農民專業合作社“空殼化”成因分析及對策研究

摘要：近年來，由于政府的大力提倡與引導，尤其自2007年《農民專業合作社法》出臺后，全國各地農民專業合作社出現了井噴式發展。但在數量快速增長的同時，問題也不斷出現，“空殼化”農民專業合作社便是其中之一?！翱諝せ鞭r民專業合作社的誕生與政府的市場準入政策、扶持優惠政策、審核監管政策、績效考核政策等有著密切關系，可以說是政策誘變的結果。因此，各地政府必須通過政策調適，適當提高市場準入門檻、改善扶持優惠政策、強化動態監管、調整績效考核指標等，引導農民專業合作社走上健康規范發展之路。

關鍵詞：農民專業合作社；空殼化；對策

基金項目：2016年河北經貿大學碩士研究生創新計劃項目（校級課題）

農民專業合作社是在家庭聯產承包責任制的基礎上成立起來的，將一家一戶單獨進行同類生產或服務的農戶組織到一起，進行民主管理的互助性經濟組織。自2007年7月1日，《農民專業合作社法》實施以來，全國各地的農民專業合作社如雨后春筍般蓬勃發展，據統計，截至2015年6月底全國農民專業合作社達140多萬家，然而，光鮮統計數據背后，卻是另一番截然不同的景象，那就是“空殼”農民專業合作社普遍而真實地存在。為充分了解農民專業合作社發展的真實狀況及運行中出現的空殼化問題，近期筆者在河北省趙縣進行了深入調查。

一、趙縣農民專業合作社的發展概況

趙縣是河北省梨果生產大縣，全縣梨果面積25萬畝，以歷史久、面積大、品質優、產量高而成為全國聞名的梨果生產大縣 。近年來，在國家各種支農惠農政策的支持下，特別是2007年7月1日《農民專業合作社法》的實施，進一步促進了趙縣農民專業合作社的發展。趙縣農民專業合作社總體上呈現規模擴大和類型多樣化發展格局，據統計，截止2013年7月末，在工商注冊的農民專業合作社已經達到386家，位列石家莊市第一，其中，種植類330家，養殖類40家，其他類16家，入社農戶7810戶，社員出資總額3.4億元。在趙縣的農民專業合作社中，梨果專業農民專業合作社占50%以上。梨果專業農民專業合作社的健康發展對整個梨區，乃至趙縣的發展具有舉足輕重的作用。

然而，在對趙縣東部梨區的謝莊鄉、范莊鎮等產梨鄉鎮的梨果專業農民專業合作社的走訪調查中，我們發現，雖然這里幾乎每個村都有2-3個農民專業合作社，甚至在范莊鎮、大安村等比較大的村子里成立著各種名目的梨果專業農民專業合作社高達六七個，而且這一數字還在不斷增長。但是真正發揮到農民專業合作社組織農戶，進行統一生產，規范經營的屈指可數。這里90%以上的農民專業合作社都只是為了享受國家的資金支持等政策，或者利用規?；膬瀯荩瑥闹惺杖「鞣N“服務”費用，或者賺取梨果銷售的差價，并不存在任何實際的經營行為。

二、農民專業合作社“空殼化”的表現及其危害

我們實際調研中發現的梨果專業農民專業合作社“空殼化”亂象，主要可歸結為以下幾種。

（一）注冊登記后沒有實際運營的“空殼”農民專業合作社

走訪中我們發現，趙縣梨區很多農民專業合作社雖然在工商部門登記注冊，但實際上并沒有相應的場所、設備、資金、人員，也不開展實質性的生產經營活動，提交的資料完全是一紙空文。這種純粹的“空殼”農民專業合作社在所有“空殼”農民專業合作社中在趙縣梨區所占比例并不太高，但是它的危害卻最大。在調查中我們發現，這種類型的農民專業合作社既有政府部門主導成立的，也有其他組織或個人牽頭成立的。這類農民專業合作社主要是政績考核和套取補貼催生出的結果，由于其目的不正當，對社會的危害性也較大。政府出于政績需要而支持或默許成立的“空殼”農民專業合作社，不僅有損政府的信譽，引發更嚴重的政府信任危機，而且會給社會其他群體和成員形成示范效應，加上本就存在的套利機會，使得其他組織和個人也效仿成立虛假的“空殼”農民專業合作社，從中牟利。不僅如此，它也成為腐敗滋生的溫床，能夠注冊這種“空殼”農民專業合作社的多半是些“能人”或有一定權勢之人，利用自己的人脈疏通關系，從而造成權利尋租等問題。

