試論失業保險制度存在問題及應對之策

◎李淑紅 路艷杰 路振東

試論失業保險制度存在問題及應對之策

◎李淑紅1路艷杰2路振東3

失業問題是世界性難題，關系到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。隨著市場經濟的快速發展，中國失業保險制度在很大程度上已經跟不上經濟發展的腳步，顯現出許多不盡完善的地方。具體表現在失業保險的覆蓋范圍、基金的籌集、領取標準、促進就業的效果等方面，期待立法完善中國的失業保險制度。

失業保險 就業 問題 完善

失業保險制度是國家在調整實施失業保險過程中產生的各種社會關系的法律規范總稱，是國家為幫助公民抵御暫時失業、中斷收入風險而實行的社會保險項目之一。隨著就業形勢和社會環境變化，我國在1999年頒布并實施的《失業保險條例》已明顯不適應當前社會經濟發展要求。如何在新形勢下完善失業保險制度，更好地為失業者和社會服務成為全社會需要認真面對的重要課題。

一、失業保險事業存在“窄”的問題

失業保險是一項社會工程，本來具有“大、廣、繁”的特點。但由于歷史原因，目前的失業保險事業在發展過程中，卻突出表現為“小、窄、簡”。歸納起來有以下“五窄”。

1.政策思路窄。思路決定出路，思路狹窄必然導致政策失當。作為決策者，制定政策時，必須要具有大思維、大眼光，把失業保險事業當作關系全局的大事而放在改革開放和整個社會經濟發展大局中來考慮，而不能僅僅看作是一項局部“救助”性工作。

2.制度設計窄。由于我國各地的發展具有不均衡性，且發達省份與貧困省份差距巨大，很難實施全國統一和統籌。失業保險制度設計者，未能因地制宜的進行政策的頂層設計。因此，在設計上出現嚴重偏差，采取“政府集中制定，業務分散管理”的模式，離開“寬闊大道”，走上“羊腸小道”。這種無視地區差異性的制度，帶來的后果就是經濟相對發達地區基金結余，而經濟相對落后地區則基金缺乏。

3.覆蓋范圍窄。失業涉及的行業廣、因素雜、人數多。有數據顯示，我國失業人口高達2億人。目前，雖然實施《失業保險條例》多年，覆蓋范圍不斷加大，但與失業人口眾多、就業率攀升艱難的實際情況相比，不說是“杯水車薪”，起碼也是“狼多肉少”，覆蓋范圍顯得十分狹窄，多數失業者幾乎享受不到失業保險金待遇。

4.資金渠道窄。我國失業保險金的籌措，多年來走的是“華山一條道”——單靠稅務部門征收失業保險費來解決。由于地區和經濟發展以及地方性政策差異，除了征收上的種種困難外，還有“以縣（市）統籌、在當地使用”的政策規定帶來的負面效應，使得資金渠道單一、統籌層次低下，調劑能力差，防范失業風險系數極低。

5.保障項目窄。現實運作中，由于失業保險僅圍繞失業人員最低生活保障展開，等同于困難救助。因此，大多省份保障水平不高，猶如“只給魚，不給網”，幾乎沒有考慮如何促進失業人員再就業，發揮自身作用才能致富。同時，沒有或很少考慮對失業人員提供其他社會服務，即使考慮也只停留在“坐而論道、紙上談兵”的“探討”和“研究”階段。如規定失業人員可享受領取失業保險金期間的醫療補助金，而不是為失業者續繳醫療保險費；對失業人員檔案管理缺失、混亂，導致發生大量求職困難事件。另外，對異地求職的交通、搬家等所需的必要費用，更沒有“一分錢”的支持等等。

二、失業保險環境發生“質”的變化

失業保險制度是國家的一項社會保障制度。失業人數越多、失業率越高，預示著對這一制度提出更高的要求。近年來，中國經濟增長率與就業率表現出明顯的非均衡性，雖然經濟發展了，但是失業率并沒有降下來。因此，失業保險促進就業的功能與中國失業保險制度在保障失業人員基本生活功能上已不相吻合。

