傳統(tǒng)管理理論的治理轉(zhuǎn)向及其方法論困境

李鑫誠

傳統(tǒng)管理理論的治理轉(zhuǎn)向及其方法論困境

李鑫誠

西方治理理論的興起源于傳統(tǒng)管理理論的方法論危機，它意味著國家管理思維由權(quán)威主義向多元主義的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的管理方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛啥嘣詤⑴c主體、互動性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略構(gòu)成的治理方式。然而這種方法論的轉(zhuǎn)向也有其內(nèi)在困境，具體表現(xiàn)為公私界限的模糊性導(dǎo)致治理自身的合法性受到質(zhì)疑，政府在治理過程中的角色不明以及治理理論在實踐中的價值局限。正視這些問題對治理理論的發(fā)展與完善具有重要意義。

傳統(tǒng)管理理論 治理理論 方法論困境

20世紀(jì)90年代興起的西方治理理論，如今已在社會科學(xué)理論中得到廣泛應(yīng)用。然而治理理論之所以如此廣受關(guān)注，乃至成為一個時髦詞語，主要是因為其在方法論上是一種不同于傳統(tǒng)管理理論的新的社會管理方式，而方法論意味著在某個領(lǐng)域中對知識進行探索的一般性原則，為獲得知識或達成目標(biāo)而采用的一系列具體方法的系統(tǒng)總結(jié)。基于此，治理理論為國家管理提供了一個新視角，它標(biāo)志著與過去的國家統(tǒng)治方式的決裂，政府活動的范圍和規(guī)模以及政府行為的基本形式的根本轉(zhuǎn)變。盡管如此，治理理論作為傳統(tǒng)管理理論在方法論上的轉(zhuǎn)向，其本身也存在難以克服的內(nèi)在困境。

一、傳統(tǒng)管理理論的方法論危機

傳統(tǒng)的管理理論包括傳統(tǒng)的公共行政模式與新公共管理運動。傳統(tǒng)的公共行政模式遵循的是國家主義的管理思維，即一種強國家弱社會的邏輯，它意味著國家截然不同于市民社會，擁有足夠的資源與能力抵抗社會壓力，官僚化和中央集權(quán)的國家越是強大，實行獨立自主政策的能力就越強。它強調(diào)國家（政府）作為公共服務(wù)提供者的唯一性，在政治與行政二分的前提下運用等級式管理體制的官僚制，進行單方向的自上而下的社會管理。具體而言，傳統(tǒng)的公共行政模式具有六個明顯特征：政治中立的公務(wù)員制度、層級制與規(guī)則、永久性和穩(wěn)定性、制度化的公務(wù)員制度、內(nèi)部管制以及追求結(jié)果平等。[1]當(dāng)然，這種傳統(tǒng)公共行政在公共事務(wù)的處理中確實起到過重大作用，為國家的有效運轉(zhuǎn)提供了基本保障。然而政府機制在民眾日益增長的公共產(chǎn)品需求面前，因其反應(yīng)的滯后、效率的低下以致無法實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，進而暴露出政府失靈的危險。

基于這種傳統(tǒng)公共行政的僵化和低效，人們開始對傳統(tǒng)公共行政模式進行反思，由此掀起了一場針對官僚制弊病的新公共管理運動。它遵循著社會中心論的思維，運用弱國家強社會的邏輯，強調(diào)效率優(yōu)先即在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入市場模式，提倡企業(yè)家精神的政府理念，將公眾視為顧客。盡管這種管理模式一定程度上帶來了效率與效益，但對市場機制的過分推崇使得市場化成為一種霸權(quán)性話語，以致出現(xiàn)市場失靈的問題，即無序市場競爭加劇了資源的過度集中，導(dǎo)致公共產(chǎn)品分配的嚴(yán)重不均和不公，抹殺了公共領(lǐng)域的公平性、責(zé)任性和合法性，違背了公共行政以民主和社會公正為基石的根本價值，最終導(dǎo)致公共性危機。具體來說，新公共管理運動存在四點缺陷：首先，新公共管理理論運用超組織的視角，注重“3E”（economy、efficiency、effectiveness） 標(biāo)準(zhǔn)和等級控制以及權(quán)威與責(zé)任的明確分配，忽視了等級控制不存在的狀況和對跨組織的聯(lián)系紐帶的管理。其次，盡管它使得20世紀(jì)80、90年代的目標(biāo)管理思想得以復(fù)興，但忽視了社會中公共服務(wù)部門與私人部門之間信任關(guān)系的維護。再次，由于新公共管理運動過于注重結(jié)果與目標(biāo)，進而導(dǎo)致運行過程中的責(zé)任與貢獻劃分不明形成“多頭管理”的困境。最后，新公共管理運動經(jīng)常運用的競爭與調(diào)控之間存在著難以避免的矛盾。

