高等教育“放管服”改革：內涵邏輯、困境分析及消解路徑

劉冬冬，閆曉丹

（南京師范大學 教育科學學院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革：內涵邏輯、困境分析及消解路徑

劉冬冬，閆曉丹

（南京師范大學 教育科學學院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革體現(xiàn)了政府職能轉變的核心理念，是全面深化教育行政管理體制改革的重要組成部分。內涵及其內在邏輯的厘清是推進高等教育“放管服”改革的前提，高等教育“放管服”改革在推進過程中面臨著改革推進認知、推進實施和推進機制等諸多方面的困境，需要通過堅持以需求、問題和服務為導向，強化以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為核心的政府自我改革，推進管理手段創(chuàng)新，構建多元協(xié)同治理新型合作伙伴關系等路徑來對高等教育“放管服”改革的困境進行消解。

“放管服”改革；高等教育；困境

在高等教育改革創(chuàng)新座談會上，李克強總理提出“要加快推進高等教育領域的‘放管服’改革”。隨后，教育部等五部門出臺了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱《放管服》），《放管服》對高校學科專業(yè)設置機制、編制及其崗位管理制度、進人用人環(huán)境、教師職稱評審機制、薪酬分配制度、經(jīng)費使用、內部治理、監(jiān)管優(yōu)化服務等八大方面提出了改革要求，要求將高校辦學自主權下放、歸還地方政府和高校。高等教育“放管服”改革體現(xiàn)了政府職能轉變的核心理念和政府自身建設的系統(tǒng)性，是全面深化高等教育行政管理體制改革的重要組成部分，其價值目標是建設人民滿意的高等教育。本文就高等教育“放管服”改革的科學內涵及其內在邏輯、改革進程中所面臨的困境以及消解路徑等3個問題進行探討。

一、高等教育“放管服”改革的內涵邏輯

高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理體制改革、轉變政府職能的必由之路，是構建高等教育治理體系的重要抓手和推動高等教育領域供給側結構性改革的重要手段［1］。厘清高等教育“放管服”改革的科學內涵及其內在邏輯，是推進高等教育“放管服”改革的前提。

（一）高等教育“放管服”改革的科學內涵

“放”即簡政放權，是指政府不斷下放行政權力，其核心是對政府角色進行重新定位。厘清政府、市場、社會邊界的相互關系，難點是如何對政府在高校管理上的越位、錯位和缺位進行有效控制、糾正和彌補，真正讓政府能夠歸位。“放”是對政府推動改革的能力進行考驗，最終目的是促進高校激發(fā)活力和創(chuàng)造力，高等教育走向內涵式發(fā)展。在高等教育領域內，要積極推動和落實簡政放權政策，一是高校要主動接權，對國家、教育行政部門下放的行政審批事項，高校應積極創(chuàng)造條件承接下來，并加強用權能力的建設；二是政府要敢于放權，以行政審批制度為抓手，推動政府逐漸向高校放權，使得政府部門“法無授權不可為”；三是政府通過放權激活市場，促進高等教育公平競爭，維持高等教育市場機制和秩序能夠合法正常運行。高等教育簡政放權的實質是政府通過放權和減權方式來使其自身去冗歸位，其價值取向是政府讓利于民，促使政府、教育行政部門能夠因地制宜開展高等教育改革來滿足人民群眾的教育需求。