（二）有名無實的“空殼”農民專業合作社

這類農民專業合作社的特點是，掛的是農民專業合作社的牌子，也有實際的生產經營活動，但并不具備農民專業合作社應有的組織架構和規章制度，也不按農民專業合作社的宗旨和原則開展活動。我們對趙縣的調查中，發現這種類型的農民專業合作社所占比例高達80%以上，也就是說該地區絕大多數的農民專業合作社都是這種類型。這些農民專業合作社一般都是依托在該地建立大型的冷庫而建立起來的。他們所謂的“經營方式”只不過是利用自己的規模貯存優勢，把幾十家甚至上百家農戶的梨產品統一存放，然后利用集中優勢統一出售。不可否認的是這類農民專業合作社確實能發揮規模效應，通過農產品的統一出售，使農產品更具有價格優勢。但是，由于這類農民專業合作社缺少相應的組織框架和規章制度，通常都是進行“家庭式”管理。絕大多數農戶，只是扮演了該農民專業合作社的“儲戶”（即儲放農產品的農戶），并不具有真正意義上的社員身份。因此，農產品通過農民專業合作社出售的價格“剪刀差”實際上都被農民專業合作社的實際控制者“私吞”了，并沒有使廣大社員受益。這類被冠名為農民專業合作社的個人冷庫，從農民專業合作社的角度來說，便只是一個空殼，其危害性在于侵占了國家資產，掠奪了真正的農民專業合作社應該享有的財政扶持資金，也降低了農民對農民專業合作社的信任。

（三）運營中難以為繼的“空殼”農民專業合作社

在調查中我們發現，也有一部分農民專業合作社成立的初衷是好的，或是政府懷著促進農業產業化經營、提升農業競爭力、增加農民收入等美好愿望而推動建立的；或是農戶等想借合作實現規模效益，改變自身市場弱勢地位和經濟貧困狀況而自發成立的。但是由于各種主客觀原因，農民專業合作社實際中經營困難，發展難以為繼，逐漸成為名存實亡的“空殼”農民專業合作社。相關部門統計數據時雖然將其包括在內，實質上徒具空殼而已。這類農民專業合作社雖不占很大比重，危害也遠不及前兩種“空殼”農民專業合作社嚴重，但它的存在一是讓我們看不到農民專業合作社的真實發展面貌，加劇了農民專業合作社經濟繁榮的虛假表象；二是容易使農民喪失信心，打擊他們發展農民專業合作社的積極性。

三、農民專業合作社“空殼化”的治理對策

在國家對農民專業合作社支持力度不斷加大的背景下，農民專業合作社的“空殼化”問題必須得到有效解決。否則，愈演愈烈的農民專業合作社“空殼”亂象，勢必會造成“劣幣驅逐良幣”的局面，使真正的農民專業合作社難以生存。因此必須對《農民專業合作社法》進行相應的調整與修改，促進農民專業合作社的健康發展。

（一）農民專業合作社市場準入政策的調整

當前，不能再一味放寬農民專業合作社的市場準入門檻，應對成立農民專業合作社的標準或者起點進行相應的提高。首先，應增加“工商部門實地勘驗“這一注冊登記的前置條件，不經實地調查勘驗，或經調查發現不符合條件以及提供和編造虛假材料的，一律不予登記。另外，對農民專業合作社出資總額提出一定的要求，各地可以根據當地實際經濟發展情況和農民平均年收入水平，合理確定出資總額的最低限度。因為農民專業合作社要想持續發展，自身至少要有一定的規模和實力，單純依靠成立后的國家財政扶持，發展的可持續性是難以保障的。