然而這種以政府機制和市場機制為主的傳統(tǒng)管理理論之所以存在諸多弊端，越來越不適應(yīng)西方國家由現(xiàn)代國家向后現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)變，主要是由兩個層面的因素導(dǎo)致的：一方面，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化趨勢的加強，一種全球性的治理危機正在出現(xiàn)，它表現(xiàn)在當(dāng)代世界的三個發(fā)展趨勢上：“地區(qū)和全球性的國際制度和組織的持續(xù)和迅猛的增長；跨國社會運動以及非政府組織對國家和國際機構(gòu)的決策程序、政策和行動的不滿；深植于經(jīng)濟、政治和社會不滿之中的政治民族主義復(fù)興。”[2]這種危機導(dǎo)致主權(quán)國家在國際秩序中的地位日益受到削弱，與此相應(yīng)，在經(jīng)濟全球化的背景下，各國為提升自身經(jīng)濟的國際競爭力而強調(diào)政府職能范圍的縮減，提倡政府與市場的合作。另一方面，由于我們生活在一個多中心國家中，伴隨著科技與信息的發(fā)達，社會日益多元化與復(fù)雜化，有限理性的代議制政府愈來愈不能有效地解決新出現(xiàn)的社會問題，進而導(dǎo)致政府在現(xiàn)代社會治理中的主導(dǎo)地位不復(fù)存在。具體而言，可從中央政府的管制、福利和發(fā)展三種功能的視角窺見傳統(tǒng)管理方式中存在的弊端，管制問題表現(xiàn)為西方民主社會愈加喪失治理能力，福利問題呈現(xiàn)為福利國家的金融危機與嚴(yán)重的官僚化，發(fā)展問題則是由于國家傳統(tǒng)管理工具的固有缺陷，使國家不能有效地解決已出現(xiàn)的社會和經(jīng)濟問題所致。正基于此，梅因茨認(rèn)為“約20年來，我們一直在談?wù)摤F(xiàn)代國家履行其職責(zé)的失效，至少在一定程度上是失效的”[3]。于是作為傳統(tǒng)管理理論補充甚或替代的治理理論便應(yīng)運而生，以期解決政府失靈和市場失靈的困境。

二、治理理論的方法論轉(zhuǎn)向

雖然治理理論是針對傳統(tǒng)管理理論的方法論危機而出現(xiàn)的，是一種不同于政府與市場的新的社會管理方式，但它尚處在發(fā)展之中，并不具有一個普遍公認(rèn)的準(zhǔn)確概念，對其界定存在著諸多爭議。盡管如此，在對治理理論理解的分歧中卻具有某種共識，尤其是在治理與統(tǒng)治的區(qū)別上：一方面，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府；而統(tǒng)治的權(quán)威則一定是政府。另一方面，二者在管理中的權(quán)力運行向度不一樣，統(tǒng)治是政府自上而下的強制管理過程，而治理則是縱向與橫向的互動協(xié)商過程。由此可見，傳統(tǒng)政府管理理論向治理理論的轉(zhuǎn)變實為權(quán)威主義向多元主義管理思維與理路的變革，這種方法論變革主要體現(xiàn)在多元性參與主體、互動性協(xié)調(diào)方式和整合性治理策略上。