“管”即放管結合，是指政府利用技術創(chuàng)新來發(fā)揮政府的監(jiān)管職能和實現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新，其核心是促進政府職能轉型。對涉及管理體制、部門職責、運行機制、技術平臺和法制保障等方面進行管理變革，目的是建設現(xiàn)代政府。在高等教育領域，政府通過不斷加強和創(chuàng)新高校管理模式，提升政府高校治理能力。這項工作要從兩個方面推進：一方面，要加快建立權力清單制度，對政府在高校管理方面所擁有的職責邊界和管理模式給予明確的界定。另一方面，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強和優(yōu)化行政管理。政府應積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理新體制，加強政府的監(jiān)管職能和創(chuàng)新政府監(jiān)管體制。充分發(fā)揮市場、社會力量廣泛參與高校管理的作用，有利于高等教育市場活力和社會創(chuàng)造力的釋放。高等教育放管結合的實質是教育行政部門在簡政放權的基礎上，樹立教授治理理念，尊重高等教育市場需求和發(fā)展規(guī)律，通過對“管”的自我變革與創(chuàng)新，吸引社會、市場等多元主體廣泛參與高校治理，從而釋放市場和社會的活力，加快推進高等教育現(xiàn)代化的進程。

“服”即優(yōu)化服務，是指政府轉變自身職能，減少對高校的行政審批干預，提升政府供給服務質量。其核心是政府樹立現(xiàn)代化教育治理理念，構建完善的教育治理體系和有效的教育治理機制體制，提升教育治理的服務能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，把原來統(tǒng)治型政府轉變?yōu)槿嗣駶M意的服務型政府。在高等教育領域內，要促進高等教育服務優(yōu)質高效，不斷提升政府供給和加強政府依法行政。在政府供給方面，政府要善于轉變自身的職能，減少對市場的干預，在“供給側改革”背景下，優(yōu)化高等教育資源配置結構，提升在高等教育方面的供給質量；在政府依法行政方面，政府在對高校減權和放權的同時，還要采取依法行政、建設法治政府等一系列措施來維持高校市場競爭秩序運行的公平。高等教育優(yōu)化服務的實質是政府以向人民提供滿意的高等教育服務為宗旨，以建設人民滿意的服務型政府為最終目標，同時這也是教育行政部門改革所追求的終極目標。

（二）高等教育“放管服”改革的內在邏輯

從簡政放權到放管結合，再到優(yōu)化服務，既是對政府職能轉變認識的不斷深化，又是我國行政體制改革走向成熟和系統(tǒng)化的體現(xiàn)［2］。在高等教育“放管服”改革中，“放”是前提，“管”是基礎，“服”是目的，三者是高等教育管理政府職能轉變的不同層面，共同構成“三位一體”和“層層遞進”的辯證統(tǒng)一關系。

“放”是前提，即簡政放權是首要前提。簡政放權是對長期受傳統(tǒng)政府管理模式禁錮的破解，只有突破這個環(huán)節(jié)，放管結合和優(yōu)化服務的目標才能順利實現(xiàn)。倘若政府不進行簡政放權，就會導致政府在行政管理事務處理上容易出現(xiàn)越位、錯位和缺位的現(xiàn)象，造成政府對所有事都要管、所有事都要審批的局面，使得政府容易陷入忙于事前審批的環(huán)節(jié)，對事中和事后的監(jiān)管無法涉及與干預。高等教育簡政放權，就是要求政府真正做到把原本屬于高校的權力歸還給各個高校，逐漸減少對高校的行政審批事項，推進和落實高校自主辦學權。

“管”是基礎，即放管結合是核心基礎。“放”與“管”是有機統(tǒng)一的，既不獨立又不對立?！胺拧辈⒉皇菑娬{“不管”，而是在“放”的基礎上，對“管”進行變革與創(chuàng)新。高等教育放管結合要求政府在簡政放權的過程中，依據(jù)放權的不同形式，采取相應的管理方式進行自我革新，從而達到簡政放權的目的與效果。具體表現(xiàn)在“放”和“管”的職能層面：就“放”的職能來說，政府應加大對高校履行下放職能的監(jiān)管力度，不能一放了之，否則在高校管理上容易出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象；就“管”的職能來說，政府應集中精力履行好高校管理的事中、事后的監(jiān)管職能。

