權(quán)力視角下的高校治理研究

2017-06-27 08:08:26高成瑨

常州工學(xué)院學(xué)報(社科版) 2017年3期

高成瑨

(常州信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，江蘇常州213164)

權(quán)力視角下的高校治理研究

高成瑨

(常州信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，江蘇常州213164)

隨著我國高等教育的大眾化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，高校也受到市場經(jīng)濟思維的影響，權(quán)力腐敗開始呈現(xiàn)在公眾面前。文章從權(quán)力視角分析了當前的高校治理情況，探究高校權(quán)力本質(zhì)和高校混合型權(quán)力特征，針對其權(quán)力發(fā)揮作用的不同維度進行系統(tǒng)性研究，最后從制度化權(quán)力角度提出構(gòu)建新型治理模式的構(gòu)想。

權(quán)力；制度；高校治理

伴隨著我國高等教育的大眾化和產(chǎn)業(yè)化，高等學(xué)校作為實施高等教育的重要載體，其權(quán)力結(jié)構(gòu)和主體被國家和社會持續(xù)關(guān)注。在市場經(jīng)濟思維影響下，我國高等教育也在20世紀最后幾年進入產(chǎn)業(yè)化時代。高校擴招、新校區(qū)建設(shè)、教育投入與產(chǎn)出等衍生了諸多社會和經(jīng)濟利益，而高校部分權(quán)力擁有者會因有利可圖而利用權(quán)力產(chǎn)生種種“尋租”行為。本作為稀缺資源的高等教育資源，卻因權(quán)力和金錢參與分配，致使教育本質(zhì)扭曲，高校頂層腐敗叢生，僅十八大以來就有一百余名高校腐敗官員落馬①，數(shù)量之多、權(quán)位之高、貪腐程度之嚴重令人咂舌，究其原因：一方面是高校領(lǐng)導(dǎo)公然利用手中權(quán)力出賣教育資源，或從事高校基建時與開發(fā)商相勾結(jié)，進行權(quán)錢交易，侵吞學(xué)校資產(chǎn)；另一方面，科研是高校安身立命之本，但近些年高校學(xué)術(shù)造假層出不窮，原因在于學(xué)術(shù)同樣可以帶來收益，在當前以學(xué)術(shù)研究考核為本的高校，學(xué)術(shù)地位、科研成果成為評價教師的重要標準，高校教師想升職或晉升職稱，沒有相應(yīng)的學(xué)術(shù)支撐很顯然是不可能的。所以不管是高校基建，還是職稱評審，都可以產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟效益。有利益就有需求，在高需求的刺激下，會提高回報度來拉動供給，如此在高校權(quán)力控制下的資源，都有可能成為權(quán)力擁有者謀取私利而對外交易的商品。如何控制高校權(quán)力，并對高校進行治理，是較為緊迫并值得探討的問題。

一、高校權(quán)力的本質(zhì)和構(gòu)成

中國作為社會主義國家，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持馬克思主義政治觀是進行政治研究的基礎(chǔ)要求。馬克思主義政治觀認為政治是一種特定的社會關(guān)系，是各種社會經(jīng)濟利益和要求的集中體現(xiàn),是一種組織和安排，在這種安排下，各種組織、團體和個人通過一定的程序，實施集體決策的影響②。從這種意義上來說，高校也是一種政治組織和團體，擁有政治組織的相關(guān)特征和相關(guān)政治權(quán)力。高校權(quán)力的本質(zhì)和構(gòu)成直接影響高校決策進程，所以厘清高校權(quán)力的本質(zhì)和構(gòu)成是進行高校治理的前提。

