農村股份合作制改革的法律難題與對策?
——以浙江省溫嶺市為例

◎ 溫嶺市人民法院課題組

推進以 “三權到人 （戶）、權跟人 （戶）走”為主要內容的農村確權賦權改革，是浙江省委、省政府全面深化農村改革的重大決策部署，是繼農村家庭聯產承包責任制和農村稅費改革之后又一重大的綜合性改革，也是新時期健全完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的根本要求。作為全省唯一的全國整縣域農村確權賦權改革推進試點縣市，溫嶺市自2014年7月1日召開推進農村確權賦權改革動員會以來，以農村土地承包經營權確權登記和農村集體資產股份合作制為兩大主線的改革有條不紊地開展，扎實推進，取得了一定成效。與此同時，伴隨農村確權賦權改革的全面推進，也暴露出不少問題與障礙。如不及時、妥善地處理，極易演化為區(qū)域性群體糾紛，有可能危及基層社會穩(wěn)定和治理實效。

基于此，溫嶺市人民法院專門成立課題組，就當前農村確權賦權改革中的核心與難點——農村股份合作制改革問題展開專項調研。在調研過程中，課題組走訪了溫嶺市農委辦公室、農業(yè)林業(yè)局、公安局、民政局、城西街道、城北街道、澤國鎮(zhèn)等10余個部門，涉及行政村5個，先后召開各層面人員的座談會6次，梳理分析農村股份合作制改革推進中遇到的主要問題及法律障礙，并從立法、行政和司法三個層面就相關問題提出對策建議。

一 浙江省推進農村股份合作制改革試點的現狀

作為當前農村集體資產股份合作制改革的重要部分，村經濟合作社股份合作制改革是指以村級集體經濟組織為單位，以土地集體所有為紐帶，把村級集體資產折成股份，量化到每個成員，建立集體股份合作社 （公司），村民將會變身 “股東”。從歷史演進看，浙江是較早開展農村集體產權制度改革的省份，積累了一定的經驗，也反映出一些問題。

（一）浙江省農村股份合作制改革的演進過程

為適應城市化發(fā)展和撤村建居的要求，早在20世紀90年代末，浙江省就開始探索村經濟合作社集體經營性資產股份合作制改革。由城中村、城郊村、園中村等人口流動較頻繁、戶籍 “農轉非”較普遍、集體經濟較發(fā)達的村率先實踐，并逐步向其他類型村擴展。通常而言，農村股份合作制改革可以分為三大類型：一是由部分農村集體成員組建的土地股份合作社，主要分布在城市遠郊區(qū)、傳統(tǒng)型農區(qū)、農業(yè)園區(qū)和具有豐厚旅游資源的農區(qū)等；二是由農村集體經濟組織整體改制而成的村（社區(qū)）股份合作社 （如杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)五星村），主要分布在城鄉(xiāng)接合部和城中村地區(qū)；三是按 《公司法》組建的土地股份有限公司，主要分布在城中村，總體占比較小［1］。當前，浙江省的村經濟合作社股份合作制改革屬于第二種類型，發(fā)端于城鄉(xiāng)接合部和城中村地區(qū)的村經濟合作社股份合作制改革在浙江被推廣到所有農村。

從模仿和探索階段、起步和試點階段到規(guī)范發(fā)展階段，浙江省村經濟合作社股份合作制改革悄然走過了20多個年頭，目前正處于政府主導推動階段。2014年8月，浙江省人民政府辦公廳下發(fā) 《關于全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》（以下簡稱 《意見》），確定了改革的目標和任務，即到2014年底，全省50%以上的村經濟合作社完成股份合作制改革；到2015年底，全面完成改革任務，基本建立農村集體資產股權流轉交易市場體系；到2017年，基本建立 “確權到人（戶）、權跟人 （戶）走”的農村集體產權制度體系，實現社員對集體資產產權長久化、定量化享有，促進村級集體經濟發(fā)展和農民增收。這是浙江省首次在省級層面制定出臺農村股份合作制改革的規(guī)范性文件，各地縣市在 《意見》的指導下，正式拉開了省級范圍內農村股份合作制改革的大幕。

