涉 “農民房”糾紛案件的成因及司法應對
——以杭州法院民事判決為樣本

◎ 杭州市中級人民法院課題組

近年來，隨著杭州城市化建設步伐的不斷加快，“五水共治”“三改一拆”等重點工作和工程項目持續推進，涉及大量農村集體土地上 “農民房”［1］的征收拆遷和異地安置問題，“農民房”的經濟價值凸顯。受巨大經濟利益的驅動，涉及 “農民房”的案件糾紛不斷涌現。由于現行法律、司法解釋對涉 “農民房”糾紛案件尚無明確的裁判規范，各地法院認識不統一，導致在案件處理上也五花八門。本文以杭州法院近年來審理的相關案件為樣本，通過實地走訪、座談討論等方式展開調查研究，深入分析 “農民房”問題形成的歷史和現實因緣，在此基礎上提出涉 “農民房”糾紛案件的司法應對之策及具有可操作性的司法裁判規則，期望有助于執法辦案。

一 涉 “農民房”案件的概況及審判現狀

在實踐中，涉 “農民房”案件的訴訟案由，主要有分家析產糾紛、所有權確認、離婚、共有物分割、法定繼承、返還糾紛、房屋買賣、排除妨害等，其中最典型的當屬分家析產糾紛。例如，2004年，王某與妻子湯某、兒子及母親因征地拆遷，經審批準予建造落地面積為93平方米的3間3層房屋，而實際建成的房屋為3間4層。房屋建成后，王某、湯某陸續搭建若干間附房。2012年，王某與湯某離婚，湯某提起訴訟，請求對落地面積93平方米共3間4層的主房及附房進行分割［2］。統計表明，諸如上例分家析產糾紛案件的增長率明顯高于同期民事案件的總體增長率 （見表1）。據統計，杭州地區以分家析產為代表的涉 “農民房”糾紛案件改判率，除2015年外，均遠高于當年民事案件的總體改判率 （見表2）。

表1 2012～2015年杭州地區分家析產糾紛案件一審收案情況單位：件，%

表2 2012～2015年杭州地區分家析產糾紛案件二審改判情況單位：件，%

課題組通過隨機抽取近年來杭州市兩級法院做出的98件涉 “農民房”糾紛案件判決發現，對于涉 “農民房”確權、分割使用的糾紛案件，目前各法院裁判尺度很不統一，尤其是在涉及違法建造的情形下，大致有以下幾種處理方式。

第一種是不關注房屋是否存在 “違建”的情形，以建房審批時的人口及出資出力狀況確權，根據房屋的實際情況分割使用。如蕭山法院 〔2012〕杭蕭民初字第7095號案件，該案原告陳某訴請對案涉房屋一棟進行分割。案涉房屋的建造，系當事人于2011年11月向街道及村委會提交報告，要求翻建3間3層，但未進行審批，僅在街道辦事處備案。房屋實際建成為架空層加3間3層半，并建有室外樓梯，由架空層通至一層。法院根據建房出資狀況，判決陳某享有10%的產權份額，并對房屋及架空層，包括室外樓梯分割使用。

第二種是注意到房屋存在 “違建”事實，對合法批建部分確權，按當事人的分割訴請對房屋整體分割使用。如杭州中級人民法院 〔2014〕浙杭民終字第1253號案件，該案原告湯某請求對主房及附房進行分割，實際建成的主房3間4層，屬少批多建；附房未經審批，屬違法建造。法院判決原告湯某對主房 （合法審批的落地面積為93平方米，共3間3層）享有7／24的所有權份額，并對主房及附房均具體分割使用。