(一)高校權(quán)力

權(quán)力是一個復(fù)雜的字眼，從古到今爭議不斷，對其內(nèi)涵和外延的界定也隨著使用環(huán)境的變化而變化。在中國古籍中，“權(quán)”有兩重含義，一為衡量審度，二為制約他人能力③。近代德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯認為權(quán)力是一個人或一些人在社會行為中，不顧參與該行為的其他人的反抗而實現(xiàn)自己意志的能力④。由此可以看出，權(quán)力擁有迫使其他行為體屈服的強制力或是影響力，但這些力量能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，是其本身控制的資源對其他行為體具有吸引力和影響力。所以綜上所述，權(quán)力是某行為體利用其控制的資源來影響另一個行為體遵從自己意愿辦事的能力。施加影響的行為體可以是個人、團體或組織，施加者的實力是保證其實施影響力的關(guān)鍵。所以權(quán)力顯現(xiàn)出來的是力量，可以制約他人的支配能力，體現(xiàn)的是被支配和服從的關(guān)系。

充斥于人類社會發(fā)展進程的權(quán)力現(xiàn)象，也是組織或團體不可或缺的構(gòu)成因子。高校作為社會組織和機構(gòu)，擁有自己的權(quán)力體系。根據(jù)權(quán)力的界定，高校權(quán)力同樣可以視為權(quán)力行為體利用其控制的現(xiàn)實資源或是潛在資源來影響或控制他人實現(xiàn)自己意愿的能力。但高校具有公益性和非營利性等特征，承擔人類知識傳承和發(fā)展的使命，其權(quán)力也有別于其他機構(gòu)權(quán)力。(1)高校權(quán)力主體是分散的，高校權(quán)力擁有者既可以是校長、黨委書記，也可以是大學(xué)教授或是學(xué)生，只是他們擁有的權(quán)力不同，校長、黨委書記擁有行政權(quán)力，教授擁有學(xué)術(shù)權(quán)力，而學(xué)生則有部分參與管理的權(quán)力和受教育者公民的權(quán)力。(2)高校權(quán)力來源多樣化，既有法律法規(guī)賦予的權(quán)力，也有因影響力擴展而外延的權(quán)力。例如高校在某學(xué)科研究積累達到頂峰后產(chǎn)生的權(quán)威影響力，可以看作一種權(quán)力。(3)高校權(quán)力影響途徑是多變的，既可以有潛在的吸引式影響力，也可以是直接強制支配。所以，高校權(quán)力既有一般權(quán)力的支配性、強制性、擴張性和排他性等特性，同時也具有分散性和相應(yīng)的不確定性，在執(zhí)行表現(xiàn)中部分呈現(xiàn)動態(tài)的現(xiàn)象。不過高校權(quán)力本質(zhì)上仍是公眾意志的體現(xiàn)，在支配關(guān)系上具有相應(yīng)的依賴屬性，這種依賴的起點源于權(quán)力掌握的多寡。

(二)高校權(quán)力的構(gòu)成

高校由于其特殊的組織特性導(dǎo)致其權(quán)力表現(xiàn)為多維度的特征，從權(quán)力來源與運作模式上來說，高校權(quán)力是基礎(chǔ)型權(quán)力、威望型權(quán)力和制度型權(quán)力這三種權(quán)力的疊加，在構(gòu)成表現(xiàn)上呈現(xiàn)出混合型權(quán)力的模式。

1.基礎(chǔ)型權(quán)力

基礎(chǔ)型權(quán)力也可以稱之為傳統(tǒng)型權(quán)力，由傳統(tǒng)型權(quán)威溯源而來。韋伯認為傳統(tǒng)型權(quán)威主要“依賴于共同教養(yǎng)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的個人忠誠”⑤，是依據(jù)長期積累的傳統(tǒng)習慣、習俗、價值判斷等而建立的威權(quán)，是一種基礎(chǔ)型的隱形權(quán)力。中國高校在發(fā)展過程中，不可避免地受到諸多傳統(tǒng)的影響，而身在高校體系中的教職人員，基礎(chǔ)型權(quán)力維度影響則更是潛移默化的：(1)在中國當前的高校中，學(xué)校中有很多工作20年以上的老教師，他們不擔任任何職務(wù)，但在學(xué)校建設(shè)和發(fā)展中，卻擁有獨一無二的影響力，某些現(xiàn)代化理念由于同其所擁有的經(jīng)驗和習慣不同，極容易遭其阻抗；(2)某些學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)在退休后，其在學(xué)校的影響力依然比較強大，在涉及人事安排及制度變化時，他們的建議及想法具有很大的影響力；(3)高校中仍然存在選拔和提拔干部由領(lǐng)導(dǎo)個人好惡決定的情況。所以在當前階段，中國高校權(quán)力構(gòu)成中基礎(chǔ)型權(quán)力仍然影響著教育政治文化的發(fā)展。

