論《旅游法》的實施與旅游業可持續發展

王春鳳

(廣西財經學院法學院，廣西南寧530003)

論《旅游法》的實施與旅游業可持續發展

王春鳳

(廣西財經學院法學院，廣西南寧530003)

旅游業的快速發展以及其中出現的問題催生了旅游法的出臺。旅游法梳理了旅游市場中的各類法律關系，通過明確各方權責并對旅游者進行立法傾斜保護，健全了有序的市場規則，體現了以人為本的立法理念，促進了旅游業的可持續發展。但在旅游法的貫徹實施中，還需加快完善實施細則，依法加強監管職能并健全相關的處罰機制。

旅游法；旅游業；可持續發展

2013年10月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)。這部動議近30年、實施已近3年的法律明確了旅游市場規則、保護了旅游主體的合法權益，其中如何體現以人為本的立法精神，并對旅游業可持續發展起到怎樣的促進作用，這些已成為旅游法實施過程中備受關注的問題。

一、《旅游法》的立法背景

特定領域的法律總是隨著某個行業的產生和發展應運而生的，旅游法也不例外。作為為旅游者在出行過程的各個環節(如住宿交通、飲食游覽以及購物娛樂等)提供服務的旅游業，其開端可以追溯至19世紀中葉，世界上誕生的第一家旅行社——托馬斯·庫克旅行社，該旅行社的出現標志著旅游作為產業的開始，也標志著真正意義上的旅游活動的開始。20世紀初，豪華船和旅游飯店賓館的出現以及世界經濟的發展，為國際旅游的產生奠定了基礎。二戰以后，許多國家的旅游業蓬勃興起。至20世紀90年代，旅游業已成為世界第一大產業，受到國際社會和各國政府的普遍關注。投資較少，效益高且投資回收快的特點使旅游業的國際競爭日趨激烈。為了開發和保護旅游資源，吸引游客，占據旅游市場，推廣旅游產品，保障旅游業的可持續發展，各國也陸續制定了與旅游業相關的法律與政策。我國國務院相關部門在1982年就著手起草旅游法，1985年頒布了《旅行社管理暫行條例》，1990年頒布了《旅游安全管理暫行辦法》，1995年頒布了《旅行社管理條例》，1999年頒布了《導游人員管理條例》，以及《風景區(點)質量標準》《風景名勝保護法》等一系列法律法規。然而在很長時間內，我國都沒有一部規范和促進旅游業良性發展的專門的旅游法。但30多年來，我國的旅游業早已實現了由外事接待向現代旅游的綜合性服務業、由新的經濟增長點向國民經濟支柱產業的重大轉變。據統計，2012年，我國國內旅游人數達到29.57億人次，出境旅游達8 318萬人次，相當于一年人均出游2～3次。但我國旅游業的快速發展中也出現了不少遭人詬病的問題，產業規模不容小覷和行業整體素質不高的矛盾成為旅游業從起步成長進入成熟時期的阻礙因素，因此通過立法的方式來轉變旅游發展方式，提高旅游服務質量，規范旅游市場秩序，促進旅游產業升級，就顯得尤為必要和迫切。

二、《旅游法》對旅游業可持續發展的保障

《旅游法》以綜合大法的形式，把與旅游業相關的旅游消費者、旅游的規劃與促進、旅游經營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監督管理及旅游糾紛處理等內容一并規定，集民法、刑法、行政處罰法于一體，明確了各旅游主體的權利義務和責任后果，系統地劃分了旅游產業發展中的各類法律關系，有利于有效地解決旅游業發展中長期存在的諸多頑疾，體現了對旅游業未來發展方向的指引作用，其意義重大而深遠。

(一)健全了統一有序的市場規則

我國既是旅游客源輸出大國，又是旅游目的地大國，旅游業卻長期以來缺乏一部專門的部門法，取而代之的是一些立法層次較低或由多個政府職能部門各自制定的并不統一的法律規定，1999年出臺的《合同法》也未在分則中單獨規定旅游合同，立法的空白和滯后影響了我國旅游業的健康有序發展。2013年10月1日開始施行的《旅游法》則貫穿了旅游活動的整個環節，確立了市場監管、綜合協調和投訴處理等旅游制度，通過整合旅游產業中的各種要素，構建了部門負責、政府統籌的旅游體系。旅游業是一個涉及面很廣的產業，其中包含了企業與消費者、企業與政府、企業經營與公共服務、中央與地方、人與自然等紛繁復雜的關系，涉及的法律主體包含旅游消費者，導游等旅游從業者，旅行社、酒店、景區管理者等各類旅游企業、行業組織以及各級政府及其職能部門?！堵糜畏ā啡媸崂砹松鲜龈鞣N關系，對各類主體的權責都作出了明確系統的規定。如本法第35條第2款規定，旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目；第41條第2款規定，導游和領隊應當嚴格執行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動，不得向旅游者索取小費，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。這部法律還規定了“旅游服務合同”專章，把一般的民事規范與旅游活動的特殊性相結合，更為貼合實際地維護市場秩序，針對旅游者異地投訴的情形確立了旅游投訴的統一受理機制以提高辦事效率。通過細化旅游市場中各主體的權利義務，解決旅游資源及其經營管理中的地區、行業和部門分割的問題，有利于實現企業自主經營、行業自律、政府監管和公共服務的協調統一，健全規范化、制度化的旅游服務標準和公平誠信、競爭有序的市場秩序和規則。