（二）溫嶺試點實踐折射出的改革現狀及問題

作為全國唯一的整縣域農村確權賦權改革試點縣市，溫嶺市在農村股份合作制改革試點的實踐，成為浙江省農村股份合作制改革試點推進的縮影。溫嶺市于2014年7月召開推進農村確權賦權改革動員會，并在浙江文件的基礎上制定出臺了 《關于全面推進村經濟合作社股份合作制改革的實施方案》，提出了村經濟合作社股份合作制改革工作的總體目標和要求。截至2015年12月，溫嶺市基本完成股份合作制改革任務的村有852個，占總村數的99.07%。從先期試點的情況來看，各試點村依照本村實際設置不同股權，進行股份量化，并由合作社內部發(fā)放股權證書，作為獲取股份分紅的依據。同時，根據人口變化定期進行一次微調，形成了頗具地方特色的農村集體資產股份合作制改革模式。

在溫嶺市土地股份合作制改革探索的過程中，主要形成了三種不同的模式：一是以在冊農業(yè)人口基分為基礎進行股份量化的原始型土地股份合作制，即根據在冊農業(yè)人口的性別、年齡，測算出每一農戶的基分數，再按基分確定每一農戶的土地承包面積，農戶以土地承包經營權入股，組建 “農業(yè)發(fā)展股份合作社”的松門遠景模式；二是以集體土地承包經營權為基礎的單純型土地股份合作制，即把全村農戶的第二輪土地承包面積折成股數，建立 “集體土地股份合作社”的澤國牧南模式；三是以村集體財產和土地為基礎進行股份量化的綜合型土地股份合作制，即把全部村級集體資產經清產核資后量化折股，組建 “集體資產股份合作社”的大溪潘郎模式［2］。上述模式曾在浙江省內被宣傳、推廣，并為時下農村集體經濟組織整體改制形成村 （社區(qū)）股份經濟合作社打下了堅實的基礎。從目前集體經營性資產的來源來看，大多數仍由原來的集體企業(yè)和村集體土地 （而且大部分是村集體土地）轉化而來，集體資產股權與農戶承包地緊密相關。

通過前期的實踐和探索，包括溫嶺試點在內的浙江各地縣市股份合作制改革取得了寶貴的經驗，產生了積極的效果。但受思想認識、政策法規(guī)、外部環(huán)境、內部條件等主客觀因素的影響，此項改革在推進中也存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

1.主觀認識不到位，改革推進存在觀念障礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府相對倚重區(qū)域經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等工作，比較關注年度目標考核任務的完成，無暇顧及農村改革的發(fā)展，造成改革力度不足。由于改革勢必觸及有關政策 “紅線”和農村各方利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村干部，尤其是部分村班子成員對改革有畏難甚至抵觸情緒，對政策把握有疑慮，對推進改革的要求認識不盡統(tǒng)一，持等待觀望態(tài)度，改革的主動性、積極性不足。

2.各村基礎有差異，相對統(tǒng)一的辦法難出臺

受區(qū)位條件存在差異等各方面綜合因素的影響，縣域范圍內各村級集體經濟發(fā)展相當不平衡，制約了股份合作制改革的全面推廣。在實踐中，村集體財產的多少與改革推進程度呈負相關，即集體資產越少的村越容易推進改革，而集體資產越多、每年分紅越可觀的城郊村以及相對富裕的村改革難度越大。考慮到各村的基礎差異較大，各地實行農村股份合作制改革的時間不盡相同，以及各村特殊群體的產生和構成千差萬別等因素，目前浙江省除少數地區(qū)以地方政府出臺文件進行統(tǒng)一規(guī)范外，其他各地普遍實行 “一村一策”。溫嶺市也只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級出臺填空增補式的實施細則，部分非法定的硬性要求交由試點村自行選擇，由此導致在股權設置、成員資格界定及份額配置等方面引發(fā)地區(qū)差異和矛盾糾紛［3］。

