古代公款吃喝為何難治理

陳忠海

用公款大吃大喝是一種過度的職務消費，中國古代為抵制這種現象也做出過許多規定，但總體效果卻并不理想。

從“送故主簿”到“燒尾宴”

漢代以前，官員們私下聚餐還不太頻繁，自周朝開始，朝廷每年在元旦舉辦大朝會，稱“正旦宴”，在冬至、寒食、重陽等重要節日以及皇帝登基、過生日等也舉辦宴會，但那時的宴會只有少數高級別官員有資格參加。

漢代以后官員之間的迎來送往開始多起來，《漢書》記載“吏或居官數月而退，送故迎新，交錯道路”，說明吃吃喝喝的情況已經比較普遍了。《后漢書》還記載，官員任免交接十分頻繁，不斷“迎新送舊”，結果造成“官寺空曠，無人案事”。

這種風氣到南北朝時甚至得以“制度化”，按照當時官場的潛規則，官員上任或離任相關地方上都要送禮，其中離任官員原任職地每年要派人去送禮，時限一般為3年，為此有些州郡干脆設了個“送故主簿”的職務專門負責這件事，“餉饋皆百姓出”。

唐朝又吃出了新花樣，那時官員升遷一般要擺“燒尾宴”，其名稱的來歷，一種說法是人的地位驟然發生變化，就像猛虎變成了人，但尾巴尚在，故將其燒掉；另一種說法是新羊初入羊群，會受其他羊的干擾，燒新羊的尾巴它才會安定；還有一種說法是鯉魚躍龍門后，必須用火把尾巴燒掉才能變成龍。

“燒尾宴”通常都很奢華，參加這種宴會的多是官場同僚，費用也都由公款支出。唐人韋巨源舉辦過“燒尾宴”，宴會的菜單保存了下來，菜品包括冷盤、熱炒、燒烤、湯羹、甜品以及面點等共計58道。

變味的“工作餐”

唐朝以前，官員沒有“工作餐”，唐太宗李世民“克定天下，方勤于治”，規定官員上朝的時間不僅更早，朝會還經常延時，為照顧百官，就命人在宮殿外面的走廊里“聊備薄菲”，這算是古代“工作餐”的由來。

到宋朝這項制度也固定下來，不僅朝臣可以享用這樣的餐食，各衙署的一般官員也可以享用，形式上延續了唐朝的做法，稱“廊餐”?！端螘酚涊d，參加朝會的官員“廊餐”地點在左右勤政門北的東西廓下，就餐時文武官員分開，文官在東廊，武官在西廓。元朝和明朝也都實行了類似制度，明朝官員就餐的地方一般在奉天門或武英殿。

清朝時，有很多官衙干脆辦起了“機關食堂”，清人歐陽兆熊在《水窗春囈》中記述了各地河務機構開辦的食堂：“其肴饌則客至自辰至夜半不罷不止，小碗可至百數十者，廚中煤爐數十具，一人專司一肴，目不旁及?！笨梢钥闯觯渚筒蛨雒媸质⒋蟆?/p>

這種“工作餐”本意是方便官員們履職，但經常走了調。在宋朝，制度規定官員們每個月還可以用公款大吃一次。費用從公使錢中支出，稱“旬設”，范仲淹曾對這種聚餐方式作過解釋，認為“士大夫出入及使命往還，有行役之勞”，所以要特別加以“宴勞”。宋朝還規定“凡點檢或商議公事、出郊勸農等，皆準公筵”，等于從制度上給公款吃喝開了綠燈。

“工作餐”變成公款聚餐，經常還是“自己人互請”，說明宋朝官員大吃大喝的情況比較嚴重。北宋尹洙《分析公使錢狀》里記載了慶歷三年（公元1043年）地處西北的渭州財政支出情況，其中每個月就有五次公款吃喝的記載。蘇軾先后兩次在杭州任職，其中一項重要工作就是迎來送往，他對此很不習慣，朱彧在《萍洲可談》中說蘇軾“疲于應接，乃號杭倅為酒食地獄”。

“程儀”和“折席”

明朝一度吏治很嚴，但大吃大喝的情況也很普遍，文學家袁宏道曾任吳縣知縣，上任才幾個月就感到不適，他在給朋友的信中說“上官如云，過客如雨”，幾乎每天都疲于應酬，所以連呼“苦哉，苦哉”。

