新《預算法》：高校領導者的必修之法

王曉文

[摘 要]經歷十年的修訂，《預算法》煥然一新：既強調預算的約束性，又強化對預算的管理，還加重了對違法處罰的力度。在“法治國家”環境中，新法將更顯其“經濟憲法”之威嚴。以財政撥款為主要經費來源的高校，是財政管理實施的基層預算單位，基于高校預算管理現狀，加強高校預算管理既重要又迫切。為此，高校領導者應摒棄舊有的預算管理思維，學法用法，真正體現法治學校。

[關鍵詞]高校；領導；學習；預算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.240

2015年1月1日，作為經濟憲法的《中華人民共和國預算法》（簡稱“《預算法》”）經過修訂后重新頒行。在依法治國的今天，有法必依是條鐵律，高校領導尤其是決策層領導務必適應新法之要求，革除與新法不符的舊有管理習慣，加強高校預算管理。否則，不僅有礙于學校的運行與發展，而且也難免有違法之虞。

1 新法的變化[1]

經與原版相比較，新《預算法》（下稱“新法”）更加符合法治精神。從管理角度分析，新法的變化主要體現在以下幾方面：

（1）認識之變化。新法開宗明義，“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。因此，新法改變了原來只強調“預算管理”的立法原則，與國際接軌，增加了“管理預算”的基本原則。

（2）依據之變化。新法規定“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測”進行編制。“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。”首次提出了“績效評價”的要求。在預算編制依據或基礎方面，一改原來單一的“增量預算”意識。

（3）內容之變化。新法規定，“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”。這充分體現了新法“突出細賬”的變化，也使得預算編制與預算執行聯系更加緊密，增強了“編制”對“執行”的約束力，極大地增強了預算本身的剛性。

（4）公示之變化。新法規定，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項做出說明”。顯然，對有關預算信息進行公示，是預算單位的法定義務。

（5）處罰之變化。新法關于違法責任的規定，不限于行政責任，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。這就在一定程度上增大了預算法的威懾力。

2 高校預算管理的重要性

高校作為基層預算單位，其財務管理工作與財政預算管理活動密切相關，預算管理就是其財務管理的主要和重要內容。新法的頒布實施，對高校尤其是公立高校預算管理工作帶來的影響，已引起高校實務界的關注。燕廷淼（2015）在深入分析高校預算管理現狀的基礎上，結合新法作用可能產生的影響，提出了“健全組織、建立制度、扎實基礎和績效考核”四方面的應對之策[2]。涂淑娟、洪佳麗、張斌等（2015），就新預算法對高校的預算管理等方面的影響也進行了分析與闡述。關注緣于重要，由此說明新法之于高校預算管理的重要性。

（1）高校預算的規定性。高校的預算就是依據學校各項事業發展計劃和任務而編制的財務收支計劃。高校要運行要發展，就必須有資金保障。而資金來源主要為財政資金的高校，其資金的保障又依賴于財政預算的安排。從某種程度上講，高校預算就是一定期間內高校事業運行與發展的資金表達。從新法角度看，公共財政性質又要求財政預算必須具有約束的剛性。這就使得在經過一定法定程序之后的“資金表達”，具有法律的規定性，反過來約束高校事業運行與發展過程中的經濟活動，從而表現出高校預算執行過程中的規定性。

（2）高校預算的規劃性。新法從編制、執行、調整、決算，以至相關審計等環節，都突出了預算的嚴肅性與不可隨意性，也正是這些預算基本屬性的回歸，“迫使”高校的領導必須十分重視預算的編制工作，不僅要有年度預算還應有跨年度預算。這使得資金計劃與事業運行發展規劃的聯系更加緊密，使預算的執行進度與各項事業的完成程度密切相聯，從而使得高校預算體現出很強的規劃性。

（3）高校預算管理的完整性。高校預算管理就是指高校利用預算對內部經濟資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調內部業務及經濟活動，促使運行與發展目標實現的一系列管理活動。新法克服了舊版《預算法》的“軟骨病”，這使得高校預算管理從編制、執行，直至執行結果的考核，不能隨意。加之績效考評，使得高校預算管理更富有完整性。

（4）高校預算管理的核心地位。高校管理就是指對高校的教育教學、科研和保障等活動所進行的管理，其中也包括高校財務管理。盡管高校管理追求的是社會責任的履行、教學水平與教學質量的提升，乃至人才質量的不斷提高。但在市場經濟條件下，高校一刻也離不開資金的保障。高校財務管理再也不是計劃經濟條件下的一般“后勤事務”了。應當說，高校財務管理已躍升為學校管理的重心之一。事實上，高校預算不僅關系著高校主要資金的來源和收支基本規模，而且還滲透至學校經濟活動的各個層面。由此可見，高校預算管理在高校財務管理中居于核心地位。

3 高校領導者應有的《預算法》觀

鑒于高校預算管理的重要性，高校領導尤其是決策層領導對新法應有正確的認識。

3.1 充分認識

首先，應充分認識到高校預算不是一般的資金收支計劃。它具有法律的嚴肅性，不可隨意而動，對日常收支業務具有剛性的規范要求。

其次，應充分認識到高校預算具有明確的目的性。高校預算是以扎實的運行事務和發展項目為基礎編制的，收入有來源，支出有方向，目的十分明確。

最后，應充分認識到不符合高校預算的操作行為往往違反新法。嚴重地違反新法可構成刑事犯罪。

3.2 高度重視

第一，高校預算編制。編制預算不只是財務部門的事情，而是全校的大事。應成立相應的工作機構以保證編制預算有可靠的組織基礎。

第二，發展規劃。學校的發展規劃，是學校運行發展的路線圖，也是編制預算的基礎和依據。學校的中長期規劃是中長期預算的依據，年度工作計劃是年度預算的依據。隨著高等教育改革的深入，沒有科學且合乎規律的發展規劃，高校很難持續取得公共財政的資金支持。

第三，績效評價。在法治條件下，公共財政資金不僅要去向明確而且要效果明顯。《預算績效評價共性指標體系框架》等規范已經發布，高校預算績效評價勢在必行，花錢不問效益的時代即將過去。

第四，預算信息公開。新法已有明確規定，高校預算信息依法公開，這也是高校作為事業法人的一項基本義務。目前，盡管有相當多的重點高校尚未依規公開信息，但這種狀況不會持久。

3.3 有法必依

根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）等文件精神，相關配套法規制度將逐步得以完善。這表明國家財政預算管理改革持續推進。應當說，新法的實施既為順勢所趨，又際遇依法治國大好環境，高校改進和加強預算管理水到渠成。

總之，高校領導者應將貫徹執行新法列為依法治校的重要內容。

參考文獻：

[1]燕廷淼.新預算法對高校管理的影響[J].會計之友，2015（14）：88-91.

[2]燕廷淼.略論新《預算法》對高校預算管理的影響及對策[J].信陽農林學院學報，2015（6）：67-71.

[3]人民網.財政部部長樓繼偉就預算法修改答記者問[DB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201409/t20140901_1133806.html.

[4]新華網，近半在京211高校信息未公開 [DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/local/2015-11/05/c_128394646.htm.