以“大國財政”理念助推“一帶一路”建設

●景婉博

以“大國財政”理念助推“一帶一路”建設

●景婉博

編者按：“一帶一路”是我國全面提升對外開放水平、實施“走出去”戰略的重要舉措，自習近平總書記提出以來受到了國際社會的廣泛關注。在新的歷史形勢下，“一帶一路”建設為我國經濟和企業發展帶來了新的機遇和挑戰。財稅政策如何支持和服務“一帶一路”戰略？“一帶一路”給政府和企業帶來了哪些機遇與挑戰？本刊系列專題“‘一帶一路’財稅政策研究”特邀財政領域專家學者及實務工作者圍繞主題展開深入探討，為財稅政策助力“一帶一路”戰略發展提供參考。

我國遵循“共商、共建、共享”的理念倡導并建設了 “一帶一路”，一方面改進了全球治理的新途徑，另一方面創造了全球經濟增長新動力。“一帶一路”提出后，受到了國內外高度關注。沿線國家希望通過中國的投資改善其基礎設施水平，帶動其經濟發展。國內各級政府也高度重視，視其為我國供給側結構性改革中的一項重大戰略措施，紛紛研究落實支持 “一帶一路”建設的政策，一些地方甚至先行先試出臺了相應的支持措施。“一帶一路”建設推動了我國國內各級政府和各個部門的轉型升級，這也是我國實現國家治理能力和治理水平現代化的一個重要方面。由于“一帶一路”戰略層次和戰略實施的需要，政府必須在具體操作中發揮重要作用，不僅要做好相關規劃的設計、相關投資的估算、相應財力的支持，還應做好相關國別風險的評估。財政支持“一帶一路”，需要發揮好國家治理的基礎和重要支柱的作用，配合國家戰略，始終以“大國財政”理念為指導，在堅持市場主導的前提下調動政府、市場、社會的力量，助推 “一帶一路”建設行穩致遠。

“一帶一路” 財政 大國財政

“一帶一路”戰略構想主旨在于促進與“一帶一路”沿線國家實現區域協同發展，推動“一帶一路”沿線各國互聯互通，打造全方位、寬領域、多層次的區域協同機制，促進沿線各國互惠互利、共同發展。“一帶一路”涉及東南亞、南亞、中亞、西亞、中東歐、獨聯體以及蒙古和埃及共65個國家和地區。“一帶一路”倡議提出后，引起國內外廣泛高度關注，不僅得到全球130多個國家和地區的贊許和參與，也為我國經濟轉型提供更為廣闊的回旋空間并注入新的動力。2013年是“一帶一路”倡議的提出之年，2014年是計劃之年，2015年是準備之年，2016年是實戰之年，2017年是“一帶一路”推進的關鍵之年。李克強總理在2017年《政府工作報告》中指出，2017年重點工作任務之一就是要扎實推進 “一帶一路”建設。5月14日，“一帶一路”國際合作高峰論壇已圓滿召開，“一帶一路”所取得的成果舉世矚目。但必須注意到，國內外學界從財政角度對 “一帶一路”重大理論問題的研究尚屬不多，這將不利于“一帶一路”的順利實施。為此，本文將從“大國財政”理念的視角探討財政如何更好地支持“一帶一路”的建設。

一、背景及內涵述評

（一）背景

“一帶一路”倡議的提出和當前國內外經濟形勢密不可分。

從國外而言，長期以來發達國家是推動世界經濟發展的主要引擎，而全球金融危機的影響改變了世界經濟格局。發達國家對世界經濟增長的貢獻明顯下降，新興經濟體開始成為世界經濟發展的新引擎，成為引領全球經濟復蘇的中流砥柱。“金磚四國”的GDP已占全世界GDP總量達20%以上。雖然經濟地位有所提高，但從國際地位來看，新興經濟體仍缺乏國際話語權。究其原因，目前的國際經濟規則仍是二戰后美歐等發達國家主導和操縱下國際經濟規則的延續，新興經濟體的發展受到較大限制。在世界經濟復蘇不確定性依然較大的前提下，國際貿易投資保護主義增強，新一輪區域自由貿易正在興起。另一方面，區域經濟一體化成為國際經濟新格局的潮流，經濟危機后，除TPP、TTIP等以外，發展中國家之間區域合作的勢頭也持續加強。預計未來國際經濟關系將由國家之間的較量轉向區域經濟集團之間的競爭。

從國內而言，我國目前面臨著國內經濟發展放緩、國內投資效率低下、沿海地區和內陸地區的收入差距亟待縮小、外匯儲備運營低效、資源能源不足、產能過剩、國有企業重組等重大亟待解決的問題。隨著改革步入深水區，我國對外開放還存在諸多不均衡，包括內外投資不均衡、國內要素市場扭曲、產能過剩等內部缺陷，導致原有開放紅利遞減，開放瓶頸逐漸凸顯，亟待通過更高水平的開放來倒逼國內各項改革。“一帶一路”的提出正逢其時。