（一）多元性參與主體

治理理論強調(diào)社會管理參與主體的多樣性，這意味著公共服務(wù)提供者的多元化和非政府組織及個體在社會管理中的作用，多元主體間是一種平等的角色關(guān)系。傳統(tǒng)的公共行政理論強調(diào)政府在法理上作為提供公共服務(wù)的單一機構(gòu)而存在，然而伴隨著科技的進步、社會分工的深化和社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化而來的多中心國家，導(dǎo)致這種傳統(tǒng)的公共行政模式在進行社會管理時捉襟見肘，能力不足。基于此，治理理論否定政府作為一元主導(dǎo)的社會管理支配地位，主張進行網(wǎng)絡(luò)化的自組織治理即去中心化，要求摒棄傳統(tǒng)的正規(guī)形式，不再將應(yīng)然的規(guī)范作為關(guān)注重點，而將實際的有效舉措作為焦點對待，強調(diào)在現(xiàn)實的復(fù)雜社會中公共事務(wù)參與主體的多元化和主體間關(guān)系的多樣化。易言之，“傳統(tǒng)公共行政在具體組織內(nèi)關(guān)注政治—行政二分帶來的管理挑戰(zhàn)，以及這些組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算和實踐；治理視角則認(rèn)為大量存在于組織和行為主體間的復(fù)雜關(guān)系也應(yīng)該是關(guān)注的焦點。”[4]當(dāng)然，由此推及國際層面亦然，全球治理的多元主體不僅包括主權(quán)國家，更要包括多樣的政府間組織、非政府間組織等參與者。

然而多元主體參與的多中心治理，實為對社會科學(xué)中盛行的過分簡單化的政治與行政、政府與市場等二元對立兩分法的否定。因為治理理論產(chǎn)生的思想前提在于 “打破傳統(tǒng)的二元對立”“人們所質(zhì)詢的每一對簡單的對立都是開向未來的真正的窗口”[5]。伴隨著信息時代的到來，社會問題變得愈益復(fù)雜化，傳統(tǒng)管理模式中將政府與市場二者視為獨立運行的單一社會管理主體已不合時宜，對其應(yīng)予以質(zhì)疑，因為國家中心主義與市場中心主義均存在政府失敗與市場失靈的可能，解決社會公共問題的協(xié)調(diào)方式已不能僅僅局限于公共部門及其內(nèi)部的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，還要涉及公民個人、私人部門等其他多樣的參與角色，它打破了傳統(tǒng)的公私劃分，于是公共事務(wù)參與主體的多元化就勢所必至。正基于此，強調(diào)國家與社會中多元主體共同參與和互動合作的治理理論，被視為“缺失的第三項”，對非此即彼的兩分法既是一種批判又是一種發(fā)展。

（二）互動性協(xié)調(diào)方式

治理理論主張互動性協(xié)調(diào)方式，即平等的多元主體之間以民主協(xié)商的方式處理社會問題，這種方式實為由政府與社會相互分離的單方管理向雙方互動式管理的轉(zhuǎn)變，而非僅僅依靠政府權(quán)威（傳統(tǒng)的公共行政模式）進行的單向社會管理方式，當(dāng)然也非新公共管理運動純粹以市場理念指導(dǎo)政府為作為消費者的公民提供公共服務(wù)的模式。然而治理理論之所以強調(diào)這種互動式治理方式，因為多元主體間平等的協(xié)商交流有利于表達不同機構(gòu)、組織以及個體的特性和利益。換言之，政府的實在理性和市場的程序理性易于導(dǎo)致政府失敗和市場失靈，而自組織治理則以反思理性為基礎(chǔ)，“它取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)不斷地堅持對話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息 （從而減少但不會消除有限理性帶來的問題）。”[6]正是在此意義上，相對于自由市場和國家這兩種方式，治理具有了協(xié)商、反思以及互動等特征。總之，社會經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)了新問題，不能再簡單地借助自上而下的國家計劃或憑借市場中介的無為而治方式尋求解決了，需求助于以自組織間平等的互動協(xié)商為主要特征的網(wǎng)絡(luò)化合作治理方式,以政策制定與實施中的橫向合作形式取代傳統(tǒng)的等級模式。