1.失業率居高不下，失業人數劇增。由于市場需求變化多端等多種原因，一些產品被市場淘汰，企業必然調整生產結構，轉產其他產品，因此導致部分勞動者原有技能不適應新產品生產要求，遭到淘汰而失業。改革開放以來，雖然中國經濟一直保持著高速增長，但高增長并沒有帶來高就業，相反卻失業劇增。據2009年中國社會科學院公布的數據顯示，中國失業問題十分嚴重。2010年時任國務院總理的溫家寶出席中國發展高層論壇年會時說“中國失業人口有2億”。作為大國總理，在國際場合公布的數據應該所言不虛。另外，據媒體報道，經濟下行壓力正在向就業端傳導，失業率呈現逐步上升趨勢。一位政府官員稱，“受去產能政策影響，傳統制造業用工需求明顯下降，且無法被新型產業用工需求增長所彌補，造成失業總量增加，失業率居高不下。”總而言之，失業是市場經濟發展過程中不可避免的“副”產品之一，無需大驚小怪。重要的是，政府應直面失業的現實，制定科學的應對之策，采取剛性有效的舉措。

2.就業環境不佳，再就業率低迷。1999年出臺的《失業保險條例》，缺乏大局和統籌觀，其功能定位只是“保生活”，特別是把失業人員領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹補貼也列入再就業范圍。這種把失業保險基金的使用長期停留在對失業人員一般生活保障上的陳舊觀念和蹩腳政策，對于避免失業風險幾乎毫無作用。從一定的宏觀意義上講，這種陳舊觀念和蹩腳政策成為促進再就業的較大障礙，導致再就業率一直在較低水平徘徊。面對巨大的就業壓力，迫切需要深入探討、制定完善切合實際又具有可操作性的失業保險制度，最大限度發揮有限的失業保險基金在促進就業和預防失業中的作用，保持就業局勢的長期穩定。

3.醫療改革難度大，醫保人才就業難。醫改涉及億萬人民健康，牽涉方方面面利益，牽一發而動全身，其改革難度之大，可想而知。醫改難題之一在于醫保人才，而醫保人才之難在于就業。這種“難”概括起來就是“三少一多”：一是醫保專業人才少。全國專門培養醫保人才的大專院校只有區區二十幾座，面對每年數萬醫保人才的需求簡直是杯水車薪。二是醫保綜合人才少。由于多方面原因，以往培養的醫保人才“單一型”多，“復合型”少。三是醫保專業人才就業少。盡管醫保人才總量不足，但培養出來的醫保人才卻又面臨就業難的困境。究其原因：一是再就業機制疲軟；二是用人機制不健全；三是部分醫保人才學非所用，受利益驅使改行換業。

三、失業保險制度缺失“法”的內涵

1.納入法制“層次低”。縱觀世界發達國家，其失業保險均納入法治范圍，以立法形式予以固化。但是，中國由于多年來經濟上實行“計劃制”，受其影響失業保險制度采取行政命令式，強制推行。1986年，國務院頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》，初步勾畫出中國的“待業保險”制度框架。雖然1999年頒布的《失業保險條例》以法規形式正式表述“失業保險”，但充其量也只是“外法內規”，實質上仍是一種行政規章，并沒有上升到法律、法規層面，其執行中的權威性也大打折扣，對違法行為的追究更是隔靴搔癢，缺乏剛性與力度。同時，《失業保險條例》由于欠缺相應法律責任的規定，使本來應是強制性的保險制度異變為松散式的自愿保險，形成“失業保險條例不保險”的尷尬局面。

2.繳納保險金“一刀切”。目前繳納失業保險金，不管繳納人的實際狀況如何，也不管企業經濟狀況差異和就業者工資水平等級之差，基本上都是“一刀切”，確定最低繳納數額，統一按照比例繳納。這種看似公平合理，實際上根本不公平、不合理，完全背離了“實事求是、區分對待”的原則。從稅務部門反饋的信息來看，一些企業往往以各種方式拖欠、拒繳失業保險費，除了思想認識模糊外，主要原因是這種“一刀切”方式嚴重脫離實際，無法體現失業率和其繳納額之間的關系。因此，效益好、失業率低的企業，正是因為很少享受失業保險的“紅利”而不愿參保或拒絕參保。而絕大部分事業單位更是因無失業人員不能享受此種“紅利”，導致參保積極性受到極大的挫傷。