（二）內涵述評

“一帶一路”戰略的目標是支持各國共同發展，為國內各地區拓展對外合作搭建平臺，是開放、發展、合作、透明、包容的，強調共商、共建、共享的平等互利方式，“一帶一路”計劃的首要合作伙伴是周邊國家，首要受益對象也是周邊國家。自“一帶一路”戰略提出以來，學者們對“一帶一路”的內涵作了各種闡釋。有學者從經濟、國家安全和人文三個方面分析了“一帶一路”戰略的內涵；有學者認為，“一帶一路”戰略的核心內涵是“古今傳承、內外開放、海陸統籌、東西互濟、虛實結合、中外共贏”，科學規劃布局重點；還有學者認為“一帶一路”的核心內涵是“開放、包容、互利、共營”。大體上有幾種觀點，認為：“一帶一路”建設有利于改變世界政治、經濟、能源及貿易投資格局；有利于我國對外開放政策調整；有利于解決國內區域發展不平衡問題；有利于助推供給側結構性改革等。這些都是從經濟、外交、政治層面考慮，如果從財政的角度出發，可以說“一帶一路”建設有利于增強財政可持續性。

“一帶一路”倡議作為中國設置的全球治理議題，其建設需要統籌國內國外兩種資源、兩個市場，共同推進。過去對發展中國家開展的援助多是資金援助，這種資金援助或無償或以優惠利率等方式出現。這種援助方式產生了不少弊端：一是道德風險，國與國之間在爭取對外援助方面會出現惡性競爭；二是可能導致一些國家產生“懶漢”心理，缺乏平衡、互利共贏的合作意識；三是造成市場扭曲，限制資源的有效配置，最終可能約束發展中國家的發展。長期來看，以共商共建，構建共同付出、共擔風險、共享收益的利益共同體方式進行投資合作，同時借助市場、社會的力量，最大限度地調動各種資源，才能確保財政的可持續性。

二、“一帶一路”建設中的“大國財政”理念

“一帶一路”建設三年多以來，取得了不菲的成績。中央和地方分別出臺了各種措施來支持“一帶一路”建設。在政策層面，有金融政策、能源政策、外貿政策等；在籌資機制層面，建立了亞投行、絲路基金等多邊機構。黨的十八屆三中全會明確了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的地位，作為國家治理的基礎和重要支柱，財政在“一帶一路”建設中擔負著重要責任。

（一）提供區域性公共產品

目前，我國已成為世界第二大經濟體，理應在國際規則制定中發揮越來越重要的作用。財政專注于提供國內公共產品，而當中國在世界所處地位環境發生變化之時，財政的職能也需要及時調整。不僅要急需提供國內公共產品，還要提供區域乃至世界范圍內的公共產品。不同國家在國際公共產品提供中的作用和責任是不同的。隨著我國成為世界第二大經濟體，我國在全球公共產品供給中的角色，將受到越來越多國家的“矚目”。但在國際規則制定方面，目前只能遵循美歐主導的既定規則。通過參與國際公共產品提供，能夠和更多發展中國家形成共贏，獲得其支持，有利于提高我國在新的國際規則制定中的話語權。我國已經靠自己的努力和實力解決全球近1/5人口的溫飽問題，這實際上就是對全球提供的最大的公共產品，是被動地為世界提供了公共產品，但今后，在考慮本國實際基礎上，要變被動為主動，積極承擔相應的國際責任，主動參與區域性乃至全球性公共產品的提供。

1、基于共商、共建、共享理念。全球治理規則面臨亟待變革的局面，昔日的霸權主義、強權政治已不適應當今全球治理的需求，全球治理規則應更多體現公正、合理、共贏。我國作為擁有五千年文明史的古國，具有深厚的文化底蘊，古中華文化中的治理理念和全球治理的需求吻合，我國應為推動全球治理體制機制變革貢獻更多的中國智慧，成為全球治理制度轉型的積極參與者、建設者和改革者。“一帶一路”倡議的提出是中國智慧的代表，本身就是新時期中國為國際社會提供的便車和快車，是為世界提供的區域性公共產品，它為推動全球治理改革指明了方向。我國的綜合國力、經濟實力較過去發生了巨大變化，在國際經濟、貿易、政治格局中占有重要角色，國際話語權也大大提升，但隨之而來也面臨世界經濟復蘇困難，勞動力成本上升，改革紅利減弱的客觀現實，在發展遇到瓶頸的情況下，應當抓住“一帶一路”建設的絕好機遇，提升我國經濟的發展潛力。“一帶一路”倡議提出了“人類命運共同體”、“共商、共建、共享”等概念，這說明推進“一帶一路”建設時，既要維護中國的投資利益，也要統籌沿線國家的政府、企業和社會的利益，需要從對方的角度出發，讓沿線國家相關主體獲得切實的實惠，有利于沿線國家共同發展和共同繁榮。這就需要中國利用自己強大的基礎設施建設能力、資金實力和中國智慧來推動這一戰略的實施。“共享、共治、共贏”不是空洞的口號，而是需要實質性的舉措，需要真金白銀的投入，只有變成一個個工程和項目的落地，才能走實“一帶一路”這條路。