第三種是以房屋合法批建為確權依據，對房屋分割使用請求全部或部分予以駁回。如杭州中級人民法院 〔2013〕浙杭民終字第2068號案件，該案原告李某起訴要求對房屋按份確權，并分割使用。法院判決原告享有房屋 （房屋面積以經審批的落地面積110平方米、3層為準）相應的所有權份額，對于李某分割使用房屋的請求，考慮到使用現狀，要求雙方自行協商處理，法院不做分割，對該訴訟請求予以駁回。又如余杭法院 〔2013〕杭余民初字第915號案件，該案原告鮑某、李某某、李某起訴要求享有案涉房屋1／2的份額，并請求分割使用。案涉房屋合法批建占地面積為110平方米，共3層。實際建成占地面積為110平方米，共4層。法院根據建房貢獻大小及出資情況，判令原告方享有1／3的份額，對房屋1～3層根據實際情況分割使用，房屋第4層不在合法審批范圍內，不予處理，故駁回原告其他訴請。

二 涉 “農民房”案件的成因分析

（一）行政監管存在困難

1.“少批多建”是常態

根據現行 《土地管理法》 《土地管理法實施條例》 《城鄉規范法》以及地方性法規的規定，縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門經授權負責轄區內的土地管理和監督工作。集體土地用于非農建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。村民在宅基地上建房的申請、審批工作，實際由區、縣級土地管理部門負責。土地管理部門在村民私人建房的具體規定上，需要考慮傳統習俗及當地村民的實際需求。因此，審批的房屋占地面積、層次與地方性法規規定的面積、層次往往存在出入，加之村民在政策掌握上普遍存在打 “擦邊球”現象，實際建成的房屋面積、層次、結構往往超過政策許可的范圍。這造成大部分 “農民房”合法批建部分與違法建筑交錯混同，少批多建成為普遍現象，法院在具體確權及分割時難以進行區分。如杭州市拱墅區土地管理局 《關于對已批準的農村私人建房的管理規定》 （2001年頒布）規定：“農村私人審批建房層次為三層，其室外地平面至房屋沿口底板總高度在11米以內，即地面架空層應控制在2米以內 （地平面上下各1米），第一層高度控制在3.5米以內；第二層高度應控制在3.3米以內；第三層高度應控制在3.2米以內。沿口以上不得有架空層，沿口至坡屋尖頂高度應控制在2.5米以內。”“房屋正面陽臺最大挑出不超過1.5米……其他三面不得有任何外挑物……”審批的建筑面積、層次為放樣面積×3，而政策允許存在高度在2米以內的架空層、第三層向上延伸2.5米斜頂，以及房屋正面挑出1.5米。但實際建成的房屋，往往變通為房屋正面超過1.5米挑空、房屋背面挑空、第三層向上延伸部分單獨成層，實際建成的房屋為五層［3］。經實地調查，該社區村民中有244戶是在2001～2006年按村里的統一規定建造房屋的，房屋的結構、層次基本一致；包括2001年之前建成房屋的村民在內，全部256戶均存在少批多建的狀況，對此土地管理部門均未頒發集體土地使用證。

2.權屬登記發證處于停滯狀態

隨著 《物權法》的實施及配套權屬登記制度的落實，城市國有土地及其地上建筑物產權登記制度完善，權屬登記證書記載事項與房屋實際狀況能夠一一對應。而“農民房”案件當事人提供的 《建房用地審批表》等證據中所記載的信息有限，且實際建成房屋往往與審批內容存在出入。法官遇到此類案件的房屋確權訴請時，總是盼望能有合法的權屬證書。然而經走訪調查，杭州地區的 “農民房”普遍于2000年前后重建、翻建，大多無權屬證書。隨著城市化進程的推進，杭州地區，尤其是城區，繞城公路范圍內的集體土地被大規模納入規劃圈，土地管理部門對涉及宅基地使用權的集體土地使用證很少頒發。即便是從1991年集體土地使用證發證試點初期至今，“農民房”擁有集體土地使用證的也不多見［4］。杭州市區村民自建房屋在1958年之前頒發過土地房產所有權證，在1958年之后曾進行換證，對土地性質加以區分。“文革”之后，1988年大登記過程中又對集體所有土地換發集體土地建設用地使用證。2004～2006年，杭州市區曾推行試點工作，對村民自建房屋頒發房屋所有權證，但由于普遍存在少批多建情況，房管部門發證的前提是嚴格按照審批面積建房，對違建部分必須拆除才可頒證，且該類房屋即使發證也不可抵押、買賣。因此，市區村民積極性不高，試點工作實際效果不理想，杭州市區范圍內村民自建房屋僅僅發過幾十本房屋所有權證，而該批農戶多屬龍井村等風景區，因原土地管理部門監督管理到位而不存在違建情形。2007年 《物權法》施行之后，杭州市區范圍內未對農戶發過房屋所有權證。房管部門認為，市區村民自建房屋的監督工作屬于土地管理部門的職責，不屬于房屋管理部門的職責范圍［5］。

