城市建筑渣土水陸聯運管理模式研究
——以杭州為例

◎ 葉瑞克 李亦唯 高壯飛

建筑渣土運輸處置是治水、治氣、治廢等城市問題治理的重點領域。近年來，建筑渣土 （含工程渣土及泥漿等，以下簡稱渣土）產生量日益增加，杭州主城區每年渣土產生量為3000多萬方。目前，杭州市渣土往往依靠陸路運輸來完成，存在燃油消耗多、碳排放量大、載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、環境污染大等問題。同時，渣土車受 “計量取酬”驅使，超載超速、中途傾倒等現象時有發生。相較于陸路運輸，水路運輸有著環保、綠色、低碳、經濟等多重優勢。隨著 “兩美浙江”“美麗杭州”建設進程的加快、京杭大運河的成功申遺，以及 “五水共治”工作的推進，城市建筑渣土處置管理面臨新的形勢和要求。破解 “渣土圍城”困局，構建渣土水陸聯運模式，既是發展綠色低碳交通的必然趨勢，也是在城市空間和功能雙重擴張的背景下治理城市問題的現實需要。

一 加強渣土水陸聯運管理的意義

（一）提升政府城市治理能力的必然要求

當代城市治理要求實現治理機制由 “職責不分”向 “完善機制”轉變，實現治理資源由 “單一分散”向 “多元整合”轉變。渣土水陸聯運管理不僅涉及渣土的水上運輸，而且包括碼頭建設與監管、水路運輸、陸路運輸、消納場地規劃與利用、渣土資源化綜合利用等多個環節。渣土運輸還伴隨環境保護、交通安全、交通治堵等民生問題，渣土的承運與非法傾倒又與地方相關非法社會組織有著千絲萬縷的聯系。因此，渣土水陸聯運需要的是政府頂層設計、單部門管理、多部門協調、社會組織 （第三方）參與和社會公眾監督等全方位的城市治理。

（二）加強城市環境治理的重要途徑

渣土治理工作是治水、治氣、治廢工作的重點，是杭改十條 “圍繞推進美麗杭州建設，健全生態文明建設體制機制”的重要組成部分。一方面，這些渣土如得不到有序處置，必將影響整個城市的環境衛生和水資源環境，還將帶來一系列社會負面影響。另一方面，受城市道路擁堵、文明城市建設等因素影響，道路運輸方式的限制條件多，如載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、交通事故難以杜絕、渣土拋灑滴漏影響市容、居民投訴多等。因此，渣土水運在渣土處理以及城市環境治理中理應占有一席之地。在條件成熟時，若有合適的填埋場所或焚燒發電廠，城市生活垃圾也可考慮水運，推動垃圾集裝化運輸。

（三）發展城市綠色低碳交通的必然趨勢

渣土陸路運輸存在燃油消耗多、碳排放量大、載運方量小、運輸成本高、交通壓力大、環境污染嚴重等多方限制，而渣土水運則具有綠色、低碳、經濟、環保等多重優勢。一艘船舶 （300噸）運輸1次，需要載重量為10噸的卡車30輛才能完成。1000萬噸水運量需載重量為10噸的卡車每天不間斷運送2740車次，道路交通將每30秒左右增加1輛卡車流量，交通擁堵壓力將持續增大，碳排放量和路面揚塵也將大幅增加。據不完全統計，一輛載重量為10噸的卡車從杭州市區的建筑工地滿載行駛到湖州德清的消納場所，燃油消耗、規費等成本平均為34元／方，而一艘載重量為300噸的貨船相對應的物流成本為25元／方，兩者相差30% ～40%。因此，發展渣土水運，加強渣土水陸聯運管理是城市發展綠色低碳交通的必然趨勢。