2、與其被動參與不如主動作為。在“一帶一路”建設實施三年以來，一直是發改、外交、商務等部門為主出臺各種政策和措施，但不少政策的落實需要中央財政以及地方財政政策上或資金上的支持和配合。在“一帶一路”建設中，財政要甘當配角，但要當好配角。對現在的支出是否會有未來形成債務的潛在財政風險的防控都注定財政不僅不是局外人，而且還應當提早主動參與進來。出于維持國家投資利益和防范公共風險的角度考慮，財政必須承擔相應的責任。既然要承擔相應的責任，被動參與就不如主動參與、積極作為。在“一帶一路”建設中，由于各個國家經濟發展水平的差異、地緣政治的復雜以及政策協調機制的欠缺，企業“走出去”隱藏著巨大的風險。尤其是對外政策協調方面，作為企業解決不了政府層面的事情，則需要政府出面，事關財政稅收政策協調的就需要財政部門出馬。財政在“一帶一路”建設中的責任相比資金而言，更重要應體現在對外財政、稅收政策的協調和談判，及時評估風險，合理劃分風險界限，為“走出去”的企業營造良好的環境，并積極幫助企業評估和防范企業內部風險，減小其經營和投資失敗風險。

當然，資金是不可回避的一方面，一些項目特別是促進“民心相通”方面的政策落實需要財政全額補貼或部分引導支持，但資金的使用必須在嚴格的監管和績效評價下進行。因為財政資金來自納稅人，財政是為國理財，為民理財，需要對納稅人負責，財政資金的使用必須講求績效。但資金的使用方式可以更靈活，并非只有預算投入、財政補貼等傳統手段，它可以有很多市場化的方式，如PPP、基金等，以及政府間的多邊機制等。

3、以“大國財政”理念“走出去”。近年來，我國經濟發展的“硬實力”不斷增強，企業入圍世界500強的數量和排位大幅上升，但我國企業參與“一帶一路”建設的最大軟肋是“軟實力”。美國、日本等發達國家企業在 “走出去”過程中特別注重在文化和價值觀領域發力，而我國企業還停留在輸出產品、技術的階段，對話語體系、價值理念以及傳統文化的輸出明顯不足。因此，在支持“一帶一路”建設中，應當轉變思維，創新理念。講好中國故事和輸出中國文化是我國企業到沿線國家投資能被接納、認同的重要前提條件，這需要財政的支持和配合。在計劃經濟時期和改革開放后，為了一心一意謀發展，財政政策只局限于國內，改革和開放相脫節。而當今世界經濟已經成為開放的經濟、全球化的經濟，財政的視野不能只局限于國內，還要考慮到財政政策的變化對周邊國家乃至世界經濟產生的影響，同樣，國外的財政政策變化其效應也會傳導到國內。財政在解決好國內經濟發展問題的同時，需放眼全球，引導市場更合理地配置社會資源，進而拉動中國產業走出去，和沿線國家達到合作共贏。過去由于全球理念缺失，對財政的理解也多是從一般意義上去理解，今后，應從區域化、全球化的角度來思考問題，從更加宏觀的視野去看待財政的職能和政策，以“大國財政”理念“走出去”。

（二）維護國家投資利益和防范公共風險

我國推進“一帶一路”建設面臨諸多風險，隨著“一帶一路”的深化，各種固有的和新生的、一國內部和跨國流動的政治安全風險相互交織，將成為我國推進“一帶一路”面臨的最主要風險。若無法妥善應對，“一帶一路”建設進程將受到嚴重干擾而難以為繼，乃至逐漸被邊緣化，更會引發一系列的財政風險。

1、節點國家政治失序與國家危機風險。作為一項覆蓋整個歐亞大陸的大規模經濟合作倡議，“一帶一路”的建設有賴于良好的政治、安全環境，尤其是沿線國家國內局勢的相對穩定，而這卻絕非易事。一方面，沿線的重要節點國家長期面臨著結構性的政治失序與國家危機；另一方面，美軍撤出以后，伊拉克、阿富汗深陷政治和解與國家重建的泥潭。