這種情況到了清朝越發嚴重，《道咸宦海見聞錄》的作者張集馨曾任陜西督糧道，西安當時稱“孔道”，凡去西藏、新疆以及蜀都要從這里過，“遇有過客，皆系糧道承辦”。根據招待對象不同酒席有不同規模和檔次，“上席五桌、中席十四桌”，“上席必燕窩燒烤，中席亦魚翅海參”，無論上席還是中席“每次皆戲兩班”。

西安是內陸城市，那時候海鮮、活魚還比較少見，大魚每尾要花費四五千文，也就是四五兩銀子，其他還有白鱔、鹿尾等在宴席上也都不能少，張氏記述“每次宴會，連戲價、備賞、酒席雜支，總在二百余金，程儀在外”，張氏感嘆“幾于無日不花天酒地”，算下來接待費“每年總在五萬金上下”。

上面所說的“程儀”是另一項陋規，京官出巡到地方，所過之處除殷勤招待外還要饋贈數量不菲的禮品和禮金，其中一部分相當于“車馬費”，如果因為各種原因沒有設宴招待，要把宴席的費用折成錢奉上，稱“折席”，除此之外還有一部分是送給官員仆從的，稱“跟隨”。

有一次，閩浙總督顏伯燾在鴉片戰爭時的廈門海戰中因大敗而被革職，回原籍時路過漳城，張集馨那時已調任福建汀漳龍道臺，負責接待。《道咸宦海見聞錄》記載顏伯燾一行竟然有家眷、兵役、隨從等3000多人，宴請、唱戲再加上“程儀”，一個下臺的官員過境就花了地方一萬兩招待費。

“熟人社會”里的頑疾

對公款大吃大喝這種事歷代其實也都進行過治理，漢景帝時出現了連年歉收的情況，但官員們公款吃喝依然很厲害。漢景帝下詔，發現誰接受公款宴請都一律就地免職。漢宣帝時有官員出差期間招待費過高，奢侈浪費，朝廷曾下詔進行過嚴厲批評。

宋朝一方面吃喝風盛行，另一方面關于狠剎吃喝風的法令也最多，宋朝頒布的《慶元條法事類》中對公款招待曾進行了細致規定，其中一條是官員需憑“券食”方可用“廊餐”，類似“就餐券”，對用餐標準也有具體規定，超標的要受到追究。

宋朝一度興起歌妓陪宴的時尚，朝廷專門下詔禁止這種風氣漫延，宋代文學家蘇舜欽曾任職于要害部門進奏院，他的岳父是宰相，有一次蘇舜欽把公家的廢紙賣了，用這個錢買酒設宴，還招歌妓助興，結果被人告發，岳父也沒法保他，被免職出京。朱元璋治吏一向很嚴厲，“鐵腕反腐”在歷史上都很出名，他要求官員們不得大吃大喝，據說“四菜一湯”的規定就是從他那里來的。

但是，只有文字上的規定其實是沒用的，制度靠人去執行，執行制度的人本身也是官場一分子，如果制度事關其自身利益，執行效力就會因此打折扣。所以，盡管最高決策者無不希望下面有一支清廉、高效的官員隊伍，也希望通過制度約束讓官員們保持克制，但這種約束往往因為執行力不足而變得蒼白，抓得嚴了好一些，稍微一放松就立即反彈。

上行下效也是制度執行不力的一個重要原因。以慈禧太后為例，她以生活奢侈著稱，一頓飯就有幾十上百道菜，穿的、用的、屋里擺的無不講究和奢華，還經常大擺宴席、隨意賞賜臣下，又挪用政府其他預算為自己修建園林、搞生日慶典。上面帶頭大吃大喝、鋪張浪費，下面的各級官員自然有恃無恐。

清人汪輝祖認為，“凡有陋規之處，必多應酬”，這句話道出了公款吃喝的真相。中國被稱為“熟人社會”，人與人不是通過制度、規則而是通過私人關系發生聯系，人情大于法治、大于制度，“有人好辦事”“只要有人沒有辦不成的事”等觀念自古盛行，形成了許多“陋規”。人們寧愿在維系各種關系上花費更多的精力和資源，也不愿意認真學習和遵守規則。

大吃大喝無論多奢侈、多離譜，花的錢都不是官員們自己的，有人打著為地方、為小集體謀利益的幌子，其實是在為個人編織關系網，花了公家的錢，“好處”卻落到了個人頭上。這樣一來，大家當然都會把吃吃喝喝和迎來送往看得比什么都重要了。

（摘自《廉政瞭望》）