“服”是目的，即優(yōu)化服務是最終目的。優(yōu)化服務為簡政放權和放管結合提供了標準和具體要求，簡政放權和放管結合為實現(xiàn)優(yōu)化服務提供手段。“服”緊承“管”，在“放”與“管”全面深刻變化的基礎上，“服”是帶有價值目標指向的動態(tài)過程［3］。高等教育優(yōu)化服務的核心是在簡政放權和放管結合的變化基礎上形成高等教育治理系統(tǒng)（治理理念、機制、體制等），加快促進高等教育治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，提高高等教育優(yōu)質服務的供給能力，最終目的是建設人民滿意的高等教育。這不僅是“放”與“管”的價值取向，也是“服”的價值目標追求。

二、高等教育“放管服”改革的困境分析

（一）高等教育“放管服”改革推進的認知困境

在高等教育“放管服”改革實施過程中，有一些影響“放管服”改革推進的因素已經(jīng)根深蒂固，改變起來難度相對較大，思想認知觀念就是其中之一，而解決思想認知沖突是推進高等教育“放管服”改革的前提。一是漸進式改革與激進式改革的沖突。漸進式改革是我國長期以來改革的重要經(jīng)驗，隨著改革進入深水區(qū)，“放管服”改革采用漸進式是否會遇到瓶頸和制約，采用激進式能否更好地推進。二是“碎片化”與整體性的沖突。目前，我國政府存在管理“碎片化”、教育行政部門組織結構“碎片化”、公共服務供給“碎片化”等現(xiàn)象。在高等教育“放管服”改革中，政府、教育行政部門和高校以問題為導向，涉及改革政策和具體措施都要征求各部門的意見和建議，一旦有部門不同意，改革就難以推進，從而導致下一步改革“碎片化”。隨著“放管服”改革進入深水區(qū)，政府、教育行政部門和高校應建立一種新型的合作關系，提供公共資源運作和公共服務供給的平臺，提高政府、教育行政部門和高校協(xié)同行政效率，促進高等教育“放管服”改革整體性推進。三是數(shù)量、速度與質量效益的沖突。一些地方政府和教育行政部門已經(jīng)取消、下放了近一半的高校行政審批事項，同時創(chuàng)新和完善高校的事中、事后監(jiān)管，優(yōu)化高校公共服務，由此可以看出“放管服”改革已經(jīng)關注“改了沒有”和“改革多少”的問題，在改革數(shù)量和速度上取得了一定成效。由于政府和教育行政部門仍然管了許多不該管的事務，在高校管理方面存在放權不到位、監(jiān)管缺位和服務錯位等一系列問題，致使高等教育“放管服”改革的質量和效益不足，因此高等教育“放管服”改革需要在速度和數(shù)量達成的基礎上，更多追求改革的質量和效益。

（二）高等教育“放管服”改革推進的實施困境

高等教育簡政放權的基本要求是政府把該放的權力放下去，放到位，否則就會出現(xiàn)權力假放、少放和空放等現(xiàn)象，進而影響高等教育“放管服”改革效果。高等教育簡政放權面臨的問題主要表現(xiàn)為：一是缺乏統(tǒng)一標準的放權口徑，高等教育簡政放權改革沒有對各教育行政部門、各地方乃至高校的下放權力和取消行政審批事項等方面做出統(tǒng)一規(guī)定，而只是籠統(tǒng)要求各教育部門、各地方制定權力和責任清單制度，這就造成了各教育行政部門和各地方簡政放權的幅度和步調呈現(xiàn)顯著差異性，進而影響高等教育簡政放權的整體效果。放權口徑的標準不統(tǒng)一，其主要原因是各教育行政部門深受利益固化的影響，主觀上不情愿放出原本掌握在自己手中的權力，或者對高校接權和用權的能力缺乏信心。二是放權的范圍不一致，下放力度呈遞減趨勢。政府對高校該放的權力還沒有完全下放，或者政府對權力下放不對口，本應該直接放給高校的權力，卻由上級教育行政部門下放給下級教育行政部門，權力在教育行政部門內部打轉，同時還存在放權力度逐級遞減、放小不放大、放虛不放實等問題。三是放權難以有效承接，呈現(xiàn)不接“地氣”的樣態(tài)。政府或者教育行政部門有些權力下放不恰當，未能考慮高校承接能力，導致下放的審批事項大量堆積，高校甚至又委托上級教育行政部門代為審批，出現(xiàn)高校接權不好的問題，形成循環(huán)審批的“怪圈”。四是放權一直在“回收”與“下放”之間反復徘徊，導致高等教育簡政放權難以真正落實。一直以來，政府采用高度集中和統(tǒng)一的高等教育管理體制，直接干預高校的辦學自主權和學校工作運轉的過程，政府在高等教育管理上處于絕對優(yōu)勢地位，導致政府在高校權力方面形成想放就放、想收就收的局面。由于政府和教育行政部門把高校辦學自主權的歸還看作是權力施與，每次放權之后又慢慢收回去；在精簡機構編制時，權力卻又慢慢放下去。形成“一放就亂、一亂就收；一管就死、一死再放”的尷尬局面，高校在這種狀態(tài)中生存和發(fā)展，直接導致高校難以擺脫政府的控制，政府簡政放權措施難以真正落實。