2.威望型權(quán)力

威望型權(quán)力通常表現(xiàn)為個人或某個機構(gòu)團體的權(quán)威性，這種權(quán)威來源于個人高尚的品格、超高的專業(yè)建樹或某機構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域登峰造極所形成的影響力，與韋伯提出的克里斯瑪型相一致。對于高校來說，威望型具有兩種表現(xiàn)形式：其一，居于學(xué)院權(quán)力中樞要職的官員因機構(gòu)權(quán)力而擴展出來的威望，并同人格魅力相結(jié)合，形成較強的個人影響力；其二，在學(xué)術(shù)、教學(xué)或是其他方面具有較大建樹或是權(quán)威領(lǐng)域的專家學(xué)者，因其卓越的能力而產(chǎn)生強大的影響力和讓人服從的能力。這兩種威望型權(quán)力在長期的過程中容易產(chǎn)生“衍生”效應(yīng)，向外圍領(lǐng)域擴展，進而對高校發(fā)展中諸多領(lǐng)域的決策產(chǎn)生影響。

3.制度型權(quán)力

制度型權(quán)力是在一系列法規(guī)、政策指導(dǎo)和約束的條件下進行運作的權(quán)力。權(quán)力運作軌道基于一系列合法的規(guī)則和程序之上，權(quán)力附著于公有職位，而非個人，相對來說，權(quán)力被濫用的可能性更小。在我國高等教育發(fā)展歷程中，相關(guān)教育立法是重要的一環(huán)，這些法律法規(guī)為高等教育的發(fā)展指明了方向，同時為高校各項權(quán)力的獲得和運行提供了合法性基礎(chǔ)。如《中華人民共和國學(xué)位條例》規(guī)定了不同高校在進行學(xué)位授予時必須考慮相應(yīng)的權(quán)限及操作規(guī)程，否則就會出現(xiàn)違規(guī)、程序混亂等不當操作行為。此外，各個高校還結(jié)合自身具體特點，擬定了諸多內(nèi)部管理條例，包括大學(xué)章程、財務(wù)制度、學(xué)生管理制度等等，但在實際過程中，出現(xiàn)制度執(zhí)行不到位、變相違規(guī)操作、彈性執(zhí)行等現(xiàn)象，高校制度權(quán)力的規(guī)范化運作面臨較多困境。

二、現(xiàn)有高校權(quán)力治理的維度

高校是特殊的權(quán)力組織機構(gòu)，從現(xiàn)有高校權(quán)力構(gòu)成的角度進行治理，可以呈現(xiàn)多維度特征:現(xiàn)有高校傳統(tǒng)權(quán)力在運行層面體現(xiàn)為行政決策權(quán)力；高校權(quán)威具有的強大影響力可衍生為思想控制性權(quán)力；同時高校日常運行有相應(yīng)的制度化章程予以維持，在權(quán)力運行上更多地體現(xiàn)為高校工作議程安排的能力。故從權(quán)力來源和運行方向，結(jié)合高校權(quán)力的構(gòu)成，現(xiàn)有高校權(quán)力治理可體現(xiàn)為決策的權(quán)力、思想控制的權(quán)力、議程安排的權(quán)力。