二 渣土的 “非一般貨品”特征

（一）來源繁雜，成分復雜

《城市建筑垃圾和工程渣土管理規定 （修訂稿）》（2003年6月）對建筑渣土做出了解釋：建筑廢棄物 （建筑垃圾）、工程渣土，是指建設、施工單位或個人對各類建筑物、構筑物等進行建設、拆遷、修繕及居民裝飾房屋中所產生的余泥、余渣、泥漿及其他廢棄物。一般來說，渣土有以下幾類：①建筑施工工地產生的土方、廢渣、泥漿，主要由土、渣土、灌注樁施工中形成的泥漿固結物、散落的砂漿等組成；②建筑工程施工后剩余的混凝土漿、柏油廢料等，由剔鑿產生的磚石和混凝土碎塊、灌注樁截下的鋼筋混凝土樁頭、柏油廢料等組成；③各類房屋、店面裝修時產生的建筑垃圾，由建筑物維修、拆除過程中產生的金屬料頭、竹木料，以及裝飾、裝修過程中產生的廢料、各種包裝材料和其他廢棄物等組成［1］。

（二）分布不規則、范圍廣、變動性大

渣土 （泥漿）產生于建設單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、道路、管網等以及居民裝修房屋過程中。一方面，作為渣土主要來源的建筑工地，建設、拆遷的地區沒有固定性，幾乎遍布杭州城市的各個區塊，其他來源 （如裝修垃圾）分布更是分散。另一方面，由于拆遷、建設以及裝修都存在一定的時間性，渣土 （泥漿）會隨著相關工程項目的竣工而停止產生。以上情況使得渣土 （泥漿）分布存在不規則、范圍廣、變動性大等特征，對渣土水運，尤其是碼頭 （裝卸點）設置與監管產生了較大的影響。

（三）本身價值低，非法傾倒卻產生 “利潤”

一般貨品本身是有價值的，它們不會被隨意拋棄［2］。一般來說，渣土本身不存在價值或價值不高［3］，部分有毒渣土甚至存在 “負價值” （如一些化工廠、農藥廠拆遷工程出土的渣土）。因此，渣土在運輸過程中普遍存在偷排、偷倒的現象，因為它不僅不能創造利益，而且會產生運輸費、消納費等相關處置費用。渣土運輸成本很高，包括人工成本、機械物耗、電子信息設備費用、固定資產折舊及維修費用、管理費用等。因此，其偷排漏排、非法傾倒能為渣土運輸企業和渣土出土單位帶來非法 “利潤”，這就要求相關管理部門對其運輸環節尤其是水運環節加強監管，將其作為一種 “準危險品”對待。

（四）裝卸工藝復雜，處置管理技術要求高

渣土從源頭運輸到消納場地，要完成車輛運輸到船舶運輸的轉換。可能經歷直接換裝或者間接換裝，包括車輛運輸到碼頭 （裝卸點）、卸貨入船、由船上卸下裝入車、車輛運輸到消納場所等諸多復雜的過程，操作次數多，所消耗的人力、物力大。而且，運輸渣土的車輛、船舶必須嚴格符合規定的標準，密閉加蓋，以防止污染、保護環境。為了實現更好的監督，車輛和船舶還要安裝GPS，加入管理信息平臺，將工程建設項目、渣土處置、運輸、消納等審批環節的有關信息數據納入平臺，實行全區聯網［4］。可見，渣土水運對管理手段的科技化有著更高的要求。

三 杭州市渣土運輸處置管理的現狀、問題及原因剖析

（一）現狀及問題梳理

1.運輸方式滯后，缺乏資源化利用手段

建筑渣土運輸方式有三種：一是通過渣土車輛運輸；二是由施工工地將建筑渣土輸送到專用船只通過水路運輸；三是通過搭建渣土輸送管道輸送。消納的整個過程技術含量低，處置成本高，處置方式落后，處置技術停滯不前。大量渣土的產生僅通過消納，缺乏資源化循環利用尤其是就地利用手段，會不斷地消耗相對有限的消納場地和運輸資源，占用土地資源，進而影響城市建設。

2.出土量逐年遞增，渣土消納場地逐年遞減

近年來，杭州市工程建設項目持續增加，產生的渣土量一直處于高位水平。據城管部門保守估算，杭州市 （十城區）每年產生的工程渣土 （不含泥漿）總量在8000萬方以上，主城區每年產生的工程渣土 （不含泥漿）量約為3000萬方［5］。但是，目前以武林廣場為中心40公里甚至更大的區域范圍內已沒有渣土專用處置場地，一般只能通過陸路運至周邊省市予以處置。