政府簡政放權并不意味著政府對高校權力撒手不管，而是對高校權力實行放管結合，尤其強調對高校權力的監(jiān)管?，F(xiàn)實中政府對高校權力的監(jiān)管不到位，出現(xiàn)權力監(jiān)管“真空”現(xiàn)象，成為推進高等教育現(xiàn)代化的主要障礙。其監(jiān)管不到位主要體現(xiàn)在監(jiān)管理念、監(jiān)管體制機制和監(jiān)管能力方面。首先，沒有形成現(xiàn)代化的監(jiān)管理念。長期受行政管理思想的影響，我國政府管理中有固化的管理等級觀，要求高校根據(jù)政府、教育行政部門制定的具體議事準則來辦事，這就會導致形式主義、官僚作風的現(xiàn)象出現(xiàn)［4］。高等教育簡政放權在前期為了改變政府教育管理權力過于集中的現(xiàn)狀，未能形成“放管結合”的意識，政府對下放權力的監(jiān)管力度和重視程度不夠，致使政府的監(jiān)管權缺失，導致在政府放權過程中出現(xiàn)假放、少放、虛放的現(xiàn)象。其次，監(jiān)管體制機制不健全。我國政府主要通過采取行政命令方式對高校管理，其中政府行政審批是政府管理的典型手段。一些地方政府和教育行政部門依舊重行政審批而輕監(jiān)管，常常養(yǎng)成“以審代管”的慣習，導致政府和教育行政部門的行政權重復，審批程序復雜，隨意性比較大，使得高校陷入忙于審批的應付中。還有一些地方政府和教育行政部門不關注高等教育管理事中、事后的監(jiān)管，片面地把不審批理解為無監(jiān)管職責，甚至是擺脫監(jiān)管責任，造成監(jiān)管的“真空”。最后，依法監(jiān)管能力不足。在簡政放權實施后，政府和教育行政部門未能根據(jù)其變化進行自我調整，教育行政部門的監(jiān)管能力和執(zhí)法水平未能適應高等教育簡政放權后的監(jiān)管職能要求，導致政府權力監(jiān)管難以到位，監(jiān)管效果不佳。