（二）農民專業合作社扶持優惠政策的調整

國家對農民專業合作社的財政支持和稅收優惠等政策極大地誘惑了一些企業資本進入農民專業合作社，或以農民專業合作社為幌子，或實際控制著農民專業合作社，套取補貼、逃避稅費，增加企業的利潤空間。因此，對現有的財政支持政策應予以調整，盡可能減少直接資金補貼。首先，注重對農民專業合作社發展的基礎條件的培育，堅持“授人以漁”，而非“授人以魚”。其次，不能僅側重于對單個農民專業合作社的財政補助或補貼，而要轉向對所有農民專業合作社提供信息、科技、人才、培訓等服務的公共平臺的有效支持上，由“輸血式”補貼，向“造血式”支持轉變。第三，實行以獎代補的方式，用獎勵這種事后的支持取代事前的補貼，引導農民專業合作社在規范化的道路上健康發展。

（三）農民專業合作社監管懲治政策的調整

加強政府監管對治理當前農民專業合作社“空殼”亂象極為必要。除了上述的嚴格市場準入制度外，最重要的是要強化對農民專業合作社發展過程中的動態監管，并且對弄虛作假、違法經營等活動加大懲罰力度。如規定通過編造虛假材料或采取欺詐手段取得農民專業合作社登記的，發起人若干年內不得再作為發起人獨立申請設立農民專業合作社，也不得作為其他農民專業合作社的主要發起成員，農民專業合作社的其他成員則一年內不得申請設立農民專業合作社；對農民專業合作社不按章程運營，侵犯農民利益的，三年內的任何項目申報、財政補貼和稅收優惠等都不予通過。三是創新農民專業合作社的解散退出機制。農民專業合作社每年應到工商部門進行一次年審，如果不進行年審，經過一定期限后即可對其進行注銷，以此減少“空掛”現象。在動態監管過程中，一旦發現有成立不合法、運行不規范、發展無活力的農民專業合作社，先對其提出整改意見，拒絕整改或整改無效的，可撤銷其營業執照，將不合格“空殼”農民專業合作社清理出去。

（四）政府績效考核政策的調整

目前，農民專業合作社已遍地開花，但良莠不齊，真假并存，很大程度上是源于政府疏于監管、放任自流，甚至政府直接參與制造虛假的“空殼”農民專業合作社，而這又歸因于當前“以數量論英雄”的績效考核政策。因此，必須予以調整，再不能單純以農民專業合作社成立數量的多少或數量的增長速度來考評政府績效，而應將評價指標重點放在農民專業合作社的發展質量和發展的規范性水平上，以及政府對農民專業合作社的指導、引導、扶持、培訓、信息提供、技術引進等公共服務的內容和水平上，使考核發揮正確的導向作用。同時，由于各地區發展農民專業合作社的基礎條件不同，即便同一個省內，不同市縣在經濟發展程度、農業專業化和規模化水平、農民思想觀念等方面也存有差別，因此，對政府的績效考核評價體系也應有所區分，不能搞“一刀切”，否則一些地方政府將會迫不得已地弄虛作假，以完成它實際不可能完成的任務。

結語

本文主要梳理了當前形勢下，河北省一些地區農民專業合作社存在的“空殼化”問題，并提出了筆者的幾點建議。需要說明的是，河北省趙縣梨果專業合作社存在的“空殼化”問題，并不僅僅是個例，這是一個全國性的問題。農民專業合作社“空殼化”會嚴重影響農民專業合作社的健康發展，眾所周知，資本具有逐利的本性。有50%的利潤，它就鋌而走險；為100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律。因此，為了適應當前的新形勢以及農民專業合作社發展中出現的新問題，加快《農民專業合作社法》的修訂步伐，如何杜絕“空殼”農民專業合作社的產生，確保農民專業合作社的進一步健康發展，是當前亟待解決的重大課題，這需要所有研究者的共同努力。

參考文獻：

[1]張淑英，王征兵.對我國農民專業合作社產權制度的思考.安徽農業科學，2007（06）

[2]孟飛.農村大戶領辦農民專業合作社：生成、影響及其規制.農業經濟問題，2016（09）

[3]黃祖輝，徐旭初.農民專業合作社的效率及其影響因素分析.中國農村經濟，2011（07）

[4]馬驚鴻.農民專業合作社組織屬性反思及法律制度創新.政法論叢，2016（02）

作者簡介：

米聰姍（1991.03- ），女，河北趙縣人，漢族，碩士研究生，研究方向：經濟法。