3.渣土處置及運輸現狀堪憂，偷倒亂倒問題嚴重

工程渣土產生量的高速增長與處置場地缺乏之間的矛盾，直接導致了兩個比較嚴重的后果。一是建設工程項目按照規定辦理手續的數量不斷減少，80%左右的工程渣土量處于無序的自我平衡中。一旦無序處置局面長期存在，必將造成環境污染、水資源污染和 “渣土圍城”等嚴重后果。二是工程車偷倒亂倒現象長期存在，渣土偷倒亂倒、拋撒滴漏、無序運輸等問題屢禁不絕。

4.水運中轉基本成型，但管理體系不夠完善

2011年起，由于重點民生工程以及市場自身發展的需要，通過碼頭利用水路資源進行中轉的模式開始形成，并逐漸成為杭州市渣土運輸的主要力量。截至2015年，杭州港主城區共有臨時作業點15個 （其中廢土點5個、泥漿點10個），全年渣土水運量約為3000萬方。但是2016年4月新修訂的 《杭州市工程渣土管理實施辦法》并沒有將渣土水運作為重要一環加以凸顯，且相關條款仍是一些較為原則性的規定，未細化，操作性較差；渣土水運的操作標準仍然是部門 （如港航局）的內部規定，缺乏法律約束力，無法與其他部門形成全方位的標準化管理體系；渣土水運的相關管理部門及其職責未得到有效的界定，管理工作也未實現系統化。

（二）原因剖析

1.政府重視不夠，缺乏頂層設計

2013年杭州港航局印發了 《關于印發杭州市泥漿水路運輸管理工作指導性意見的通知》，部分區縣，如蕭山區于2012年發布了 《杭州市蕭山區建設工程渣土管理辦法 （試行）》，渣土處置管理的相關部門也出臺了各種管理舉措或政策，但各區縣的辦法以及部門政策的效力 （層級和范圍）和執行力都較為有限，難以全面覆蓋整個城市的渣土運輸及其所有管理環節。因此，整體上看，目前渣土水陸聯運管理尚缺乏頂層設計，省、市級層面還沒有出臺統一的渣土水運管理辦法或由專門的領導機構牽頭整合所有部門的資源，難以做到協調合作，也沒有統一的政策規定和相關標準，無法有效管理和引導渣土水運及處置行業的發展。

2.職能邊界不清，部門協作機制不順暢

渣土水路運輸管理涉及港航、城管、國土、城建、林水、環保、錢塘江管理局及相關鄉鎮 （街道）、村委會等眾多部門，甚至涉及消納場地所在地的相關地方政府及部門。渣土水運缺乏綜合協調部門，各部門、各地區長期各自為政，造成管理溝通上的不協調、協作機制上的不順暢。例如，有些水域和碼頭分屬不同的轄區，有些消納點屬于 “飛地”，管理上需要聯動，但協調起來困難較大。再如，對船舶向航道排放泥漿的處罰，很難找到第一現場，泥漿含水量較高，一般在90%以上，泥漿運輸船舶邊航行邊排放，排放的泥漿極易消溶于江水，事后查處的，基本上是借助GPS軌跡回放、空載重載核查等手段發現的，難以取到直接證據。相關直接證據的取得需要源頭管理部門和消納場地管理部門以及運輸環節監管部門的統一行動、統一取證，僅依靠港航局職能處所顯然無法做到。