高等教育優(yōu)化服務是在高等教育簡政放權和高等教育放管結合基礎上不斷深化的結果。近幾年來，在地方教育行政部門和高校開展高等教育優(yōu)化服務方面取得了一些成績，但相對于中央教育行政部門和中央部屬高校而言，地方教育行政部門和地方高校開展高等教育優(yōu)化服務的總體水平仍然不高，其服務職能的實現(xiàn)仍然面臨著一些亟待突破的問題，延緩甚至阻礙了高等教育“放管服”改革的進程。具體來說，高等教育優(yōu)化服務總體上面臨著高等教育服務意識不強、高等教育服務職能泛化、高等教育服務機制缺失等問題。一是高等教育服務意識不強。一些地方政府和教育行政部門未能意識到行政的本質與職能就是提供服務，片面地認為管理就是服務，導致在高等教育領域內出現(xiàn)重管理輕服務現(xiàn)象，甚至政府和教育行政部門過度地關注高等教育權力下放的多少，將權力下放數(shù)量看作是高等教育“放管服”改革成果的衡量標準，而對高等教育能否提供優(yōu)質服務方面不夠重視。二是高等教育服務職能泛化。高校的主要職能是教學、科研和服務，他們是相互聯(lián)系和相互作用的有機整體，高校教學和科研的成果表達需要通過高等教育服務職能來彰顯，而高等教育服務是高校教學和科研的延伸。高校教學、科研、服務的3種職能關系在一定程度上決定著高校應該提供合適的高等教育服務，其高等教育服務職能不能泛化或者過分夸大，否則會使高校不堪重負，從而影響高校的教學、科研活動［5］。服務職能泛化具體表現(xiàn)為：一方面過度夸大高等教育服務職能會對高校正常教學秩序產生沖擊，使得高校教師將主要精力投入高等教育服務活動中，對教學活動投入的精力相對偏少，影響教學和人才培養(yǎng)質量；另一方面過度夸大高等教育服務職能導致高?？蒲谢顒映霈F(xiàn)追求利益的取向，造成學科建設和專業(yè)發(fā)展的失衡。三是高等教育服務機制缺失。對高校而言，由于服務機制尚未健全，激勵機制欠缺以及相關政策導向模糊不清等問題客觀存在，造成高等教育服務功能發(fā)揮受阻。另外，政府和教育行政部門尚未建立起良好的高等教育服務機制，高校要想獲得一項服務，通常要經(jīng)歷許多環(huán)節(jié)，教育行政部門的服務程序日益復雜化，最終導致其行政效率偏低和效果不佳。

（三）高等教育“放管服”改革推進的機制困境

推進高等教育“放管服”改革不是政策文件的簡單結合，而是各種政策制度產生的化學反應，是一項復雜的系統(tǒng)工程。由于“放管服”改革政策供給太快、太多、太亂，影響了高等教育“放管服”改革的進程。具體表現(xiàn)為：首先，“放管服”政策供給“太快”。中央政府出臺大量“放管服”改革政策文件，地方政府、教育行政部門和高校應接不暇，未能深入研究和消化改革政策，并制定出務實落地的措施。其次，“放管服”改革政策供給“太多”。從宏觀層面來講，由之前的行政審批制度到行政管理體制、“放管”結合到“放管服”三管齊下；從微觀層面來講，以清單制度為例，由之前的審批權力清單到行政權力清單，再到引入責任清單制度，探索了負面清單、服務清單和資格清單等?？梢钥闯?，政府對高校管理通常是以自我管理為出發(fā)點，改革的政策制度較少從民眾的視角設計，有重權力輕責任的價值取向，阻礙了高等教育“放管服”改革的進程。最后，“放管服”改革政策供給“太亂”。如高等教育“放管服”改革中的監(jiān)管體制改革，長期受體制、法制和運行機制慣習的影響，事前指導與行政服務不協(xié)調，監(jiān)管制度的落實缺乏相應的措施，地方政府、教育行政部門和高校在探索政策改革和協(xié)調溝通方面出現(xiàn)很多障礙，致使“放管服”改革推進緩慢。

三、高等教育“放管服”改革困境的消解路徑

高等教育“放管服”改革既是一場牽一發(fā)而動全身的深刻變革［6］，又是一項復雜而龐大的工程，在高等教育“放管服”改革過程中遇到了亟待突破的“放”“管”“服”等層面的困境。要推進高等教育“放管服”改革真正得到落實以及對其困境進行消解，可按照如下路徑推進：以需求為導向，強化以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為核心的政府自我改革；以問題為導向，推進高等教育“放管服”改革的管理手段創(chuàng)新；以服務為導向，構建高等教育“放管服”改革的多元協(xié)同治理新型合作伙伴關系。

