充分發揮先鋒模范作用。

第二，在職黨員參與社區的意識較弱。雖建立了“雙報到”制度，但實際報到率和參與率都不高。調研顯示，松江區在職黨員報到人數占在職黨員總數的52%左右，參與社區活動的在職黨員人數占報到黨員人數的49%左右。未報到的在職黨員中，有的黨性意識不強，有的認為活動價值不大，有的認為活動不能發揮黨員的實際特長。只有讓在職黨員積極投身社區大舞臺，社區功能才能真正凸顯放大。

三、以區域化黨建助推基層社會治理創新的對策

以區域化黨建助推基層社會治理創新，是基層黨建需要持之以恒努力的實踐目標。新形勢下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機制及行為規范，形成黨建支持共青團、婦聯、工會等人民團體共同發揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實效，回應國家治理體系和治理能力現代化的要求。

(一)堅持實踐導向，理順“1+3”領導體制

社區黨工委既是區委的派出機構，也是社區的領導核心，理應成為“地區性、社會性、群眾性、公益性”的主導力量，擔負起指導、組織、協調社區各項任務的政治責任。行政黨組、社區綜合黨委和居民區黨委在社區黨工委的領導下，分為不同條線，負責指導和協調社區內的行政組織、居民區和企事業單位，整合各類資源，形成社區建設發展和社會治理創新的合力。

第一，將社區黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類。專職委員由社區內部人員組成，兼職委員由駐區單位黨組織負責人組成，適當增加兼職委員人數，增強廣泛性和代表性。

第二，創新黨工委會議召開的形式。涉及干部任免等社區內部事務的黨工委會議，召集專職委員開會；涉及社區經濟社會發展議題的黨工委會議，則由兼職委員和專職委員共同參加。增強行政黨組對其成員的約束力，垂直管理的職能場所的年終考核、評先評優及負責人提拔任用等事宜，均須聽取行政黨組的意見，以促進垂直管理的職能場所更好地服務社區。

第三，以實踐活動為紐帶，培養黨員的主體意識。“意識形態是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式。”[4]黨員主體作用的發揮首先依賴于主體意識的培育和確立，依賴于黨組織為黨員參與黨內事務所提供的政治參與途徑及寬松良好的黨內政治生態。

(二)優化黨員教育管理，完善民主運行機制

黨內民主運行機制是黨員主體地位得以落實的基本保障。第一，優化黨員教育管理。加強黨員志愿者隊伍建設，把志愿服務作為聯系服務群眾的重要載體，以專業化團隊建設為方向，深化黨員志愿服務力度。面對區域內構成較為復雜的黨員系統，實施黨員分類管理，實現黨員管理向全體黨員拓展。對屬地企事業單位黨員，通過黨建聯席會開展教育培訓。按照屬地管理原則，依靠網格黨組織力量，可采取定期、不定期上門及靈活安排活動等方式，建立黨員學習、實踐、活動積分手冊，確保有黨員的地方就有黨組織，有黨組織的地方就有健全的黨組織生活。

第二，完善黨員知情機制。享有知情權是黨員行使權利的基礎環節，落實知情權使黨員主體地位的實現有制度機制保障。健全黨內溝通機制，既要通過召開會議、印發文件、簡報等傳統方式進行，更要利用微信、微博、網絡教育等載體加以實現。

第三，完善黨員參與機制。規范黨支部議事規則，健全重大事項和重要決策票決制，建立黨員議事月制度，讓不同意見平等討論，形成暢所欲言、切磋探討的民主氛圍。

(三)健全激勵保障機制，促進黨員主體意識

保障機制是發揮黨員主體地位的中心環節。第一，健全創先爭優機制。這是推動激勵機制高效運轉的助動力。把創先爭優活動與黨員教育相結合，建立定期思想分析制度，及時分析黨員的思想狀況、成長需求；把理想信念教育與生活實際相結合，引發思想認同和心靈共鳴。開展黨員愛心日、黨員承諾、黨員志愿者等主題鮮明、形式多樣的活動，在實踐中激發黨員愛黨熱情。

第二，完善關懷幫扶機制。把黨內關懷與黨員教育相結合，建立長效溝通機制。通過設立領導干部接待日、黨員意見箱、黨員網絡建議平臺、心理輔導室等方式，注重黨內關懷和心理疏導，及時解除思想困惑、精神痛苦和心理障礙，培育黨員理性平和、自尊自信、陽光向上的社會心態。

第三，健全黨員主體監督機制。在充分發展黨內民主的基礎上，開辟有利于黨員監督的直通車，建立黨員意見、批評、檢舉、控告、質疑、評議等順暢上達和及時處理機制。把黨建情況作為黨組織參評的重要標準和依據，黨建成效不突出和參與社區黨建不積極的黨組織不能參加評選。完善領導班子成員考核任免細則，年終、屆中和換屆選舉期間，均須聽取單位黨組織的意見。

[1]梁妍慧.區域化黨建是黨的建設的新課題[J].理論學刊，2010(10):21.

[2]孟維娜.社會組織在生態文明建設中的作用及實現路徑[J].長春師范大學學報，2016(3):26.

[3]鄧偉志.我的社會觀[M].北京：人民出版杜，2003:219.

[4]戴維·布萊克維爾.政治學百科全書[M].北京：中國政法大學出版社，2002:345.

2016-10-02

上海市松江區軟課題項目“區域化黨建中黨員主體作用發揮機制研究”(16SJRKT24)。

郭瑋(1983- )，男，講師，碩士，從事馬克思主義基本理論和基層黨建理論研究。

D267

A

2095-7602(2017)01-0033-04