“一帶一路”倡議是中國面向沿線所有國家發起的普遍性戰略合作倡議，但在實際推進中，一些戰略地位重要、政治關系總體良好的節點型樞紐國家相對具有優先性。從目前來看，馬來西亞、斯里蘭卡、希臘等國家成為我國在21世紀海上絲綢之路建設中的主要依托對象，而泰國、緬甸、巴基斯坦、中亞國家、阿富汗、伊朗、俄羅斯、烏克蘭等國則對絲綢之路經濟帶建設至關重要。節點國家的國內政局走向將在很大程度上影響“一帶一路”戰略的成敗。“一帶一路”沿線國家基本都是發展中和轉型中國家，與政治體系相對成熟的西方發達國家相比，局勢動蕩，政治矛盾突出。節點國家內部的政治對立和外部的大國博弈往往相互交織，在外部大國力量的干預下，街頭政治、顏色革命、軍事政變等頻發。在“一帶一路”建設中，沿線國家尤其是重要節點國家內部的結構性政治困境已經成為長期或經常面臨的嚴重挑戰，我國的重大戰略合作項目和重點工程的實施很可能因為東道國的國內政治斗爭而被破壞，進而打斷我國在該國家或地區的經濟、文化、外交、貿易等多方面的綜合戰略部署。

2、與美日等大國在沿線國家的競爭。隨著我國躋身大國行列，在“一帶一路”建設中面臨大國競爭的重大風險。雖然大國間發生直接軍事沖突的可能性大大降低，但大國之間的博弈一直存在，且往往在沿線特定地區和節點國家爆發。如果我國無法與美國、俄羅斯、日本、印度等主要大國管控分歧和摩擦、達成戰略諒解與合作，將在很大程度上制約“一帶一路”倡議的順利進行。盡管美國在地理位置上不屬于“一帶一路”沿線國家，但近年來，我國與“一帶一路”沿線國家在金融領域的種種合作正在給美國主導的國際金融體系帶來沖擊。另外，日本是目前中國在“一帶一路”建設中最主要和最直接的戰略競爭者。在基礎設施互聯互通方面，一方面，隨著中國高鐵“走出去”步伐的加快，中國高鐵和日本新干線已經在泰國、緬甸、越南等東南亞多國的鐵路建設規劃中展開了激烈競爭；另一方面，中國主導成立的亞投行也和日本主導的亞洲開發銀行形成競爭。今后，隨著“一帶一路”建設的推進，我國與美國、日本等大國之間的競爭因素可能會加劇，能否順利達成合作存在諸多不確定性，給“一帶一路”倡議的順利實施帶來風險。

3、企業自身的投資經營風險。我國實施對外開放，開展企業“走出去”戰略已有近40年的歷史，在過去幾十年中，中國企業已經積累了不少寶貴經驗，但同發達國家相比，中國企業本身的海外投資經驗仍顯不足。且“一帶一路”作為新時期的“走出去”戰略不同于以往，沿線國家多屬于政治、經濟、社會不發達的發展中國家，這些國家的政治、經濟、法律、文化、宗教、風俗習慣等與我國存在不少差異。另外，“一帶一路”建設項目多為基礎設施項目，投資大，周期長，風險高。綜合分析，“一帶一路”倡議帶給中國企業巨大機遇的同時，也帶給企業諸多風險。第一，到沿線國家投資需結合沿線國家的現實需求。沿線國家人口、經濟發展狀況的差異導致其對基礎設施的需求也不同。如有些國家雖然鐵路落后，但它客觀上沒有建高鐵的需求，覺得交通慢一點也沒關系，到這種國家投資需謹慎。第二，一些企業到海外投資涉及安全問題，尤其是人員財產安全的保障問題。這種情況下，選擇雇傭當地的保安公司來做就比較好接受。沿線國家政治不穩定、法律不健全的環境導致中國企業在沿線國家進行跨國投資、建設和運營各類自貿區、園區等投資過程中，面臨諸多不確定因素，尤其是在非洲這樣的國家投資風險則更高。第三，除了外部風險，還有企業內部風險。我國企業大規模、快速“走出去”的準備尚不足，企業在國內政府各種政策的呵護下還能生產，“走出去”到比較惡劣的環境中能否生存對企業是一種考驗，有可能要交很多的“學費”。第四，國家保護主義、產業本身、匯率、金融、社會、環保要求、用工制度等風險也加大了企業投資收益保證的難度。如果沒有形成一套比較完整的投資風險防控機制，中國企業“走出去”可能更多面臨的不是機遇，而是巨大的風險，一旦大量企業投資失敗，既不能實現外交目的，也不能實現商業利益，違背了“一帶一路”建設的初衷。且無論是國家投資還是企業投資，一旦實施過程中出現公共風險，企業的風險也將轉化為國家的風險，最終將影響國家投資利益。維護國家投資利益，防范公共風險是國家的責任，自然也是財政的責任。

三、財政支持“一帶一路”建設的重點領域與重點任務

（一）推動國際稅收合作，促進投資貿易便利化

隨著“一帶一路”戰略的實施，以及多邊貿易的蓬勃發展，我國需要把握戰略機遇，努力提高貿易便利化水平，促進形成統一的歐亞大市場。具體來說，一是完善國內稅制。進一步與國際稅收慣例和先進制度接軌，以適應國際貿易新時代的要求，例如完善境外稅收抵免制度，克服出口退稅、跨境電子商務稅收等難題；二是推動國際稅收合作。通過政策溝通，重點破除投資涉及的法律、稅收、外匯管理等障礙，不斷落實和完善已簽署的雙邊或多邊投資保護協定，加快投資便利化進程；三是建立國際爭議解決機制。隨著“一帶一路”發展戰略的實施以及國際貿易規模的不斷擴大，稅收方面的糾紛將會越來越多。應建立專門的稅收協調機構，支持擴大“單一窗口”建設，專項服務于支持“一帶一路”建設的稅收政策。