3.部門權力缺失，政策法規體系不健全

第一，渣土碼頭設置準入及后續管理應屬港政管理的范疇，但目前缺乏法律、法規依據，而泥漿、渣土臨時設泊點的設置又是水路渣土運輸的源頭和重點，若按照正規碼頭進行設置審批，則現在所有臨時設泊點和消納點無一能達到要求，都不能投入使用。若按照臨時碼頭審批或備案又無法律、法規支持，則存在合法性問題。第二，泥漿、渣土臨時設泊點準入條件低，全部采用備案制。由于泥漿運輸利潤較高，再加上目前水路運輸市場低迷，要求設置泥漿、渣土臨時設泊點的經營者較多，難以管控。第三，對已設置的臨時設泊點違章取締、處罰無依據。第四，泥漿、渣土運輸利潤較高，基層管理部門在執法過程中受外界人為因素干擾較多，甚至有執法人員遭受威脅的情況發生，查處違章行為的壓力較大。

4.科技支撐不足，部門協調與處置監管手段單一

目前，杭州港內河轄區除余杭區有泥漿固定碼頭外，所有的渣土碼頭皆為臨時泊點，裝備較為簡陋。泥漿主要通過管道輸送，部分泥漿管道的材質牢固程度和安全性以及泥漿裝卸設備的穩定性和安全性都有待提高，而渣土主要通過挖掘機進行裝船，裝卸工藝較為簡單，操作方便，平臺等固定設施投入較少、成本較低，但由于設施較為簡易，對周邊環境影響較大。目前，渣土碼頭的船舶停靠不規范、植被破壞、渣土掉落等現象較為嚴重，且多數挖掘機平臺過于簡陋，存在較大安全隱患。一方面，渣土水運相關裝卸技術及裝備與目前的城市環境治理以及將來日漸增加的渣土水運運量需求還存在較大的差距。另一方面，部門協作機制不順暢，關鍵之一在于信息溝通不暢通，無法做到信息及時共享與交流，應加強現代信息技術及相關設備的應用，構建渣土水陸聯運信息平臺。

四 渣土水陸聯運管理模式的構建

（一）高位領導閉環管理機制

一方面，應結合 “五水共治” “三改一拆”等工作，以合署方式成立工程渣土管理領導小組，領導小組下設渣土辦，將渣土水運管理工作納入城市治理整體工作中，由城管部門作為牽頭部門統一管理。徹底解決部門間推諉扯皮、形式主義的弊端，加強部門間的協同合作，將外部協調問題通過工作聯系機制轉化為內部辦事流程；強化部門職責，尤其是環保、規劃、國土、建委、公安、交警等部門在違法違規行為查處、建設工程審批中渣土處置環節、消納場地規劃與建設等事項上的部門職責。另一方面，應建立從渣土處置計劃 （建設項目審批）到渣土出土、從渣土運輸到渣土消納場地處置的整個鏈條的閉環管理機制，水路外運處置也應通過聯單制度或信息化手段健全閉環管理機制，做到監控無死角、管理無脫節。

（二）全方位聯動機制

一是聯合巡查制度。由城管部門、港航部門相關處所與相關管理部門聯合進行執法巡查，由城管部門或港航部門做好巡查臺賬。二是聯席會議制度。可以每月或者每季度召開一次部門聯席會議，通報情況，交流經驗，協調工作。三是區域聯動制度。包括杭州市下屬縣市區之間的聯動，以及涉及消納場地 （其他省市）和外地船舶終端管理的區域聯動。

（三）全社會監督機制

一是建議由政協、公共媒體或社會組織牽頭建立公眾監督機制，可聘請專家學者、鄰水政府部門事業單位工作人員、社區干部和普通民眾作為專家觀察員或信息監督員，打通公眾參與渣土水運監督的渠道，開辟信息傳達和監管監控新途徑，化解由渣土水運帶來的民生問題和矛盾。二是建立社會組織 （第三方）參與機制。一方面，在具體事務管理中，應充分發揮市場機制的作用，引入社會組織 （第三方）參與渣土水運相關事務的管理工作。如可出臺政策引導成立專業保潔公司，對碼頭（裝卸點）、路面突發渣土污染事件及時進行處置，施工完后對運輸路線進行清洗，有效保證相關操作平臺、運輸工具 （船舶、車輛等）以及運輸路線的整潔衛生［6］。另一方面，在過程監控中，應建立社會組織 （第三方）參與機制，構建渣土水陸聯運智能監管信息系統。