當(dāng)然，縱橫協(xié)調(diào)的互動性治理過程不僅是主體間互惠合作的長遠(yuǎn)行動策略，也是治理主體間共同學(xué)習(xí)的政策過程，它意味著國家與社會的一種新型互動關(guān)系。然而治理理論之所以構(gòu)建了不同于傳統(tǒng)行政的國家與社會間合作的新模式，主要是因為基于市場失效引起的國家干預(yù)主義與國家失效引起的新自由主義之間的績效反思，它更強調(diào)公私資源與結(jié)構(gòu)的結(jié)合、社會自主網(wǎng)絡(luò)的形成、公民的積極參與等，其目的在于強調(diào)社會與國家之間的全新合作，即“導(dǎo)致‘社會政治治理’現(xiàn)代形式出現(xiàn)的，正是公共部門和私人部門行為體之間的互動以及行政管理部門和企業(yè)之間的互動。”[7]總之，治理理論標(biāo)志著國家與社會之間并非傳統(tǒng)管理理論中所謂的零和博弈關(guān)系即國家與社會之間的強弱關(guān)聯(lián)，而是一種新型的正和博弈關(guān)系即國家與社會之間的良性互動，通過兩者間的互動性協(xié)調(diào)既能克服有限政府在管理能力上的不足，又能緩解市場在社會資源配置中的缺陷。因此，治理成功的關(guān)鍵在于國家與社會中各種有效力量之間相互妥協(xié)的能力，而非國家管理范圍與管理強度縮小的本領(lǐng)。

（三）整合性治理策略

治理理論相較于傳統(tǒng)管理理論柔性與硬性兼?zhèn)洌葓猿种卫淼幕纠砟钣忠笠虻刂埔耍瑥娬{(diào)多層次多工具并存的整合性治理策略。這種整合性體現(xiàn)在三個方面：“一是不同治理層級的整合，如全球與國家層面的整合、中央與地方機關(guān)的整合；二是不同治理功能的整合，如政府為把不同的功能整合在一起，進行大部制改革；第三是公私部門的整合，如在公私部門之間建立合作伙伴關(guān)系。”[8]當(dāng)然，治理理論之所以強調(diào)這種整合性策略，因為事實上并不存在普遍適用的組織設(shè)計規(guī)則，作為新社會管理方式的治理理論更多地展現(xiàn)為一門“藝術(shù)”。[9]它的價值就體現(xiàn)在將共同原則適用于多樣的情境和背景中，因地制宜的治理方式或模式也由此成為有效治理的關(guān)鍵，即“自組織治理要取得成功，有賴于所采取的協(xié)調(diào)方式、治理對象以及有關(guān)角色據(jù)以協(xié)調(diào)活動實現(xiàn)目標(biāo)的環(huán)境。”[10]這種基于環(huán)境多樣性的整合性治理策略可簡要分為以社會為中心和以國家為中心的兩種模式，前者是從社會中心論出發(fā)，強調(diào)各種正式與非正式組織間互動的網(wǎng)絡(luò)與公私部門間的伙伴關(guān)系；后者則采用國家中心觀，強調(diào)國家與其機構(gòu)的“指導(dǎo)”能力，使其在與非國家行為體的關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。