（二）以PPP模式為主要抓手，促進基礎設施聯通

亞歐大陸是世界上最大的經濟走廊，也是最具增長潛力的經濟帶，但基礎設施聯通不暢一直是制約其發展的主要原因之一。“要想富，先修路”，改善基礎設施，增強城市之間的聯接性是“一帶一路”建設最為基礎的一步。而基礎設施項目的特點是投資周期長、見效慢，考慮到“一帶一路”沿線國家的實際情況，當地政府普遍面臨較大財政壓力，有些國家政府債務甚至居高不下，僅依靠政府承擔基礎設施的供給責任是不切實際的。不僅如此，這些國家在基礎設施建設方面還面臨著建設能力不夠、技術水平落后、管理水平和運營能力不足等問題。因此，在“一帶一路”建設中，一是應積極推廣PPP模式，動員和鼓勵私人部門和機構投資者積極參與，發揮公共部門和私人部門各自的優勢，為區域互聯互通提供長期穩定資金資源。二是鼓勵更多的中小企業參與到“一帶一路”相關PPP項目。中小企業大多沒有足夠實力“走出去”承擔一項完整的大型基礎設施建設。但中小企業對PPP項目有著極大的熱情和較高的專業素質，因此，在具體實施過程中可以鼓勵多個中小企業通過合作或者外包的形式加入到PPP合同中，政府部門可為中小企業的順利加入提供更多的政策支持和審批便利。三是加大外資企業參與PPP的力度。在經濟全球化的大背景下，應該充分利用各個國家的資源稟賦以及在各個領域基礎設施建設方面的先進技術和優勢，減少項目的投入成本，提高項目的建設效率。

（三）建立良好的投融資體系，促進資金融通

資金融通是“一帶一路”建設的重要支撐，是“五通”中的關鍵一環，當前形成了以國家政策性銀行、開發性金融機構為主導，市場化運作的絲路基金、商業機構、私人部門資金投入等多種資金協同支持的局面。金融與經濟好比一枚硬幣的兩面。經濟的穩定能夠促進金融發展，良好的金融環境又能促進資金在不同地區、產業間合理流動，優化資源配置，提高資源利用效率，為經濟發展提供強大的資金支持。資金融通的關鍵是建立亞洲貨幣穩定體系、良好的投融資體系、信用體系與監管體系。良好的投融資體系能為設施聯通順利開展提供資金保障；穩定的貨幣體系能為貿易暢通掃除障礙；信用體系與監管體系能防范金融危機的發生。一是通過“一帶一路”建設，擴大沿線國家雙邊本幣互換、結算的范圍和規模，建立合理穩定的亞洲貨幣體系，帶動人民幣“走出去”，推進人民幣國際化以及人民幣自由兌換進程。 “一帶一路”構想歸根到底是由政府主導的，因此人民幣的國際化理所當然地被納入該構想中。人民幣在“一帶一路”區域內的流通，將會有助于減輕中國企業在財務上的風險，降低交易成本，由此進一步提高競爭力。二是建立良好的投融資體系。資金融通的主要任務是服務實體經濟發展，而良好的投融資體系恰恰是金融服務與實體經濟發展的核心。推動投融資體系建設應注重融資渠道多樣化。結合現有的金融合作體系，深化“中國—東盟銀行聯合體”、“上合組織銀行聯合體”務實合作，同時進一步發揮亞投行和絲路基金的作用。另外，大力推動債券市場的開放和發展。發揮債券融資成本低的優勢，強化人民幣債券的國際化程度，鼓勵在沿線國家使用所籌資金，同時支持沿線國家政府和信用登記較高的企業及金融機構在我國境內發行人民幣債券。三是加強金融監管合作。財政部門要發揮其在“一帶一路”建設中的帶頭作用，與央行一起加強與沿線各國當局的溝通協商，推進落實各國金融監管的合作框架，加強應對跨境風險和危機處置的交流合作，完善風險應對和危機處置制度安排。

（四）打政策組合拳，促進國際產能合作

與“一帶一路”沿線國家進行國際產能合作對我國和沿線國家是互利共贏的，對外宣傳不能過多強調是過剩產能的輸出，輸出的還包括傳統石化產業、裝備制造等優勢產能，在進行產業國際轉移時，可借鑒美國式的優勢產業轉移和日本式的邊際產業轉移，走高低端相結合的路徑。重點放在高鐵、核電、軌道交通、大型工程機械等優勢產能上，鼓勵和引導企業到發展基礎好且與我國產業契合度高的沿線國家投資，建立海外產業園區或聚集區，甚至成立研發中心，促進中國裝備、技術和中國標準的輸出。一是改變原來從直接的財政支持到組合拳支持，從金融、稅收和財政幾個方面入手，對產能轉移項目采取投資更為便利化的政策；二是通過國家注資設立支持產能向海外轉移的專項產業投資基金，吸引社會資本投資，鼓勵優強企業到“一帶一路”沿線國家投資；三是完善“一帶一路”沿線國家投資風險預警系統建設，加強“一帶一路”沿線國家投資保險制度，減少企業海外投資風險。