(一)決策權(quán)力維度

該維度強調(diào)權(quán)力對決策的影響，權(quán)力通過對決策進程的影響和控制，實現(xiàn)權(quán)力擁有者希望達到的目的。(1)權(quán)力本身具有強制性和支配性，在決策過程中可以通過權(quán)力脅迫和強制來實現(xiàn)對決策的干涉，而決策的其他參與者會因為畏懼權(quán)力而被迫服從，這點從很多高校的決策失誤中就可以看出端倪。(2)互利式權(quán)力交易。權(quán)力擁有者手中擁有較多的資源，可以吸引眾多的利益相關(guān)者，權(quán)力擁有者從自利角度來說是“理性”的，獲利是其從事社會活動的最優(yōu)選擇，當利益相關(guān)者為尋求利益而付出相應(yīng)的籌碼，權(quán)力擁有者則要給予相應(yīng)的回應(yīng)，如此權(quán)力對決策的有效影響方式在互惠式交易中得以實現(xiàn)，在當前高校基建中此類權(quán)力交易最為突出。(3)培養(yǎng)高校員工的責任意識。高校本身具有非營利性質(zhì)，更趨于公益特性。高校權(quán)力更是通過培養(yǎng)權(quán)力客體的忠誠和認同來實現(xiàn)⑥。在此種情況下，決策更注重高校權(quán)力主體的整體發(fā)展和利益實現(xiàn)。

(二)思想控制權(quán)力維度

該維度的基礎(chǔ)是權(quán)力被看成是影響他人需求和思想的行為，或者是吸引他人的一種力量，這種權(quán)力維度可以被稱為軟權(quán)力(soft power)維度。(1)權(quán)力被認為具有思想灌輸和心理控制的功能，僅從此來說，目前各個高校所執(zhí)行的思想政治教育具有一定的相似度，通過在教師和學(xué)生中間開展思想政治教育工作，增強學(xué)生和教師對學(xué)校、社會、國家的忠誠度和責任感；(2)權(quán)力影響政治宣傳功能，在高校政治宣傳中，會利用相關(guān)權(quán)力通過大眾宣傳來增加教育機構(gòu)及社會對高校的信任度和好感，由此獲得相應(yīng)社會捐款、教育撥款或社會聲譽；(3)權(quán)力具有吸引力，高校權(quán)力可以轉(zhuǎn)化為一定的吸引力，學(xué)校的聲譽、文化積淀、傳統(tǒng)及社會排名等軟實力都會對外界形成一定的吸引力，例如美國著名的八所常青藤高校在世界上享有極高的聲譽，對各國學(xué)生來說都有很強的吸引力，這些高校也善于利用自己的軟權(quán)力吸引世界各國的優(yōu)秀學(xué)生前去求學(xué)。

(三)議程安排權(quán)力維度

該維度的權(quán)力被當作一項安排和控制議程的能力，可以從兩個方面去認識。一方面，權(quán)力是促進某種議程和決策的進行、安排的能力。在高校常規(guī)工作中，此類權(quán)力應(yīng)用尤其廣泛：管理人員利用該權(quán)力進行常規(guī)管理，安排日常工作；教學(xué)人員利用該權(quán)力進行課務(wù)安排、專業(yè)建設(shè)、課程設(shè)計及課程計劃等等；領(lǐng)導(dǎo)者對高校總體發(fā)展規(guī)劃、院系專業(yè)、人員職權(quán)進行安排和調(diào)整。另一方面，作為議程安排的權(quán)力也具有阻止議程和決策進行的能力，在這個過程中，權(quán)力所起的作用就是“不決策”或是“反決策”，以阻止問題和建議的擴散。例如，高校在編制教師利用權(quán)力消極應(yīng)對或抵抗人社部門推行的事業(yè)單位編制改革，以保證自身事業(yè)編制的維持，高校管理者利用手中權(quán)力壓制學(xué)院教師提升待遇的訴求，以達到保證學(xué)校財政維持正常的開支水平等目的，都是議程安排權(quán)力的另一種表現(xiàn)。

三、現(xiàn)有高校權(quán)力治理模式的問題

現(xiàn)實主義認為所有行為體都是逐利的，而掌握權(quán)力的多寡決定獲利的多少。因此各層級行為體為增加自身獲利，對權(quán)力的追逐是永無止境的。高校作為一種組織行為體，也會存在追逐權(quán)力的行為，借以提升自身行政級別和增加撥款。而追逐權(quán)力和權(quán)力運作過程中容易產(chǎn)生擴張性、盲目性、自利性等特點，導(dǎo)致高校權(quán)力治理在運作過程中出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生相應(yīng)的問題。當前權(quán)力治理需要應(yīng)對的最主要的問題是高校機構(gòu)擴張造成行權(quán)績效低下，權(quán)力干擾科學(xué)決策導(dǎo)致決策出現(xiàn)失誤及權(quán)力腐敗和俘獲等。