通過這種分類可見，整合性治理策略為公共行政的踐行者與研究者提供了一個組織框架，它在理論上為多元政體國家提供了復(fù)雜治理背景下的情景坐標(biāo)。在科層制成熟、市場機制完善和公民社會強大的發(fā)達民主國家，適宜實行以社會為中心的治理模式；而在不具備這些條件的發(fā)展中國家則應(yīng)該加強政府能力的建設(shè)，應(yīng)采納以國家為中心的治理模式，因為他們面臨著政治改革與經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力，而脆弱的政治結(jié)構(gòu)往往成為經(jīng)濟增長的障礙，甚至不能保證社會的穩(wěn)定。因此“如果說現(xiàn)代國家的治理在定位上是無可避免地復(fù)雜的話，那么，現(xiàn)代國家治理的基本理念、制度取向與舉措安排就必須是簡潔明了的。這樣才能期望現(xiàn)代國家實現(xiàn)人所期盼的善治局面。”[11]換言之，這種基于復(fù)雜性背景下的整合性治理策略為國家治理繪制了一份地圖，使其能夠透過簡單化的鏡頭來觀察復(fù)雜的現(xiàn)實，實現(xiàn)按圖索驥的有效治理，即治理策略的關(guān)鍵作用并非僅僅將事物簡單化，而是這種簡單化的方式能否有助于加深對現(xiàn)實的理解和把握，有利于探尋解決問題的正確道路。總之，正是基于現(xiàn)代的社會問題日益復(fù)雜化與全球主權(quán)國家的多樣化，使得治理作為一種藝術(shù)需展現(xiàn)其仁者見仁智者見智的實用性，在地區(qū)、國家乃至世界層面為社會問題和國際問題的解決提供簡潔的不同方案，為其指明管理的方式與方向，進而使得國家治理相對傳統(tǒng)管理簡單化和有效化。

三、治理理論的方法論困境

盡管治理理論意味著傳統(tǒng)管理理論的方法論變革，但這種新興的社會管理方式自身也存在著不可避免的內(nèi)在困境。因為人類理性認(rèn)知的能力有限，不可能對未來做出準(zhǔn)確預(yù)測，這使得治理作為新出現(xiàn)的一種公共問題處理方式成為一種藝術(shù)，意味著永遠(yuǎn)存在不確定性，所以這種治理理論“推翻以前的管理方法，雖然能解決一些問題，但在此過程中不僅老問題可能會重新出現(xiàn)，而且還可能帶來一些新問題。”[12]

（一）責(zé)任劃分模糊性的難題

治理理論由于強調(diào)參與主體的多元性、過程的互動性和策略的靈活性，以致出現(xiàn)公與私之間、政府與社會之間等責(zé)任劃分的模糊性，這種不明確的責(zé)任劃分存在著兩重困境。

一方面，治理有可能成為增強政府合法性的工具，實現(xiàn)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移，因為政策制定者和公眾在治理責(zé)任模糊性的前提下，并不清楚相關(guān)事務(wù)由哪一方負(fù)責(zé)，這就為公職人員在公共事務(wù)治理中出現(xiàn)問題時推卸責(zé)任提供了空間和可能。具體來說，治理作為將公私部門聯(lián)系起來，強調(diào)多元主體參與的管理過程，它將有關(guān)的責(zé)任進行了混合，使公民難以清楚地區(qū)分各主體間的責(zé)任并進而影響到政府的作為。當(dāng)然，也正是這種模糊性特點一定程度上使得治理在多領(lǐng)域多層次地得以廣泛應(yīng)用，成為一個無所不指而又無確切內(nèi)涵的時髦詞語。例如歐盟的治理就像持有不同治理觀的人們坐在同一張餐桌上，使用著同樣的餐具卻在享用著不同的菜肴，因為歐盟的治理意味著一個“難以表達的理念”“治理理念是一個凝聚思想的較為穩(wěn)固的概念，也是促進觀點趨同的比較靈活的概念。”[13]