（五）通過協同創新，促進企業和當地融合

“一帶一路”的核心框架是經濟框架，實現“五通”是目標，其中民心相通是很重要的一方面，如果民心相通做不到，其他幾通就如水中花、鏡中月。民心相通的重點是促進沿線國家政府、企業、居民對中國文化的了解，使企業“走出去”能夠融入當地的經濟社會發展，得到國際社會的認可，這是投入的重點。為了講好中國故事，初始時政府需要在科技、教育、文化的合作、交流方面投入一定的財力，短期內可能看不到明顯效果，但長期堅持才有可能逐步換取周邊國家對中國“一帶一路”倡議的正確認識。過去財政出資、教育主導開辦邊境學校，或是設置獎學金吸引留學生來華學習等教育國際化手段的效果不理想。這類政府全額出資的外援項目在“一帶一路”建設中是必要的，但不是重點，今后即使有類似的項目重點，也應是加強項目的監管和評估機制。一是在理念上，促進文化、教育、科技融合發展，教育國際化、科技“走出去”、人文交流擴大是有機結合的，缺乏任何一方面，實現民心相通都是缺乏載體的。隨著“一帶一路”建設規模的逐漸擴大，為了在法律、語言、文化各異的國家開展各項工程項目的詳細調查，需要提前儲備大量外語、國際金融、國際貿易、國際法律等人才。財政在支持“一帶一路”建設中，應建立完善的培養體系，加強相關人才的培養和文化軟實力的輸出；支持一些非營利組織、民間智庫來替政府做這些事情。二是在體制機制上，“一帶一路”既不是中國版的“馬歇爾計劃”，也不是無償援助。不管是實現哪一個目標，都需要堅持市場原則，與有關國家分工合作形成合力，包括使用政府和社會資本合作方式，開展合作辦學等。三是在財政支持方式上，改變傳統的直接補項目、辦學校的方式，重在建立機制，支持協同創新。

四、財政支持“一帶一路”建設的政策建議

（一）原則

1、堅持市場化運作，充分調動市場、社會的積極性。“一帶一路”在目標設計上，不是中國版的“馬歇爾”計劃，更不是無償援助，而是一個基于共商、共建、共享理念的合作機制。“一帶一路”建設是一個系統工程，需要數萬億美元級的資金，沒有一個國家有能力單獨承擔這筆巨額費用，需要沿線國家共同推進。長期以來，國際社會在發展中國家開展的投融資合作強調資金支持，如優惠貸款，給予利率、期限、寬限期等方面的優惠，不可避免地需要財政補貼和政府支持。但在世界經濟復蘇前景不明朗的形勢之下，任何一國的財力都是有限的，多個國家已陷入債務泥潭不可自拔，且財政資金的使用通常受國內法律程序等方面的約束，因此，不會有一個國家有足夠的財政資源提供長期的、大規模的對外資金援助。無償或有償的對外資金援助還可能引發一些風險和問題。既然以“互惠互利”為目標，首要方面是必須堅持市場化運作，最大限度地調動市場、社會各方的積極性，協調各種資源，確保可持續性。社會經濟的活動主體是企業，最終落地還是要靠企業。如果企業“走出去”發揮不了作用，只依靠政府建設“一帶一路”是不可持續的。

2、更好地發揮政府的作用，為企業營商營造良好制度環境。在“一帶一路”建設中，必須發揮好政府“有形的手”的作用。原因是沿線國家具有復雜的宗教、社會風俗、文化以及法律法規等國情，如果沒有政府的示范、引導和服務，受經濟地理學規律影響，經濟社會資源很難自動向這些國家或地區流動。因此，加強“一帶一路”建設工作的統籌協調，特別是起好步、開好局，發揮好政府作用非常關鍵。一是加強頂層設計。需要各方積極行動，做好重點工作部門分工，建立相關工作領導機制，出臺好各種支持政策。政府在大的規則制定和商業環境營造中，發揮更重要的作用，調動各方積極性，整合社會資源參與建設。二是強化機制整合。在“一帶一路”建設中，要協調好中央和地方、國際和國內、區域內和跨區域的關系，整合好相關機制，防止政策交叉打架、盤活現有資源，尋找新的增長點。政府要引導以市場化方式來運作“一帶一路”建設項目，使企業成為建設主體和支撐，注重引入社會資本參與，促進與沿線國家的企業合作。三是做好統籌協調，由政府牽頭在宏觀層面建立政府和民間各類主體的溝通協作機制和信息共享平臺。政府部門、金融機構、中介組織要加強和沿線國家之間政府的合作，加強和非營利組織的合作，為企業提供更多支持和政策性服務，創造一個良好的營商環境。推進“一帶一路”建設需要涉及多個政府機構及國有企業在內的政府間協調。而從目前來看，這些單位沒有充分認識和理解風險分析的重要性，“一帶一路”戰略落實很大一部分落在了地方政府身上，但實際上地方政府尚不具有對融資匯報進行分析和判斷的能力。同時“一帶一路”的沿線地區有眾多伊斯蘭國家，宗教問題也頗讓人擔憂。