(一)高校行權(quán)績效低下

20世紀末，為解決我國經(jīng)濟發(fā)展問題和人員就業(yè)困難，國內(nèi)高校開始進行擴招改革，各院校辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，高校級別提升，機構(gòu)擴張，職能交叉重疊，造成行權(quán)績效低下。(1)高校行政級別提升。為了適應(yīng)相應(yīng)的升格要求，隨之而來的是擴展學(xué)院行政機構(gòu)，擴大師資隊伍。高校也由原先的二級管理機制“院—系”變成三級管理機制“校—院—系”，與之對應(yīng)的是行政級別的提升，例如專科升格為本科，學(xué)校由副廳級升格為正廳級，校內(nèi)原有機構(gòu)人員也因?qū)W校升格而提升行政級別，權(quán)力范圍也相應(yīng)擴大。校內(nèi)行政機構(gòu)也因級別提升而進行擴張，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，同時由于管理層級擴張造成事務(wù)處理效率低下。(2)專業(yè)盲目擴張。學(xué)院升格為綜合性大學(xué)，必須在專業(yè)建設(shè)上達到一定要求，為了適應(yīng)這種要求，不少學(xué)校在準備不足的情況下，各種專業(yè)倉促硬性上馬并招生，因此導(dǎo)致一系列的不良社會后果。以醫(yī)學(xué)專業(yè)為例，全國醫(yī)學(xué)院校盲目、過度擴張，造成全國每年招錄的醫(yī)學(xué)生只有1/6最終成為醫(yī)生⑦。為了解決這種亂象，應(yīng)對盲目擴張，教育部也出臺了亮紅牌政策，對不達標的學(xué)校專業(yè)進行限制招生，但這種治標不治本的方式也引起了社會諸多爭議⑧。

(二)高校權(quán)力干擾科學(xué)決策

高校決策對高校的發(fā)展和走向的重要意義是不言而喻的，錯誤的決策會給高教事業(yè)帶來諸多不利影響，使高校發(fā)展陷于困境。近年來，不斷有高校出現(xiàn)決策不當?shù)氖录C合來看，主要有以下幾個方面緣由。首先，決策本身受到?jīng)Q策者認知及環(huán)境的限制，而且高校的決策機制并不完善，很多決策從高校“理性”偏好出發(fā)，并不一定有利于高校的長遠發(fā)展；其次，高校的決策者通常都是在某些學(xué)科領(lǐng)域頗有建樹且具有一定聲望的學(xué)者，在進行決策的過程中，他們更相信自己的判斷，而不愿意聽從科學(xué)調(diào)研，其他決策參與者也會因為決策者的威望采取服從的選擇；最后，雖然高校決策相對于政府來說簡單，但由于高校權(quán)力運行相對封閉，少數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)長期獨斷專行，形成決策思維慣性，對不同意見的民主決策結(jié)果利用權(quán)力進行更改，容易導(dǎo)致民主決策起不到應(yīng)有的作用，造成決策失誤。

(三)高校權(quán)力腐敗和俘獲⑨

高校權(quán)力雖然無法和政府機關(guān)擁有的權(quán)力相比，但作為一個相對封閉的個體，仍存在權(quán)力尋租的可能。尤其是有的高校行政化較為嚴重，權(quán)力相對集中，監(jiān)督機制不完善，監(jiān)管不到位，高校成為權(quán)力腐敗重災(zāi)區(qū)。從某種程度上來說，高校權(quán)力的擁有者也是一類追求自身經(jīng)濟利益的“理性經(jīng)濟人”，他們手上掌握的是作為稀缺資源的高等教育權(quán)力，如此“尋租”便有了存在的基礎(chǔ)，官員利用權(quán)力腐敗便成為現(xiàn)實的可能。此外，在從事基建、招生、后勤服務(wù)過程中，高校作為管制一方可以創(chuàng)造大筆租金，相關(guān)利益行為體為尋求利益，不惜對高校官員進行賄賂，而高校官員出于自身利益，很樂于被相關(guān)利益行為體“俘獲”，導(dǎo)致腐敗發(fā)生，進而影響高等教育事業(yè)的良性發(fā)展。例如僅2014年、2015年兩年時間，根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的相關(guān)信息，全國就有56所高校、83人被調(diào)查，其中有17所屬“211”或“985”高校，腐敗程度令人咂舌，觸目驚心⑩。