（一）以需求為導向，強化以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為核心的政府自我改革

政府要加強高等教育簡政放權措施的實施，將政府該放的權力切實地放下去，放到位，不斷弱化政府的行政干預，實現(xiàn)高校從行政強權的體制下“解套”，高校真正成為一個獨立的學術部門而不是政府教育行政職能的附屬機構，促進高等教育可持續(xù)發(fā)展，提高高等教育質量。一方面不斷強化政府政策的有效供給，為高校辦學自主權提供內生動力；另一方面在不斷強化高校自主辦學能力的基礎上，鼓勵高校根據(jù)自身發(fā)展的實際需求落實和擴大辦學自主權。如擴大高校在經(jīng)費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設備采購、學科專業(yè)設置等方面的自主權［7］。

政府在落實高校辦學自主權的同時，為了改變自身監(jiān)管權力不到位的現(xiàn)狀，應不斷加強對高校辦學自主權的監(jiān)管，確?！胺殴芙Y合”，防止“一放了之，一放就亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這需要政府建立一個有效的權力監(jiān)管體系，使政府在明確權力清單的基礎上，管好自己該管和能管的事，下放自己不能管或者管不好的事，做到不越位也不缺位［8］。具體來說，一是要樹立現(xiàn)代化的權力監(jiān)管理念，強化對高等教育簡政放權后的監(jiān)管意識，促進政府作為“內”的投資者和“外”的行政管理者兩種角色對高校權力進行有效監(jiān)管；二是豐富和完善權力監(jiān)管體制，改變行政監(jiān)管方式，積極探索政府對高校的“負面清單”監(jiān)管模式，建立健全監(jiān)管機制，真正做到加強高校事務的事中、事后監(jiān)管，把該管的事真正管好；三是不斷加強政府的監(jiān)管能力，適應高等教育簡政放權后新監(jiān)管的要求，真正保證高校權力監(jiān)管制度得到落實。

政府要在簡政放權和放管結合的基礎上，努力將自己打造成服務型政府，為高等教育提供優(yōu)質服務。政府作為提供公共服務產品的主體，在大學社會服務過程中起著主導作用［9］。因此，政府要加大對高等教育服務的引導和宣傳，通過一系列措施來引導、規(guī)范和保障高等教育服務活動的順利開展。首先，不斷提高政府的高等教育服務意識、服務水平和服務質量。其次，政府要認識到服務的有限性，擺正服務職能位置，不能過度夸大服務職能。最后，政府應在高校建立服務組織機構，制定、完善高等教育管理制度與服務激勵機制，明確高等教育服務的權責與途徑，為高等教育服務開展提供制度支持與保障。

（二）以問題為導向，推進高等教育“放管服”改革的管理手段創(chuàng)新

積極推進高等教育“放管服”改革的法治化，即高等教育“放管服”改革必須要在法治軌道上推行，以法治思維和法治方式來推進。具體來說，一是要積極推進高等教育“放管服”改革的法治建設，使高等教育“放管服”改革有法可依，通過立法來推進改革。法治要求以合法性為前提，如果法律賦予政府無限權力，即使政府的行為合法，但卻不是法治之下的狀況［10］。法治的重要性是對政府權力進行規(guī)制。高等教育“放管服”改革要加強政府依法履行職責的能力，使每一項改革嚴格依法推進，依法落實，通過制定一系列制度來限制權力，如政府建立正面清單制度，使政府權力能夠在法治軌道上運行，在高等教育“放管服”改革和“放管服”的法治化建設兩者之間建立關聯(lián)，主動適應高等教育“放管服”改革要求。二是高等教育“放管服”改革需要以法治方式不斷推進，建立健全高等教育“放管服”改革決策的合法性審查機制、監(jiān)管責任制和責任追究制，營造與高等教育“放管服”改革相適應的法治環(huán)境，確?！胺殴芊备母锎胧┠軌蛘嬲鋵?。三是高等教育“放管服”改革需要遵循法定程序，通過規(guī)范執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式，對“放管服”改革進行綜合監(jiān)管與智能監(jiān)管，預防高等教育“放管服”改革過程中的問題與矛盾發(fā)生。