（二）政策建議

1、當好配角，配合好貿易、金融、外交等其他政策。“一帶一路”建設是一項長期的系統工程，推動其長遠健康發展離不開貿易、金融、外交政策以及其他一系列政策的協調配合。在“一帶一路”建設中，貿易、金融、外交政策是排在首位的政策，財政政策作為支撐，需要配合好其他政策，但并不是說只是簡單配合，財政是國家治理的基礎和重要支柱，其他政策從貿易、金融等方面給出了推進“一帶一路”建設的良方，財政需要從國家投資利益保護、風險防控的角度做好自己的工作。如通過成立亞投行和絲路基金，以及其他一些財政貼息等政策，創新了財政補助方式，拓寬了“一帶一路”建設中企業的融資方式和融資渠道，將財政政策和金融政策合理地結合在一起，降低了我國經濟的運行成本，這就是財政配合金融政策支持我國“一帶一路”建設的很好例證。

2、關注機制創新，以“小財政”撬動“大（區域）共贏”。“一帶一路”是一種新的對外投資合作方式，不是過去簡單的無償援助，是建立在共商、共建、共享基礎上的區域合作戰略。在經濟新常態下，財政收入高增長時代結束，有限的財政資金如何發揮最大效應是財政亟待解決的問題。財政發揮作用的重點不是擴大支出補貼單個的工程、項目，重點應放在花錢買機制上，有所為有所不為，利用有限的財政資金推動機制創新。推動“一帶一路”建設，實現“五通”目標，必須在現有合作機制基礎上，創新和沿線國家的合作方式，整合各種要素和資源，實現互補共贏。要嚴格區分純政府投入類的、政府引導投入類的以及純市場類的項目。對于需要純政府投入的項目，加強對項目全過程績效的考核和評價；對于政府引導類的項目，理清政府、市場、社會的關系，可以和當地政府、企業開展實施PPP項目；對于純市場行為的項目，政府“有形的手”要及時放開，不能投的錢、不能給的補貼一分不能給。為了支持“一帶一路”建設，財政資金可以用于改善營商環境，但不能用于支持具體企業或具體項目的生產、經營。具體來說，一是吸引各國社會資本，引導商業股權投資基金和社會資金共同參與“一帶一路”建設。二是充分發揮絲路基金、亞投行等國家主導的合作融資的作用，與有關國家分工合作形成合力。由于 “一帶一路”項目大多帶有公共產品或準公共產品的屬性，投資周期長，資金需求量大，建成后社會效用高，但經濟效益低。在創新投融資機制框架中，亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行以及絲路基金等國家主導的合作金融機構可以靈活結合財政與貨幣政策，利用政府信用，以較低利率撬動更多社會資金投到“一帶一路”建設，為沿線項目開發、國家建設和經濟發展提供長期、穩定和成本較低的信貸資金支持。這類新興國際性、區域性合作金融，尤其是亞投行，除了作為開發性金融工具，更重要的意義在于為“一帶一路”建設提供了創新的理念和標準。

3、活用PPP模式，推進“一帶一路”建設。基礎設施聯通是“五通”的基礎，PPP模式大有作為。第一，到2020年亞洲基礎設施的投資需求預計將達到每年8000億美元，而“一帶一路”現有的資金平臺遠遠不能滿足，需要從更多的投資渠道、民間資本中獲得資金支持。第二，在“一帶一路”建設中推廣PPP模式的意義更在于提升公共產品管理的效率和資本配置的效率，特別是在基礎建設領域投資。第三，PPP模式也可以為未來產能合作創造新機遇。一些“一帶一路”沿線發展中國家希望與我國開展合作，PPP模式有助于通過資本輸出帶動產能輸出，開辟新的出口市場。因此，“一帶一路”建設對我國及沿線國家而言都是一個正面的消息。近兩年，PPP模式在“一帶一路”戰略推進過程的實踐越來越多，呈現出突飛猛進的發展勢頭。沿線國家可以利用此機會，提升本國的基礎設施水平，促進經濟的發展。我國企業則能獲得參與沿線國家基礎設施投資的機遇，增加我國大型工程、機械設備的出口和擴大我國對沿線國家的直接投資。在擴大出口方面，我國已經具備充足的可以出口的產能，搞好和沿線國家之間的雙邊貿易關系就可以出去。在擴大直接投資方面，我國有資金、技術和項目經驗上的優勢。我國有大量外匯儲備可用于投資沿線國家的基礎設施，在技術和項目上經驗豐富，目前，油氣管道投資建設方面，包括中俄油氣管道、中緬油氣管道都取得了積極進展，有的已經建設運營。鐵路建設方面，印尼的鐵路項目、泰國的鐵路項目、莫斯科的地鐵項目、東歐的鐵路改造項目、印度的高鐵項目等談判和簽約工作都在有序推進中，這些項目為今后國內企業以PPP模式參與“一帶一路”國家基礎設施投資，提供了很好的經驗借鑒。但值得注意的是，直接參與沿線國家的基礎設施投資方面也面臨著挑戰。我國企業直接赴沿線國家投資可能會遭遇當地政策、法律、環境、資質認定、融資、用工制度等各方面的制約和障礙，尤其是“走出去”做工程承包的投資主體以央企為主，涉足的又往往是基礎設施建設、交通、信息通信技術和能源等領域，容易引起當地政府的警惕及當地同行的側目，加大了我國企業和國家投資利益受損的風險。