(二)凸顯了以人為本的立法理念

如果說《旅游法》是一部旅游行業的綜合大法，旅游者的權利問題則是這部法的根基。旅游業的快速發展，滿足了廣大消費者與日俱增的出游愿望和提升自身生活品質的美好理想，但不可忽視的是，在旅游業的行業發展為人們提供更豐富的旅游產品和資源的同時，包括旅行社、賓館、景區及其從業人員在內的旅游經營者的不規范甚至違法行為卻讓旅游者頗有微詞。旅游者作為法律中的權利主體，其是否出游的選擇以及對旅游活動評價的高低，與旅游經營者的盈利情況密切相關，更影響著旅游業的長期發展。如果旅游者的合法權益得不到法律保障，旅游經營者不可能實現客觀而長久的盈利目的，旅游業也難以呈現可持續發展的態勢。因此旅游法在平衡旅游者、旅游經營者和政府關系的基礎上，把消費者權益保護法中的一般消費權益，結合旅游業的特殊情況進行了細化，在《旅游法》中專設“旅游者”一章詳細規定了旅游者有自主選擇權、拒絕強制交易權、知情權、受尊重權、安全保障權、損害賠償請求權等權利，呈現出向旅游者傾斜的特點，集中體現了以人為本的立法理念和宗旨。如本法第9條第1款規定，旅游者有權自主選擇旅游產品和服務，有權拒絕旅游經營者的強制交易行為；第10條規定，旅游者的人格尊嚴、民族風俗習慣和宗教信仰應當得到尊重；第12條規定，旅游者在人身、財產安全遇到危險時，有請求救助和保護的權利。另一方面，這部法律更多的是通過規范旅游經營者的行為以及各級政府的義務來對旅游者的合法權益予以更充分的保障。如本法第32條規定，旅行社為招徠、組織旅游者發布信息，必須真實、準確，不得進行虛假宣傳，誤導旅游者；第35條第1款規定，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。

(三)建立了優勝劣汰的競爭機制

在《旅游法》的內容中，關于旅行社及其從業人員和業務活動的條款，占據了最多的篇幅和內容，規定尤為全面和細致，因此也引發了最多的社會關注。總的來說，這部法律上升到較高的層面對旅行社進行了規制，從法律上提高了對旅行社的各項要求，并且涉及的問題非常全面，包括旅行社的設立條件、業務經營范圍、合同履行義務、掛靠承包、保證金的繳納管理、導游等從業人員的管理、供應商的選擇、包價旅游產品合同、違約的法律責任以及處罰措施等內容。如本法第38條規定，旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同、支付勞動報酬、繳納社會保險費用。旅行社臨時聘用導游為旅游者提供服務的，應當全額向導游支付導游服務費用。旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用。第40條規定，導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業務。這些規定有助于解決當前旅游活動中導游在帶團中通過欺騙旅游者向購物點收取回扣等暗箱操作來攫取不正當利益等問題，使導游的待遇得到有效的保障，使那些通過“零負團費”低價攬客，利用自費、購物等強迫交易的方式進行惡性競爭的旅游經營者難以生存，促使旅行社的包價產品價格回歸至合理區間，從而突破長期以來旅游業低價競爭、劣幣驅除良幣的惡性循環怪圈。《旅游法》的實施使旅游業的優勝劣汰和市場行業內的重新洗牌成為必然，期待已久的垂直分工體系將逐漸形成，旅游經營者將把更多的精力投入到旅游產品的創新、旅游模式的轉變、服務質量的提升和旅游品牌的建設等更具意義的活動中，這些無疑將推動旅游市場的進一步成熟，對旅游業可持續發展產生強烈的正面影響。

三、貫徹實施《旅游法》的具體建議

自《旅游法》實施以來，人們一直期望通過這部法律來終結旅游活動中的各種亂象，但本法實施后的兩年多里卻依然暴露出不少問題。九寨溝游客滯留景區事件、香格里拉旅游亂象、赴美游客投訴景區關閉事件，以及廬山通票不通等事件，表明旅游業依然亂象叢生。這也說明旅游法實施以后還有很多工作要做，也需要進一步完善。