推動高等教育“放管服”的“互聯(lián)網(wǎng)+”改革，即通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術手段來提高高等教育管理效率和工作的透明度，降低制度性交易成本，助推高等教育“放管服”改革不斷深化。在高等教育“放管服”改革過程中，存在政府之間、政府與高校以及高校與高校之間的信息不透明，共享度低，使得政府與高校間產生“信息孤島”問題。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政府監(jiān)管、政務服務、校際共享”等改革，實現(xiàn)政府和高校的信息數(shù)據(jù)庫資源共建共享，通過統(tǒng)一的信息資源共享交換平臺和政務服務信息系統(tǒng)，實行線上線下一體化運行，提高信息資源的利用率。因此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理方式，一方面能夠為高等教育“放管服”改革過程中政府和高?！靶畔⒐聧u”問題的解決提供頂層設計和技術支持，另一方面有利于高等教育“放管服”改革創(chuàng)新，使政府、高校以及其他利益相關者在“放管服”改革中受益，這也是檢驗高等教育“放管服”改革是否取得成效的根本標準。

推進高等教育“放管服”“生態(tài)化”改革，在黨的十八大提出的面向創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略背景下，就是要優(yōu)化高校內外部生態(tài)，促進高等教育內外部生態(tài)健康、科學、可持續(xù)發(fā)展。高等教育“放管服”“生態(tài)化”改革措施的實施有助于規(guī)范高校審批事項、簡化流程，明確政府和教育行政部門的職責，理順政府、教育行政部門和高校等部門的教育事權與財權，做到調適匹配，營造高效、公正、有序的高校服務氛圍，從而使高等教育內外部關系和制度得到優(yōu)化，最終形成高等教育綠色發(fā)展的健康生態(tài)。

（三）以服務為導向，構建高等教育“放管服”改革的多元協(xié)同治理新型合作伙伴關系

高等教育“放管服”改革需要政府、高校、社會的共同參與。深化高等教育“放管服”改革，有助于推進高等教育治理現(xiàn)代化進程的實現(xiàn)?，F(xiàn)代治理理論的核心內容是打破政府作為唯一管理機構和單一權力中心的現(xiàn)狀，實現(xiàn)管理中心和權力主體的多元化［11］。這決定了治理主體參與的多元性，尤其是政府不再是治理的唯一主體，而是將合作的理念引入治理中，構建多元主體合作伙伴關系是政府有效管理的核心。隨著高等教育發(fā)展與社會發(fā)展的聯(lián)系日益密切，內部環(huán)境與外部環(huán)境的演變越來越復雜化，利益相關者的訴求也越來越多元化，高等教育“放管服”改革僅靠政府、高校或者社會的任何單一主體的力量很難推動。必須通過政府、高校和社會3個既相互聯(lián)系又相互獨立的治理主體，彼此配合，多方聯(lián)動，構建新型合作伙伴關系，凝聚共識，形成改革合力，才能使得高等教育“放管服”改革真正得以落實。另外，政府、高校和社會要遵循“管辦評”分離的基本原則，進一步明確政府治理的邊界、高校自主辦學的限度、社會評估的參與度，從而構建政府、高校和社會等多元主體共治的合作關系，使“管辦評”主體能夠各盡其職，確保高等教育“放管服”改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性，為高等教育“放管服”改革創(chuàng)造好的機制環(huán)境和營造良好的政府主治、高校自治和社會參治的改革氛圍。