（四）智能監管機制

應結合浙江省委、省政府 “信息經濟”戰略和杭州市 “智慧應用”工程、“三張清單一張網”工作，建立智能監管機制。一是依托市民中心或各縣市區行政服務中心 （條件不成熟的，可以依托城管部門），建立渣土水運 “一站式”受理機制，包括渣土碼頭的審批與備案、渣土水運船舶的備案管理、渣土消納場地的登記審查備案、相關違法違規行為的處罰受理，以及上下游的相關事務等。二是綜合牽頭部門定期在監管平臺公布的水路外運處置作業點信息，實現聯動協作部門間的信息共享，并提供市場信息服務。三是政府相關部門出臺相關標準，規定相關企業在合格的渣土運輸船舶上應用物聯網技術和工業4.0等技術手段，實現對渣土船舶、車輛的全方位監管，防止違法傾倒渣土。四是構建企業誠信信息系統，倡導公平公正，通報違規違章，建立企業誠信檔案，健全市場準入和退出機制。

（五）資源循環再利用體系

按照 “保護國土資源、實現規范處置、促進再生利用”的原則，完善工程渣土資源循環再利用體系。一是基礎回填，建設工地的回填土是最為常用也是最為簡單的渣土處理方法；二是低洼地、廢棄河浜、道路沿線洼地 （也可適當抬高）回填，輔之以綠化，建設城市生態走廊；三是圍海造田，避免大規模開山取土及其造成的生態環境破壞；四是制作再生骨料、路基材料，或作為工業原料，杭州西部山脈屬石灰巖地質，部分隧道挖掘的石灰巖可作為水泥生產的原料；五是堆山造景，甚至可以就地處置，將非法傾倒的渣土山變為綠色生態公園。

（六）政策法規體系

一是由杭州市人大牽頭加強立法工作，制定 《杭州市工程渣土管理條例》，提升渣土管理的法律法規效力位階，并將渣土水陸聯運管理作為重要內容納入，嚴格依法行政，確保有章可循。二是加快出臺 “實施細則”，制定渣土水運相關標準，將相關管理要求和操作標準納入 “實施細則”，如水運船舶準入條件、渣土碼頭設置標準、渣土裝卸標準等，提高水路外運處置的安全性和規范性。三是研究智能監管系統的配套政策，建立渣土水運的 “第三方付款”機制、市場準入和退出機制，以及清運船舶企業的信用檔案和業績記錄制度。四是探索渣土水運區域專營模式，通過渣土水運招投標項目開標、投標、評標程序，將區域內所有的建設項目渣土承運處置納入專營實施范圍。

總之，渣土運輸管理是渣土處置的一個重要領域和環節，任何管理模式、部門協作機制、區域聯動機制、“一站式”受理機制、公眾監督機制、社會組織參與機制、智能監管系統等，都不可能拋開渣土處置整體工作以及相關配套政策而獨善其身。渣土水陸聯運需要做好城管部門、港航管理部門、林水部門、城建部門、環保部門等政府部門的管理職責分工，形成 “分工明確、權責到位、優勢互補、資源共享、信息互通”的管理格局；積極與整體工作以及政策法規體系全面銜接，保持步調一致、統一行動、整體推進。

注 釋

［1］李遠：《綠色建筑評價體系與評價方法適用性研究》，上海交通大學碩士學位論文，2012。

［2］王峰：《加強建筑渣土管理的思考與對策》，《產業與科技論壇》2011年第17期，第218～219頁。

［3］韋宏剛：《城市建筑垃圾和工程渣土危害分析》，《城市建設理論研究》2012年第8期，第34～37頁。

［4］徐勝、瞿國慶、袁輝：《基于物聯網的渣土車環保運輸智能監控裝置設計》，《儀表技術》2013年第11期，第35～37頁。

［5］王方樹：《建筑渣土處置工程中土方量計算探討》，《建材與裝飾》2015年第14期，第78～81頁。

［6］黃志斌：《深圳市余泥渣土處理設施現狀和對策》，《環境衛生工程》2013年第1期，第50～52頁。