（二）行政管理中的確權登記與司法裁判中的確權分割界限不清

《土地管理法》第十六條規定： “土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。” “當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。”土地權屬爭議由人民政府處理，當事人因宅基地使用權發生爭議，也屬行政確權的范疇。而當事人對宅基地上的房屋提出物權請求權是否屬于行政確權，法律規定不明確。村民自建房屋的所有權登記發證工作目前尚處于探索階段，實踐中此類糾紛多通過民事訴訟解決，因此形成了土地行政主管部門側重于 “管地”、司法裁判側重于 “管房”的局面。

土地管理部門在行政管理中的宅基地確權，是指農村宅基地的確權登記，依照《土地管理法》《土地管理法實施條例》 《土地登記辦法》 《土地權屬爭議調查處理辦法》《確定土地所有權和使用權的若干規定》《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》等法律法規、政策性文件以及地方性法規、規章的規定，宅基地使用權的申請、審批和取得按標準流程進行。村民建房需要使用宅基地的，首先向本集體經濟組織提出申請，并張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉 （鎮）審核，再報縣 （區）土地管理部門審批。審批同意的，仍在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。分戶、落戶，因自然災害、村鎮規劃而調整，以及因公共設施和公益事業建設而搬遷，是符合宅基地申請條件的一般情形；未滿18周歲、原有宅基地面積已達標準或能解決分戶需要、轉讓出租房屋的，均不予批準使用宅基地。土地管理部門在具體發證時會區分不同情形。①按照不同的歷史階段對超面積宅基地進行確權登記發證。1982年 《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地在該條例實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；1982年 《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年 《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地超過當地規定面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；1987年 《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地超過當地規定面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記，其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定做出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。②符合規定分戶建房標準而未分戶，且現宅基地面積不超過分戶合計面積的，不作為超面積處理。③非農戶口居民 （含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在集體土地使用證記事欄注記 “該權利人為非本農民集體成員”。④已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在集體土地使用證記事欄注記 “該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。⑤非本農民集體成員，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意并經有權機關批準異地建房的，可按規定確權登記發證。⑥對于沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明并公告15天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權。⑦空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復的宅基地，不確定使用權。已確定使用權的，由集體經濟組織報人民政府批準，注銷土地登記，收回集體土地使用權。同時，宅基地確權登記所依據的文件資料也有明確規定 （人民政府或者有關行政主管部門的批準文件、處理決定；縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定或者調解書；當事人之間依法達成的協議；履行指界程序形成的地籍調查表、土地權屬界線協議書等地籍調查成果；法律、法規等規定的其他文件；等等）。