另一方面，治理中界限與責(zé)任的模糊性突顯了對治理合法性的挑戰(zhàn)。因為作為現(xiàn)代政治概念的合法性源于近代出現(xiàn)的唯意志論即公民的認(rèn)可或同意，它主要經(jīng)由盧梭的人民主權(quán)觀而為大眾所認(rèn)知和接受，成為現(xiàn)代政治合法性的基礎(chǔ)，它指政府作為公民的委托人經(jīng)由公民的同意而行使公共權(quán)力進行公共行動，以解決涉及集體的公共問題并為人民謀福利。當(dāng)然，由此概念可見政府本身由于人民的授權(quán)而具有合法性，具有解決公共問題的權(quán)威。然而治理作為一種不同于政府與市場的新體制，它雖然強調(diào)管理方式的非強制性，主張通過多元參與的協(xié)商協(xié)調(diào)以解決政府與市場無力解決的難題，但治理也存在失敗的可能。正是治理失敗帶來的的責(zé)任歸屬不清的難題使得治理的正當(dāng)性受到了諸多質(zhì)疑，而處于一種脆弱階段，即“我們逐漸陷入了那種原本打算修理一座建筑物，卻發(fā)現(xiàn)是結(jié)構(gòu)本身出了問題這樣一種境地。”[14]國際層面的全球治理機制也存在相應(yīng)的合法性問題，因為盡管“這些機制提供了國家和以傳統(tǒng)條約為基礎(chǔ)的國家間關(guān)系無法提供的重要收益，但是這些機制是新興、脆弱且持續(xù)發(fā)展的。”[15]事實上，治理合法性的脆弱根源在于公民對治理理論的認(rèn)同問題，因為正在興起的治理體制的諸多主張缺乏合乎規(guī)范的根據(jù)，缺乏簡單明了的合法性神話，致使人們在路徑依賴觀念的影響下，認(rèn)為最能穩(wěn)妥和公正地提供公共產(chǎn)品的方式是具有明確職責(zé)的政府管理體制。基于此，一種政治制度的設(shè)計與運行既能加強它的合法性，也能削弱它的合法性，所以治理是否能夠以及如何獲取更大合法性就理所應(yīng)當(dāng)成為思考的重大問題。

（二）政府的角色定位難題

事實上，治理理論的興起意味著國家向市場、公民社會的放權(quán)，它蘊含著去國家化的傾向，主張自組織間的互動合作以弱化政府的管控能力。由于以公民直接參與為主的治理理論源于代議制政府的缺陷——政府失靈即民主政府的有限理性并不能解決動態(tài)性、多樣性和復(fù)雜性的現(xiàn)代社會問題，于是治理理論對強制性政府有一種天然的排斥力，盡力減少政府的干預(yù)乃至將公權(quán)力踢出社會問題的場域。然而作為治理理論內(nèi)在傾向的這種排斥并不能排除官僚制的功用，福山正是基于政府在國家管理中的重要作用，倡導(dǎo)國家能力的構(gòu)建，強調(diào)國家力量重于國家職能，認(rèn)為旨在弱化國家干預(yù)經(jīng)濟事務(wù)程度的措施——華盛頓共識沒錯，但“真正的問題在于國家在某些領(lǐng)域必須弱化，但在其他領(lǐng)域卻需要強化。”[16]

然而治理之所以離不開政府，其因有四。

第一，現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)在于對社會資源的公平分配和對公共價值的維護。民主政府是作為民眾的普遍利益代表和社會正義的保障而存在，市場則是追求利益最大化的特殊利益之間交流和協(xié)商的平臺，它并非整個社會資源有效而公平地分配的機制，因此如若政府在治理中不享有清晰政治地位，那么治理便不能適當(dāng)?shù)靥幚砉怖鎲栴}。

第二，政府是解決治理失敗難題的元治理中的關(guān)鍵角色，它具有雙重功能即既要保證社會有效運行的規(guī)制又要承擔(dān)社會團結(jié)的凝聚責(zé)任，以使公共價值而非某一方的價值在治理中占據(jù)支配地位。因此只有在有效政府提供這兩種核心功能的前提下才能充分發(fā)揮非政府力量的最大作用，以社會為中心的自組織網(wǎng)絡(luò)治理才有可能。