四、基于制度型權(quán)力的新型高校治理模式

所以，制度型權(quán)力的高校治理模式，應(yīng)該從制度型權(quán)力三個階段著手，注重對權(quán)力運行機制、權(quán)力監(jiān)督機制、權(quán)力分配機制等治理制度和治理實踐的研究。

(一)以制度明確高校權(quán)力分配

(二)以制度強化高校權(quán)力監(jiān)督

(三)以制度規(guī)范高校權(quán)力運行

好的制度若要發(fā)揮應(yīng)有的作用，前提是制度能夠得到徹底和有效的執(zhí)行，實現(xiàn)高校治理的優(yōu)化，依法有效執(zhí)行好現(xiàn)有的高校法律法規(guī)和管理制度，是保證高校治理有效性的前提。一方面，高校要提高制度執(zhí)行力，把制度法規(guī)貫穿于行政、教學(xué)行為的各個層級、環(huán)節(jié)，真正做到以制度指導(dǎo)權(quán)力行動，同時依照相關(guān)法律法規(guī)強化監(jiān)督檢查，增強制度的執(zhí)行力,維護制度的權(quán)威性；另一方面，高校在日常行政管理工作中，要強化制度建設(shè)，嚴格遵守法律制度現(xiàn)有邊界，權(quán)力運行不能越界而行，權(quán)力運行過程要法制化、規(guī)范化、公開化，依靠制度治校，防止權(quán)力的擴展和外延。

本文從政治學(xué)角度出發(fā)，通過對高校權(quán)力本質(zhì)和維度的探討，分析了高校治理在當前模式下存在的一些問題，并選擇制度型權(quán)力理論以解決現(xiàn)有高校治理模式的一些問題，力圖對高校治理的理論和實踐有所幫助。此外，從政治學(xué)角度而非傳統(tǒng)的教育學(xué)角度出發(fā)，為從其他學(xué)科的交叉分析引入思路，更好地服務(wù)于高校治理，構(gòu)建合理完善的高校治理體系。

注釋：

①《十八大以來100余名高校官員腐敗記》，http://yuqing.people.com.cn/n/2015/1204/c392839-27890565.html，2015年12月4日。

②⑥燕繼榮：《政治學(xué)十五講》，北京大學(xué)出版社，2013年第2版,第4-6頁，第118-119頁。

③王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年，第16頁。

⑦《醫(yī)學(xué)院校盲目過度擴張培養(yǎng)醫(yī)生不能“廣種薄收”》，http://news.xinhuanet.com/edu/2013-03/23/c_124491664.htm，2013年3月23日。

⑧《請不要輕易對高校專業(yè)亮“紅牌”》，http://news.ifeng.com/a/20160614/48990157_0.shtml，2016年6月14日。

⑨丹尼斯·繆勒認為政府管制可以創(chuàng)造大筆租金，企業(yè)為了尋求租金，不惜對政府官員進行賄賂，而政府官員為了自身利益，很樂于被利益集團所“俘獲”。高校作為一個權(quán)力主體，其進行管制和運作的過程中會因權(quán)力而產(chǎn)生大筆租金，也會有相應(yīng)的利益行為體對高校官員進行賄賂，進而產(chǎn)生被“俘獲”現(xiàn)象。見丹尼斯·繆勒：《公共選擇理論》，楊春學(xué)、李紹榮、羅仲偉等譯，中國社會科學(xué)出版社，1999年，第288-293頁。

⑩《揭秘讓教育部長震驚的高校腐敗：56所高校83人被查》，http://www.ceweekly.cn/2015/1221/136492.shtml，2015年12月21日。