受 “物權確認請求權”是一種訴權觀點的影響，一些法院在審理涉 “農民房”確權糾紛案件時，往往將確權糾紛的外延擴大，認為物權請求權應由法院受理并裁判。因缺乏房屋所有權證，故法院根據建房用地審批表、集體土地使用證，結合法律法規對房屋權屬進行認定。但 《物權法》及 《土地管理法》中僅有對宅基地使用權的原則性規定，而其他規定的法律效力層級低，系統性及可操作性差，給案件裁判帶來諸多不便。在案件審理過程中，法官僅圍繞當事人所提供的證據查明案件事實，對村民建房用地申請、審批和取得流程不甚熟悉，對地方性法規、政策不甚了解，與土地管理部門的登記資料對接不甚通暢，加之杭州地區 “農民房”大多沒有集體土地使用證的現狀，依據建房用地審批表等有限證據對房屋確權，將房屋、附屬設施的分割均納入案件審理范圍，導致對宅基地使用權的判斷存在偏差，甚至代行土地管理部門對宅基地的行政確權職能。如杭州中級人民法院 〔2012〕浙杭民終字第2301號案，該案原告高某、莫某起訴要求分得房屋1／2的所有權和使用權 （包括天井），一審判決原告對房屋享有1／2的份額，并根據實際情況對房屋 （包括天井、屋前平臺）分割 “使用、收益”。二審又對房屋 （包括天井、屋前平臺） “使用”重新進行調整。該案爭議房屋經審批占地面積為95平方米，共3層，實際建造為4層加地下室，存在少批多建情形。該案中的 “天井”顯然不在審批建房面積范圍內，在沒有集體土地使用證等證據證明宅基地使用權的情況下，對 “天井”使用進行處置，缺乏依據，且代行土地管理部門對宅基地使用權的確權職能。又如杭州中級人民法院 〔2011〕浙杭民終字第2295號案中，原告陸某起訴要求對房屋及附房進行分割，案涉房屋經審批占地面積為100平方米，共3間2層，實際建成超過占地面積100平方米，2層加閣樓，屬少批多建；附房2間未經審批，屬違法建造。一審判決認為，“主樓在建造前雖經審批，但至今未取得集體土地使用權證，故不能確定是否按照審批依法建造。在當事人未依照法律規定為主樓登記權利時，主樓的建造不發生物權設立的法律效力，建造該房屋者不能取得該房屋的所有權”。但同時又認為，“該房屋的事實存在能給建造者產生使用、收益等財產利益”，判決當事人之間就案涉房屋的所有權份額，并對房屋及附房分割使用。該判決理由有違《物權法》第三十條 “因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力”之規定，判決中 “未經登記不產生不動產物權效力”的理由，與對房屋確權并予分割使用的結果存在矛盾。二審雖對該案予以維持，但判決理由從合法批建的角度予以調整。

三 涉 “農民房”案件的司法應對

（一）以依法依規為前提

《民事訴訟法》規定的 “確認民事權利義務關系”以及平等民事主體之間的“財產關系”，是 “確認之訴”的基礎法律規定。《物權法》第三十三條 “因物權的歸屬、內容發生爭議的，利害關系人可以請求確認權利”所確立的 “物權請求權”，不僅使實體法與民事訴訟法有機銜接起來，使 “確權之訴”有了實體法上的權利根據，而且為物權的歸屬和內容可以在其他法定程序中進行確認提供了物權法上的依據［6］。但是，應當明確，物權的歸屬和內容并非僅由人民法院進行確認，行政機關同樣是物權確認的確權主體。土地權屬依法由行政機關進行確權登記，宅基地使用權的確認自然屬于土地行政管理部門的職責范圍。“農民房”的房屋確權，理論上也應包括行政確權和司法確權。行政確權包括經合法性審查后的初始確認登記和交易、繼承、析產等導致的變更登記，如對行政機關宅基地確權及房屋產權登記的具體行政行為存在爭議，屬于行政審判的范疇。但客觀上 “農民房”的產權登記少之又少，房屋確權主要通過司法途徑完成。但必須明確，民事案件審理的重點是房屋的歸屬、權屬份額的確定以及導致房屋權屬發生變動的基礎法律關系爭議。當事人房屋確權、分割訴請中若牽連宅基地使用權的確認、分割 （如庭院、通道），也必須以具有集體土地使用證或者合法宅基地使用權的其他證明材料為前提。在目前多數 “農民房”僅有建房用地審批表而未領取集體土地使用證的狀況下，法院不能代行行政職權，不應對宅基地權屬進行確認，民事審判必須堅持合法性原則。在 “農民房”普遍存在少批多建、合法違法面積混同的情形下，不能不加區分直接判決房屋所有權的歸屬，否則就會造成通過司法公權力確認了行政違法行為的合法性，是對違法利益的保護。案件經過審理，可以準確區分房屋合法、違法建造部分的，對涉及違法建造部分的確權、分割訴請，應予以駁回［7］。