3.各方利益難平衡，村集體內部矛盾難調和

農村的歷史遺留問題不少，村情千差萬別，增大了改革的難度。尤其是在股權設置上，涉及眾多利益關系，很難完全統(tǒng)一，可能出現 “公說公有理、婆說婆有理”的局面。如政策引導對股權設置實行靜態(tài)管理，按照 “生不增、死不減”的原則實行股權固化，有些老百姓不理解、難接受。對股權享受對象的界定，簡單地按村規(guī)民約和傳統(tǒng)習俗操作，沒有依法依規(guī)進行界定，剝奪了少數弱勢群體的利益，易引發(fā)矛盾和糾紛。在實踐中，一些村民的小農意識根深蒂固，擔心損害自己的固有利益，容易出現抵觸情緒，甚至激化矛盾，而部分村干部也擔心以后支配集體經濟的權力被削弱，出現各種不同的聲音。

4.相關制度有待完善，諸多難題亟待解決

股份合作組織依然存在傳統(tǒng)管理的痕跡，理念、職能、職責不清，“政社合一”普遍存在。隨著人口的變動和股份分紅的提高，原有股權設定模式、對象界定等所引發(fā)的矛盾也逐步顯現，如 “農嫁女”的權益保護問題、股權固化 “四不”政策（股權固化采取 “生不增、死不減，遷入不增、遷出不減”的一次性配置管理辦法）等。國家有關政策法規(guī)沒有與之配套，特別是尚無明確的減免村級集體的營業(yè)稅、房產稅、所得稅等政策，這在一定程度上制約了股份合作組織合乎規(guī)范的發(fā)展。股東代表大會、董事會、監(jiān)事會以及重大決策管理程序等沒有真正落到實處，也為改制后集體組織的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

二 農村股份合作制改革面臨的法律難題

近年來，農村特殊群體爭利現象多發(fā)，由成員資格引發(fā)的權益糾紛和上訪案件亦呈上升態(tài)勢，并呈現新的發(fā)展特征：由過去少數村集體的偶發(fā)和個別爭議，發(fā)展到現在多數村經濟合作社爭議的頻發(fā)和普遍化；股權爭議范圍從原來的 “外嫁女”及其子女的股權爭議，演變?yōu)?“外嫁女”及其子孫、“非轉農”成員以及居住在農村社區(qū)的城市居民等多類特殊群體的爭議，爭議人群從單一結構向多元結構轉變。在農村股份合作制改革推進的過程中，以股東資格界定為核心的股權爭議已經成為改革政策落地和基層社會治理的焦點問題。此外，改革運行中的其他相關法律問題，如股權的流轉、村班子和股份合作制改革后企業(yè)經營決策層的關系處理等問題，也成為制約改革繼續(xù)推進的問題和障礙。

（一）股東主體資格的界定

由于農村股份合作制改革涉及每個農民的切身利益，如何界定股東主體資格就成為當前農村股份合作制改革的核心環(huán)節(jié)和爭論的焦點。圍繞集體組織成員資格即成員權產生的股權爭議，主要是由我國農村集體所有制的結構造成的。我國法律雖明確規(guī)定農村集體資產歸農民集體所有，但集體資產產權歸屬問題長期虛置。長期以來，法律未曾清晰界定集體所有是集體組織代表所有還是集體成員共同共有，對集體組織成員也無明確的資格條件限制，導致農村人口流動引起的社員股東資格亦隨之變動，進而導致農村股權爭議長期存在。而通過農村股份合作制改革，股東主體資格 （固化）界定的意義就在于明晰集體經濟中農民所享有的權益。