第三，伴隨著跨國組織、國際組織、世界公民等現(xiàn)象出現(xiàn)，國家的主權(quán)地位逐漸被削弱甚至被取代，以致于出現(xiàn)無政府治理的理念，但這并不能否認(rèn)政府作為主權(quán)國家代表的角色，因為國家權(quán)力向超國家組織的妥協(xié)或分享須由政府作為一國的代表作出，政府對于涉及國家利益的議題具有決定權(quán)。

第四，作為一種通過公民直接參與解決社會問題的治理方式，治理體制要受到規(guī)模與范圍的限制。因為個人不可能窮盡公共問題涉及的所有信息與知識，而且若絕大多數(shù)人直接參與到公共領(lǐng)域的決策中可能導(dǎo)致烏合之眾的統(tǒng)治，陷入奧爾森的集體行動困境。由此可見，治理理論中的政府角色處于一種矛盾地位，它既排斥政府作為治理主體的主導(dǎo)者地位又離不開等級式官僚制的基本功能。總之，政府角色構(gòu)成了治理理論的必要條件，因為有效治理（善治）的存在離不開民主政府的前提，而有效政府的構(gòu)建并非一定能夠?qū)崿F(xiàn)治理的基本原則和理念。

（三）治理策略的適用難題

除此之外，盡管治理理論強調(diào)整合性的治理策略，運用多層次多功能的治理方式使其能在復(fù)雜的國內(nèi)與國際環(huán)境中具有適度的靈活性，但這并不能克服方法論意義上治理理論的局限性。

一方面因為治理理論仍處于發(fā)展中，它并非一種成熟的公共行政新范式。雖然治理理論在工具層面已被學(xué)者們廣為接受，但它所強調(diào)的“無政府的治理”“主體間平等參與”等“后現(xiàn)代”主張卻使其解釋力有限，而且“參照庫恩科學(xué)進步的5條標(biāo)準(zhǔn)，就簡單性、一致性等要求而言，治理理論在公共行政學(xué)科中的成就還存在很大局限。”[17]自組織治理本身像政府和市場一樣也會出現(xiàn)失敗，而且作為應(yīng)對治理失敗的元治理形式隨著社會生活復(fù)雜性的增加也存在失靈的可能，于是為減少元治理失靈的現(xiàn)象，杰索普 “強調(diào)了三個一般治理原則，即必要的反思性、必要的多樣性、必要的反諷性原則。”[18]基于此，作為一種不成熟的社會管理方式，它在方法論上自然也存在諸多不可回避的難題。

另一方面，治理理論無法擺脫意識形態(tài)的藩籬。由于治理理論并不具備波普爾所謂的“可證偽性”，任何有效的措施或工具都可被其囊括，所以治理最初作為一個避免意識形態(tài)色彩的技術(shù)性手段而被廣泛應(yīng)用于國際領(lǐng)域中，使得國際組織或機構(gòu)能夠用其討論涉及國家主權(quán)的內(nèi)政問題。然而這種工具理性并不能掩蓋其自身所蘊含的價值內(nèi)涵，因為“‘治理’和‘善治’這些概念沒有什么新鮮的，不過是現(xiàn)代化理論和西方自由主義的翻版。”[19]當(dāng)然，也正是這種價值偏好對治理理論的適用形成了一種限制。總之，治理過程中各組織或行為體均有自己的價值認(rèn)知，通過合作伙伴間的協(xié)商或許可以為緩解乃至解決意識形態(tài)間的沖突形成一種共識，但這種共識是脆弱的和有條件的，如若不重視與治理捆綁在一起的環(huán)境因素，那么一旦出現(xiàn)重大問題，潛在的沖突就容易顯現(xiàn)，導(dǎo)致價值共識的瓦解和治理的失靈。

四、結(jié)語

傳統(tǒng)管理理論因其存在政府失靈與市場失靈的方法論危機，導(dǎo)致民眾對公權(quán)力和市場機制產(chǎn)生懷疑，開始轉(zhuǎn)向第三種社會管理方式——治理理論，期望通過多元主體參與的互動性協(xié)調(diào)方式，以整合性的治理策略彌補傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的缺陷。當(dāng)然，這種治理理論在一定范圍和一定程度上解決了官僚制低效率和市場機制的公平分配難題，但治理理論作為傳統(tǒng)管理理論在方法論論上的轉(zhuǎn)向，其自身也存在難以克服的內(nèi)在困境。