案件審判中，法官除了依法適用 《土地管理法》 《土地管理法實施條例》等法律法規外，還應關注當地政府 “農民房”建房政策。各區縣人民政府對建筑占地面積標準、住宅層次、層高及間距等有具體規定，與建房用地審批表所載情況有時存在不一致 （如余杭區2009年、2013年、2015年分別發布的 《余杭區農村宅基地使用權登記發證工作實施意見》《余杭區農村村民建房管理辦法》《余杭區農村村民建房管理辦法補充意見》，對農戶建房用地面積標準、建筑層數、建筑檐口高度、坡屋頂總建筑高度、附房、外挑陽臺、室外樓梯的建造均有明確規定），不能簡單以建房用地審批表所載明的面積、層次為合法性標準。掌握當地 “農民房”建房政策，也可以為案件正確處理拓寬思路［8］。

（二）根據情況合理分割

“農民房”經審批建成后，在冊人口之間對房屋存在共同共有關系。當事人約定的事由或者離婚、死亡等導致共有關系消滅的法定事由出現時，當事人可以請求對房屋進行分割。但 “農民房”與城鎮房屋相比，其流通受限，價值難以評估，同時 “農民房”又是集體經濟組織成員的最基本生活資料，具有福利性，不可重復享受。上述特點，決定了 “農民房”難以像城鎮房屋那樣采取變價分割、折價補償的分割方式。而 “農民房”作為一個完整的物權標的，就所有權進行實物分割也存在障礙。在目前的制度框架下，將房屋的共同共有關系變更為按份共有關系，并根據確認的份額對房屋的具體使用做出分配，是解決矛盾的可行方式。

對 “農民房”確認按份共有的權屬份額，在遵從依法依規的前提下，當事人要求分割使用房屋的訴請中往往包含 “違建”部分，這是此類案件面臨的現實問題。如法院在對具體案件進行審理時，對少批多建的 “農民房”以不具有合法性為由駁回訴請或者僅對合法批建部分確定份額或比例，而不對房屋使用做具體分割，那么實際占有使用房屋面積較多的一方勢必獲取較大利益，相對弱勢一方則可能利益受損，甚至難以保障弱勢一方的居住權益。因此我們認為，當事人對少批多建的房屋請求確權，法院對合法批建的房屋確認按份共有的權屬份額后，如當事人要求對房屋整體進一步分割使用的，應對少批多建的具體情形加以區分，分別處理，這樣比較妥當。

（三）行政與司法相互促進

調研中發現，地方行政主管部門對宅基地確權登記制度落實到位、對 “農民房”違法建造管理到位的地方 （如杭州地區的桐廬、建德、淳安等縣市）， “農民房”確權、分割糾紛案件的處理難度相對較小。如桐廬縣政府及下屬土地管理等職能部門對轄區村民建房的規定較為完善，全縣開展農房 “一戶多宅”清理整治等行動，“無違建縣”創建工作取得較好成效。在制度設置中，《農村住房既有違法建筑特殊情況處置指導意見》《桐廬縣農村住房既有違法建筑有償使用費收支管理規定》具體明確，對合法批建住房存在超批準占地面積、層次建設的違法行為中不宜實施拆除的超建部分違法建筑，需經當事人提出申請，辦理有償使用手續；對違法建筑存在相鄰糾紛的，不得申請有償使用；同時規定違法建筑有償使用的，應在規定用途范圍內使用，今后遇拆遷不作為安置補償依據。《桐廬縣鄉村違法建筑處置若干規定》《桐廬縣 “無違建縣”創建工作違法建筑認定和處置規定》 《桐廬縣農村宅基地管理細則》《桐廬縣防控和處置違法建筑責任追究暫行辦法》《桐廬縣違法建筑認定和處置規定》已經形成體系，對宅基地使用權頒發集體土地使用證的情形比較常見，“農民房”申領房屋所有權證 （集字號） （此處 “集”的含義為 “集體”，“集字號”系房管部門為與城市房屋相區分而采用的編號）的工作也在穩步推進過程中。