(一)加快完善相關細則

沒有任何一部法律的出臺能夠徹底解決某個領域內所出現的所有問題，旅游法也不例外。法律需要在實施中不斷地接受考驗，通過立法評估的方式不斷完善，抓好法律的落實應該是旅游法實施后最關鍵的工作。建議立法部門在合適的時機展開對旅游法的立法評估工作，雖然目前我國已有一部旅游業的專門性法律且對旅游經營者的行為和旅游者的合法權益做出了較為全面的規范，但如旅游景區容量超載問題，景區門票上漲問題，如何聽證、如何制定政府指導價等問題，都還有不少需要進一步細化。這就要求及時地制定旅游法實施細則，建立規范旅游業的多層次法律體系。旅游法無法做到面面俱到，但如果后續的相關條例和細則能及時跟上，也可以將旅游活動的各個環節都納入規范化的管理軌道。另外要注意指導地方對旅游業的規范管理，各省可以結合地方實際情況，盡快建設本地區的旅游地方性法規和配套規章，不斷豐富和完善旅游法律法規及其配套的規章制度。

(二)依法加強監管職責

《旅游法》中明確規定了縣級以上旅游主管部門和相關部門對旅游市場在各自范圍內的監督管理責任。旅游市場的監管部門應當依法履行監管職能，加強對旅游業發展的綜合協調以保證旅游法的貫徹實施。嚴格旅游市場主體準入制度，按照先證后照、依法登記的程序，方可開展經營活動，進入市場后，除應通過常規巡查對旅游市場主體實施動態監管，針對涉及旅游活動的城市和景區，應監管旅游經營者在設施管理方面的安全保障義務，對于有關旅游者吃行住游的項目，應著重監管旅游經營者的服務質量及價格，重點查處以“零團費”“負團費”等低價模式經營的不正當競爭行為，對欺騙游客、強迫交易等違法行為，應進行嚴厲處罰。此外，還應重視和及時處理旅游消費糾紛，旅游城市的政府可以通過宣傳，開展旅游消費提示和引導，同時應保證各種旅游者投訴渠道的暢通，并專門設立機構及時受理和處理旅游者的咨詢、投訴和舉報。這不僅可以保護游客的合法權益，也可借此發現旅游市場中存在的問題，以便政府有針對性地制定防范措施和制度，形成監管部門常態執法機制，從而凈化執法風氣，實現有效監管。

(三)建立不文明旅游行為的處罰機制

《旅游法》中明確規定了導游和領隊應當向旅游者告知和解釋旅游文明行為規范，引導旅游者健康、文明旅游，對旅游者違反社會公德的行為有進行勸阻的義務，同時也規定了旅游者遵守旅游文明行為規范的義務。但現實生活中，各種不文明的旅游行為依然大量且長期存在。對此，多數景區都采取了樹立標語、人員宣傳等教育方式，但這種勸阻式的道德倡導往往收效甚微，因此勢必需要健全與公安部門聯動的處罰機制，賦予旅游執法部門一定的處罰權，對于那些有禁不止且屢教不改的旅游者，可以采取經濟處罰、行政處罰等相應的處罰措施。當然，相關部門也要加強對景區管理行為的監管，明確實施處罰的主體、原則和標準，主動接受旅游者的監督和投訴以避免處罰權的濫用最終損害旅游者的合法權益。另外，我國《治安管理處罰法》等法律中也明確規定，在景物、設施上刻畫、涂污，或者在風景名勝區內亂扔垃圾的，將被處以罰款、拘留，構成犯罪的，依法追究刑事責任。通過把旅游者的旅游文明行為納入法律規范中，建構一個懲戒嚴厲、法治嚴明的社會規則體系，才能真正遏制游客的不文明行為，提升民眾的文明意識。

《旅游法》作為一部規范旅游市場的法律，對于旅游市場中所涉及的各種亂象進行了較為全面的規范，但最終的目的無疑是為了保護旅游消費者的正當權益，旅游者在旅游活動中所期待的高質量與高品質的實現，則有利于促使我國旅游經濟和旅游業健康和諧地發展。因此，旅游法可以說是規范法、保護法和促進法的有機統一。旅游法的實施將改變旅游者的消費結構和旅行團的盈利模式，從長遠看，有利于改變人們對旅游行為的認知和理解，使旅游市場更為規范，使旅游生態更加文明。

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責任編輯：莊亞華

10．3969/j．issn．1673-0887．2017．03．021

2016-07-06

王春鳳(1982— )，女，副教授。

廣西壯族自治區法學會2015年法學研究課題(GFKT(2015)C07)；廣西財經學院2014年度校級課題(2014B062)

D922．294

A

1673-0887(2017)03-0095-04