第一，治理理論中責(zé)任劃分的模糊性為政府推諉責(zé)任提供了可能，而且這種模糊性更加凸顯了治理自身的合法性缺陷，當(dāng)然這種合法性問題是人們對治理這一社會資源分配方式缺乏法規(guī)依據(jù)的認(rèn)識所致，于是這種困境的可能出路在于明確治理中公私部門的職責(zé)劃分，使它們根據(jù)相應(yīng)的規(guī)章行事。

第二，治理理論對政府角色的內(nèi)在排斥并不能否定官僚制的基本功用，這種對待政府的矛盾態(tài)度不能被簡單視為剔除國家和找回國家，應(yīng)被視為康德否定之否定規(guī)律的結(jié)果，即從最初羅西瑙“無政府的治理”中對政府的否定，到后來元治理中對排斥政府的治理傾向的否定，這一過程辨明了政府的本質(zhì)，更證實了政府在治理理論中不可替代的重要地位。

第三，由于治理理論并非一種新的公共行政范式，而且它要受到其蘊含的價值內(nèi)涵的約束，所以治理理論作為一種方法的推廣勢必存在局限。當(dāng)然，這種對方法論意義上的治理理論的剖析與批駁并非否定治理理論的價值，而是強調(diào)治理理論在人們對公共事務(wù)的參與方面找回了積極性和公共性，提醒人們自身也可成為公共政策的參與者，成為公共利益的保障者。

[1][12]（美）B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明 夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社，2001 年，第 4～15、4 頁

[2]（美）詹姆斯 N·羅西瑙:《沒有政府的治理》，張勝軍劉小林等譯，江西人民出版社，2001年，第2頁

[3][6][10]俞可平:《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社，2000 年，第 200、65、66 頁

[4]（英）杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，樓蘇萍譯，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2007年第2期，第5～15頁

[5][14]（法）皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，三聯(lián)書店，2005年，第38、12 頁

[7][13]（法）讓-皮埃爾:《何為治理》，鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻出版社，2010年，第22、70頁

[8]田凱 黃金：《國外治理理論研究：進程與爭鳴》，《政治學(xué)研究》2015 年第 6 期，第 47～58 頁

[9][16]（美）弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社，2007年，第44、17頁

[11]任劍濤:《國家治理的簡約主義》，《開放時代》2010年第 7期，第 1～11頁

[15]（美）艾倫·布坎南 羅伯特·基歐漢:《全球治理機制的合法性》，趙晶晶、楊娜譯，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版）2011年第2期，第 29～42頁

[17]王詩宗:《治理理論與公共行政學(xué)范式進步》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期，第87～100頁

[18]（英）鮑勃·杰索普：《治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，程浩譯，《國外理論動態(tài)》2014年第5期，第14～22頁

[19]楊雪冬：《論治理的制度基礎(chǔ)》，《天津社會科學(xué)》2002年第 2期，第 43～46頁

（責(zé)任編輯：張曉月）

The Transition from Traditional Management Theory to Governance Theory and Its Dilemmas of Methodology

Li Xincheng

Governance theory generate from the methodology crisis of traditional management theory,which means that the logic of national administration changes from authoritarianism to pluralism,in other words,the way of old administration is replaced by governance consists of diverse participants,interactive coordinated ways and integrated governance tactics.However,there are many dilemmas of the methodology transformation,for instance,the legitimacy of governance is doubt because of vague public-private boundaries,the role of government in the governance is indistinct,and the practice of integrative governance strategies is restricted.Therefore,recognition of these dilemmas is helpful to improve and develop governance theory.

traditional management theory,governance theory,dilemmas of methodology

武漢大學(xué)文理學(xué)部 湖北武漢 430071