根據 《土地管理法》的規定和當前的土地管理實踐，土地確權 （土地所有權、使用權和他項權利的確認）是各級人民政府的重要職責之一，包括制定和完善確定土地權屬方面的法規和政策，處理土地權屬爭議和辦理土地權屬的登記造冊、核發證書等。土地管理部門進行土地確權的基本原則是 “尊重歷史、面對現實的原則；有利于生產和生活、有利于社會穩定的原則；政策和法律并用原則；分階段、區別不同情況處理原則；權利設定一般法定原則”，法院在審理涉 “農民房”案件時也可以參照。雖然在具體案件審理中，我們發現杭州市區的土地管理部門對 “四到場”制度［9］并未全面落實，對杭州市區 “農民房”少批多建的亂象負有一定的監管責任，但從根本上來說，法院審判的功能定位與政府土地管理部門的工作職責不存在矛盾，而應當是相輔相成的。如前文分析中提及的土地管理部門在具體發證時所區分的不同情形，其中的 “1982年、1987年時間節點對超面積宅基地確權”以及“未分戶現宅基地不超過分戶合計面積的，不做超面積認定”，可以作為房屋確權的“合法性”依據；“非農戶口合法取得產權無變化的房屋”以及 “繼承房屋占用宅基地”等情形貫徹的原則，與人民法院對 “農民房”確權、繼承糾紛案件的審理思路也一致。況且人民法院的生效判決、裁定、調解書，也是土地管理部門宅基地確權登記的重要依據。另外，自2016年6月1日起，根據 《杭州市人民政府辦公廳關于加快推進全市不動產統一登記工作的通知》的要求，杭州市住房保障和房產管理局的房屋登記職責劃入市國土資源局，由市國土資源局負責建立不動產統一登記制度，承擔市區范圍內的不動產統一登記工作，杭州市主城區頒發新的不動產權證書。市區范圍內村民自建房屋所涉土地和房屋統一登記、發證，目前市國土資源局所屬不動產登記局、不動產登記服務中心也正在積極調研中。因此我們認為，針對杭州地區 “農民房”現狀及具體案件審理中發現的土地監管問題，應引入 “互通、互信”機制，通過多渠道溝通的方式，就審判中存在的難點，農村集體土地權屬爭議的調處、土地登記資料的規范和完善等土地管理職責，以及杭州地區農村集體土地登記數據庫建設等問題，進行充分的溝通與研討，相互借力。通過各方努力，相信會有所收獲，并形成良好的示范效應。

（四）幾種具體裁判思路

（1）經合法審批建造的 “農民房”，當事人請求確權的，應根據審批政策、各方出資出力情況等因素確認按份共有的權屬份額；如當事人要求進一步分割使用的，根據權屬份額再結合生活習慣、使用便利等因素對房屋的具體使用進行分割，同時在判決主文中注明 “不作為不動產權屬登記依據”。理由是：根據原告訴請，對合法批建的 “農民房”在當事人之間確認相應的權屬份額應無歧義。但在該種情形下，實務中能否直接對房屋做出具體分割，判決兩個以上的共有權人對房屋內的不同樓層或者房間分別享有所有權，存在重大爭議。根據 《物權法》第九十九條和第一百條的規定，對合法的共有房屋應依照當事人的訴請進行分割。理論上，“分割”是指分割所有權，而具體的分割方式為實物分割、變價分割、折價分割。《物權法》雖然沒有 “一物一權”原則的具體規定，但 《物權法》第二條規定 “權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利”。物權的客體應有明確的范圍和界域，對不動產所有權進行分割，分別設定所有權，在依照法律規定進行的同時，也必須符合不動產統一登記制度。“農民房”登記公示制度雖然還未得以落實，但對宅基地使用權和房屋所有權進行統一登記是大勢所趨。如果法院根據當事人的分割請求對“農民房”的整體做具體劃分，分別設定所有權，房屋的公共使用部位，如門廳、樓梯間、廚房、衛生間將存在較大爭議，但設定的所有權之間的實際使用范圍和界域無法確定，從而影響所有權人對物的直接支配和排他性的權利。因此我們認為，不宜對 “農民房”做具體、個別的所有權歸屬劃分，而應根據房屋的現狀分割使用。具體分割使用時，可對房屋共用部位做適當調整。由房屋結構造成的使用面積與所有權份額無法完全對應，如面積差距較大的，可在不影響房屋主體結構的情況下，由分得面積較大一方給予另一方適當經濟補償。考慮到目前 “農民房”難以評估的現狀，具體補償金額可由法官根據當地實際情況結合當事人的訴辯主張酌定。