4、做好國際財稅政策協調，為企業“走出去”保駕護航。其一，加強各個國家之間財政稅收政策的協調配合，為“一帶一路”建設提供重要政策保障。“一帶一路”建設涉及沿線許多國家，每個國家的財政政策都各不相同，沿線各國財政、稅收政策的差異導致許多貿易壁壘，應通過雙邊、多邊對話機制，積極構建多層次政府間財政政策溝通交流機制，加強財政、貿易政策和貨幣政策等宏觀經濟政策的協調配合，減少合作中的糾紛和摩擦，消除壁壘，深化政治互信，構建良好的貿易環境，應對風險和挑戰，降低政策的不確定性，激發更大的合作潛力，為企業“走出去”和“迎進來”提供更多的便利，共同制定推擠區域合作的規劃和措施，以實現區域強勁、可持續、平衡增長目標。

其二，“一帶一路”建設中，通過稅收協定談判進行國際稅收政策協調比單純的稅收優惠更加重要。因為企業要“走出去”經營，所面臨的不僅是國內稅收制度和環境，更面臨國內外雙重稅收制度制約。世界上大部分國家都對所得征稅，而如果企業不了解東道國與母國之間稅收規則及征稅范圍的差異，可能導致跨國投資中同一筆所得面臨向東道國和母國同時被征稅的可能，而國際雙重征稅對“走出去”的企業無疑增加了稅收壓力，增加了跨國投資失敗的風險。因此，應加大與重點投資國的稅收協定談判和執行力度，擴大簽訂稅收協定范圍、充分發揮稅收協定的作用，避免跨境重復征稅或利潤轉移的發生，助力企業“走出去”。目前，我國已與包括“一帶一路”沿線多個國家和地區建立了雙邊稅收合作機制，簽署了避免雙重征稅協定和信息交換協定等協議，今后應強化與“一帶一路”國家相互協商的機制，進一步減輕我國金融機構境外利息相關稅收負擔及我國企業稅收負擔。

其三，外匯儲備管理改革也是相當重要的一個支持政策。隨著美元的影響力逐漸減弱，我國傳統的購買美國國債的外匯儲備管理方式的弊端已相當明顯。如果通過“一帶一路”建設將人民幣投資部分外匯儲備至沿線國家的基礎設施，意味著中國資本賬戶可能實現很大程度上的自由兌換，這對于國際貨幣體系將會是一個重要變革。充足的外匯儲備是支持“一帶一路”建設的堅實基礎。截至 2017年6月末，我國外匯儲備余額為3.06萬億美元，但長期以來我國外匯儲備的基本配置在發達國家，且以國債資產為主，投資渠道有限，外匯儲備利用率較低。使用外匯儲備的一部分作為“一帶一路”建設項目的資本金，不僅可以拓寬中國以非外匯儲備形式持有外部股權債權的空間，提高對外資產的配置效率，還能有效增強我國對外融資能力，降低境內企業和機構進入國際市場的融資成本，有利于我國企業參與沿線國家基礎設施建設和產業投資，在尋求更優的投資環境和更大的利潤空間的同時，幫助當地發展經濟、增加就業、改善民生，主動承擔社會責任。同時，充足的外匯儲備還可以更大程度地滿足我國居民正常用匯需求，促進“民心相通”。■

（作者單位：中國財政科學研究院）

[1]金立群，林毅夫等.“一帶一路”引領中國(M).北京：中國文史出版社，2015.

[2]秦玉才，周谷平，羅衛東主編.“一帶一路”讀本(M).杭州：浙江大學出版社，2015.

[3]鄒磊著.中國“一帶一路”戰略的政治經濟學(M).上海：上海人民出版社，2015.

[4]威廉.恩道爾（美）.“一帶一路”共創歐亞新世紀(M).北京：中國民主法制出版社，2016.