高等教育“放管服”改革需要政府和高校系統(tǒng)內部不同部門的協(xié)同治理。在推進高等教育“放管服”改革過程中，需要集聚政府、高校的獨特優(yōu)勢，不斷強化政府和大學內部各部門職能的整合與協(xié)同，建立事權匹配、權責統(tǒng)一的管理機制，實現(xiàn)政府和大學內部部門資源的整合和外部資源的協(xié)同融合［12］。在政府多部門協(xié)同治理層面，要不斷優(yōu)化教育、發(fā)改委、財政、人社等政府不同部門的協(xié)同治理機制，尤其要加強對高校發(fā)展規(guī)劃、學科建設、科研工作等方面進行協(xié)同治理，確保和落實高校辦學自主權，為高等教育“放管服”改革提供政策保障和工作支持。在高校內部不同部門協(xié)同治理層面，不斷優(yōu)化高校內部黨委、行政、學術委員會、教代會等不同部門協(xié)同治理機制，形成政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力“四位一體”的多元主體協(xié)同治理格局，進一步深化高校管理體制改革，推進高等教育內涵式發(fā)展，激活高校自主辦學活力和內生動力，為高等教育“放管服”改革提供堅實的組織基礎。

高等教育“放管服”改革需要建立政府、高校和社會等多元主體參與的督導評估機制。高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理體制、轉變政府職能的必由之路，其根本目的是通過政府行政管理體制改革帶動高等教育治理現(xiàn)代化，價值追求是要求厘清各主體的各自定位從而走向高等教育“善治”［13］。首先，政府應充分發(fā)揮自身的監(jiān)管職能，采用績效管理的方式對高校辦學體系進行監(jiān)控，規(guī)范高校辦學行為，甚至通過引入競爭機制或者購買服務、委托等形式向社會購買監(jiān)測評估。其次，鼓勵建立高校聯(lián)盟組織或者協(xié)作組織，發(fā)揮高校學術委員會、行業(yè)協(xié)會、基金會的作用，加快培育獨立于政府、教育行政部門的高校服務機構，不斷提高高校評估監(jiān)測的質量水平。最后，鼓勵社會中介評估機構的參與和建立行業(yè)企業(yè)評價機制，積極發(fā)揮社會中介機構與行業(yè)企業(yè)參與高等教育質量評估的作用。

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Reform of“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”in the Higher Education：Connotation Logic，Dilemma Analysis and Solution Path

LIU Dongdong，YAN Xiaodan
（College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in higher education reflects the core idea of government function change，which is an important part of deepening the reform of educational administration system.The connotation and the clarification and straightening of its inner logic are the prerequisites for the reform in higher education.In the process of promoting the reform，the higher education are facing with many dilemmas in the promoting of cognitive，implement，mechanism and etc.，which requires the demand，problem and service-orientation，strengthens streamline administration and delegating powers，improving regulation and services as the core of the government self-reform，promotes the innovative management means of higher education reform，constructs the new multi-governance cooperative partnership and other effective path to solve the dilemma of high education reform.

reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；higher education；dilemma

G640

A

1673-8012（2017）06-0020-08

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.003

2017-08-04

全國教育科學“十三五”規(guī)劃國家重點課題“義務教育學校辦學標準化建設研究”（AHA160006）

劉冬冬（1989—），男，江蘇泰州人，南京師范大學教育科學學院博士生，主要從事教育領導與管理研究；

閆曉丹（1991—），女，山西太原人，南京師范大學教育科學學院碩士生，主要從事教育經(jīng)濟與管理研究。

劉冬冬，閆曉丹.高等教育“放管服”改革：內涵邏輯、困境分析及消解路徑［J］.重慶高教研究，2017，5（6）：20-27.

format：LIU Dongdong，YAN Xiaodan.Reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the higher education：connotation logic，dilemmaanalysis and solution path［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：20-27.

（責任編輯 楊慷慨）