（2）未經合法審批，擅自建造的房屋、附屬設施等，當事人請求確權分割的，應駁回其訴訟請求。理由是：此種情形屬于違法建造。集體土地使用權未經行政機關審批而建造房屋、設施等，不僅違反行政管理秩序，而且有可能因違法占地而構成侵權，即使房屋、設施等具有使用價值，也會因行為本身不具有合法性而不能予以保護。司法審判 “矛盾化解、定紛止爭”的前提，應是保護合法行為及合法權益。

（3）建房雖經合法審批但存在違建部分，根據建房用地審批表等證據可以明確區分房屋合法建造部分、違建部分的，對合法建造部分按上述第一種方案處理，對違建部分按上述第二種方案處理。理由是：宅基地使用權的確權以及村民建房用地的審批權，屬于行政機關的職責。即使行政機關未對宅基地使用權進行確權登記，因有合法建房用地審批表等建房審批手續作為證據，也應認為宅基地使用權人對其所建房屋享有合法的 “物權請求權”。其確權、分割請求在平等民事主體之間進行，且不屬于行政機關確權登記范疇，在當事人未有仲裁解決的約定時，只能通過民事訴訟途徑予以解決。如果在訴訟中經審理查明，對存在超規定層次、層高、面積等少批多建情形的房屋，可以區分房屋合法、違法部分的，則應對確權訴請做出回應，且根據房屋的現狀在合法所有權的基礎上，根據查明的房屋現狀，即房屋結構、層次、總面積、房間面積、朝向、使用及出入狀況，按有利于生產、方便生活的原則，對合法建造部分的房屋分割使用。如前文所述的 〔2014〕浙杭民終字第1253號案件即可按此方案處理。原告湯某對落地面積93平方米、3間4層的主房及附房主張權利，其中主房的3間3層系合法批建；主房的第4層如屬于擅自建造或違反政策規定而建造，應認定為可區分的違建部分；附房亦屬可區分的違建部分。對合法批建的3間3層主房，應確認湯某對該部分主房享有相應權屬份額，并予以分割使用，湯某對違建的第4層及附房所提請求，應予駁回。需要注意的是，此種裁判方式需要兼顧行政管理方面的法律、法規以及當地政府的地方性規范、政策。