3.保險金標準“亂當家”。目前全國沒有統一失業保險金領取標準，各地受地方利益驅動，只能根據低于本地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平來確定失業保險金標準。這種“十八口子亂當家”的隨意性造成失業保險金亂象叢生，再加上平均主義思潮對人們觀念的影響、相關部門管理松弛以及不正之風作祟，使得失業保險金的發放往往違背公平與效率原則，甚至引發矛盾。另外，各地對失業者失業前繳納失業保險費的多少很少關注，但失業后給予的失業保險待遇卻一律相同，這種“大鍋飯”式的參保政策必然挫傷就業者的參保積極性。因此，除了提升思想認識外，只有堅持“利益與貢獻掛鉤”原則，把發放失業保險金與失業者所做貢獻聯系起來，才能充分調動就業者的參保積極性。

4.促進就業“效果差”。失業保險制度如果只是充當事后消極求助的角色，必然帶來嚴重的負面效應。多年來，我國推進失業人員再就業的艱難情況就是最好的印證。當然，再就業難涉及諸多因素，但失業保險制度的滯后與弊端是重要原因之一。因此，失業保險制度必須要與時俱進，樹立新型社保意識，確定新的社保目標，由原來被動的“事后消極求助”向主動的“事先積極保障”轉化，擔負起保障失業工人生活和促進失業工人重新就業的雙重責任。

四、完善失業保險制度“新”的建議

1.樹立法制“新理念”。中國正在走向法治，各行各業都在加快走上法制軌道步伐。失業保險制度是社保體系中的重要組成部分，它的基本特性決定了必須建立在法制基礎上。只有把其納入法制體系，以立法形式確立失業保險法律地位，才能具有真正的權威性，完完全全落實到底。因此，國家應盡快制定和頒布《失業保險法》，引導全社會確立“參保就是守法”理念。尤其是失業人員要增強“依法參保”意識，把參保當作再就業基本保障，當作公民履行法定職責義務。

2.力求覆蓋“全方位”。“三個代表”重要思想其中一條就是“代表中國最廣大人民的根本利益”，正是從這一根本出發，黨中央早就明確提出，到2020年中國要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。也就是說，要將失業保險覆蓋面擴大到960萬平方公里國土，“讓所有非自愿而處于失業狀態的人都能夠享受一定的失業保障并獲得就業機會，使失業保障逐步達到完全社會化，做到應保盡保。”因此，失業保險參保范圍，必須盡快從城鎮擴展到農村、從企事業單位擴展到民辦非企業單位、從城鎮待業青年擴展到農民工群體，甚至農村個體經濟組織以及社會團體和與其建立雇傭關系的勞動者等等。

3.基金渠道“多元化”。必須解放思想、創新觀念，改變目前失業保險基金來源渠道狹窄的局面，探索依法征繳與財政預算相結合、個人負擔與社會募捐相結合等方式，多途徑、多渠道，最大限度拓寬失業保險基金來源，建立有中國特色的多元化失業保障體系，以適應失業保險事業對基金需求不斷增長的形勢。

4.立足促進“再就業”。習近平總書記指出：“隨著供給側結構性改革不斷推進，要更加關注就業問題，創造更多就業崗位，落實和完善援助措施，……確保零就業家庭動態‘清零’”；2016年1月份，李克強總理表示：“就業‘穩’，中國經濟大的基本面就能‘穩’。”在市場經濟體制下，強化失業保險制度，營造寬松的再就業環境，實現失業保險與促進再就業有機結合，對穩定社會、穩定發展環境具有重要意義。

綜上所述，穩定就業和擴大就業仍是當前國家面臨的長期戰略任務。巨大的失業群體所帶來的潛在經濟與社會問題，對世界上任何一個國家來說，都是無法想象的災難性負擔。唯有在中國共產黨領導下、經過改革開放發生巨變的中國，不但能夠承受，而且最終能夠穩妥地解決。因此，各級政府必須要有清醒的認識，將建立完善的社會保障體系提到實現“中國夢”的戰略高度，據實決策、不斷完善失業保險制度，在應對經濟生活發生區域性、階段性突發事件和自然災害帶來的失業風險中，發揮其獨特的“穩壓器”作用。

（作者單位：1.3.遼寧中醫藥大學附屬第四醫院；2.遼寧省中醫藥研究院）

責任編輯：張永輝