（4）建房雖經合法審批但存在違法建造部分，按現有證據無法區分合法部分、違法部分，即合法部分與違法部分存在混同的，僅對合法部分確認按份共有的權屬份額；當事人要求進一步分割使用的，根據權屬份額再結合房屋現狀、使用便利等因素分割使用，同時在判決主文中注明 “不作為不動產權屬登記依據及實際使用人獲得征收、征用、拆遷安置補償、租賃等利益的合法性依據”。理由是：法院應對合法部分房屋進行確權的理由與上述第三種處理方案相同。該種情形的難點在于，房屋存在超過合法批建的占地面積、建筑面積等少批多建情形，房屋合法部分、違法部分混同，無法通過房屋合法面積和違法面積的區分對建造房屋這一民事行為的合法性做出事后判斷。如采用第二種處理方案，則導致對部分合法建造的事實做出否定性評價，也有拒絕裁判之嫌；如采用第一種處理方案，則難以確定合法建造部分的具體指向，分割使用權又缺乏房屋整體享有合法所有權的基礎，而且事實上為少批多建的違法行為做了 “嫁衣”，可能導致不當拆遷利益的獲取及社會不良風氣的形成。我們認為，目前穩妥且可操作的處理方案是，對當事人所提房屋確權訴請籠統表述為 “合法建造部分”按份額、比例進行確認，至于 “合法建造部分”的具體指向，只能理解為處于待定狀態，期待土地管理部門對宅基地使用權的范圍、主房的占地面積、主房的建筑面積做出明確認定，或者房屋在今后征收、拆遷過程中轉化為現實權益時，更便于區分并分配。在房屋具體分割使用時，則應認可房屋存在現實的居住利益，按照有利于生產、生活，減少矛盾的原則，按第一種處理方案對房屋進行分割使用。但不應表述為 “使用權”，以避免與使用權基于合法所有權的基礎這一理論產生沖突。同時，為了防止違法行為轉化為合法權益，必須在判決主文中寫明該種分割方式不得作為現實利益或者可期待利益的合法性依據。

注 釋

［1］房屋建設方通常是農村集體經濟組織成員，且以戶為單位向本集體經濟組織申請建房用地，經由土地管理部門對房屋占地面積、建筑面積、層數等審核后進行房屋建設。因法律上并未對此類房屋給予明確的定義，理論及實務中多將此類集體經濟組織成員基于其合法審批的宅基地土地使用權而建造的房屋統稱為農村住宅或者農民房屋。為行文方便，本文統一簡稱為 “農民房”。

［2］杭州中級人民法院 〔2014〕浙杭民終字第1253號案件。

［3］杭州中級人民法院 〔2014〕浙杭民終字第2960號案件即為其例。

［4］經走訪杭州市江干區土地管理局得知，江干區從1991年開始開展發證試點工作，每個鄉鎮有1～2個村試點，但試點村僅有少部分發證。如試點的閘弄口村，截至2003年，70余戶中僅發證24本，還有4本未領取，主要原因也是超建面積過多。

［5］根據杭州市房管局走訪調查情況進行整理。

［6］參見 《中華人民共和國物權法條文理解與適用》，人民法院出版社，2007，第135頁。

［7］如杭州中級人民法院 〔2015〕浙杭民終字第125號案件中，原告董某等三人請求確認案涉房屋西面，落地面積為50平方米，從地下室至頂部歸其所有。該房合法批建的落地面積為114平方米，層數為一層。實際建造的房屋面積為地下一層142.5平方米、地上一層145.6平方米、地上二層133.3平方米、地上三層116.6平方米，總面積為538平方米。違法建房行為性質惡劣，甚至已遠遠超過少批多建的范疇。法院對第一層進行確權分割時，未確認 “經合法審批建造部分”，對其他明顯違建的地下層和地上2～3層以使用、收益具有財產利益為由進行分割，顯然違背合法性原則。

［8］如杭州中級人民法院 〔2013〕浙杭民終字第357號案件中，原告華某、孫某請求確認主房及附房的相應份額。法院判決原告享有主房 （包括架空層）及前附房相應的產權份額，以及西附房相應的權利份額。法官在案件審理時，已經注意到兩間附房在性質上存在差異，因此對前附房確認產權份額，對西附房則確認權利份額，但判決書所反映的建房審批事實不清晰。如從 “依法依規”入手，則可以從合法性上對兩處附房進行區分，判決結果也可避免模棱兩可的狀態。

［9］根據杭州市土地管理局 《關于市區農村村民建房用地審批管理的意見》的規定，“四到場”是指杭州市區 （不含蕭山區、余杭區）村民建房時，土地管理部門 “定點到場、放樣到場、砌基到場、竣工驗收到場”的工作制度。具體工作方式為：申請建房用地者拆除舊房后，由鄉 （鎮）土地管理所派員按照批準的規劃用地條件進行實地放樣，并在砌基時進行現場監督，房屋竣工后應由鄉 （鎮）土地管理所進行驗收并簽署意見。