1.界定的前提：村民、集體經濟組織成員與股東主體資格的區(qū)分

村民、集體經濟組織成員與股東的主體資格，三個概念常易被人們混淆；在基層農村股份合作制改革實務中，也經常陷入將三者 “等同視之”的認識誤區(qū)。事實上，“村民”是 《村民委員會組織法》派生的一個政治概念，“村民”可以在本自治組織中依法表達自己的意志，并享有選舉權和被選舉權，它表明的是一個農村居民的身份權利。對于農村集體經濟組織成員的確定標準，理論界和司法實務界則存在較大爭議：一是戶口論，即把是否有本村戶口作為衡量集體經濟組織成員的唯一標準；二是村民論，其實質是戶口論的翻版，但條件比前者更為寬泛；三是土地承包經營權論，即把是否擁有承包經營權作為集體經濟組織成員的衡量標準；四是權利義務論，即通過與集體經濟組織之間建立一定的關系、履行一定的義務而成為集體經濟組織成員。迄今，全國人大常委會未在相關立法中對集體經濟組織成員的資格界定標準進行明確規(guī)定。全國人大常委會法工委在針對全國人大代表要求就集體經濟組織成員資格界定標準做出解釋的建議答復中稱：“農村集體經濟組織成員資格的認定比較復雜，需要綜合考慮當時的政策，村集體經濟組織的土地來源、構成、變遷，以及有無在本村集體經濟組織內從事過勞動、時間長短、貢獻大小等因素；為了達到較好的社會效果，可在當地人民政府的指導下，根據本村、本地的實際情況，由其所在村的村集體經濟組織依照法定程序予以認定。”筆者認為，“集體經濟組織成員”是指戶籍在該集體經濟組織或生活在該集體經濟組織，對集體經濟組織資產擁有所有權和處置權，同時承擔特定義務的人員。確定農村集體經濟組織成員資格，應當堅持兩個原則，即以在該集體經濟組織有戶籍或生活在該集體經濟組織為基本原則，以對該集體經濟組織的資產享有權利和負有義務為補充原則。在20世紀70～80年代農村較為封閉的時期，村民和集體經濟組織成員在事實上呈現完全競合的狀態(tài)。隨著城鄉(xiāng)一體化的加快推進，農村人口流動加速，有些戶籍在本村的村民未取得集體經濟組織成員資格，少數未保留村民資格的卻仍擁有集體經濟組織成員資格。

而股東的主體資格是在農村股份合作制改革的背景下產生的，其與村民、集體經濟組織成員有重合，但并非完全等同于兩者之中的任何一者。股東的主體資格與村經濟合作社 （社員）息息相關。浙江省政府辦公廳于2011年12月下發(fā)的 《關于進一步加強農村集體資金資產資源管理的意見》明確規(guī)定農村集體資金、資產、資源依法屬于村經濟合作社全體成員共同所有，并提出要加快推進農村集體資產股份合作制改革。股份合作制改革以后，原村經濟合作社名稱更改為 “村股份經濟合作社”，新的村股份經濟合作社成為以資產為紐帶、以股東為成員，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理的綜合性集體經濟組織。但村經濟合作社社員并非與改革后的村股份經濟合作社股東直接等同；符合何種條件的原社員及其他人員可以被確定為股權享有者 （股東），是股份合作制改革的基礎性前提。也就是說，只有經過了資格確認這一轉換環(huán)節(jié)，通常意義上的村民、集體經濟組織成員、原村經濟合作社社員才能實現身份轉變，進而被賦予股東的主體資格。

2.股東成員界定的基本原則

依照 《浙江省村經濟合作社組織條例》的規(guī)定，要按照尊重歷史、權利義務平等、程序公開、民主決策以及廣接受、寬覆蓋的原則，由全體社員 （代表）大會討論決定集體資產股權享受人員的邊界和資格。但同時強調，既要依照法律法規(guī)和有關政策，綜合平衡考慮各類對象的利益訴求，又要注重落實和保護好特殊群體與弱勢群體的利益，防止通過多數人表決剝奪少數弱勢群體利益情況的發(fā)生。從現有政策實踐，兼顧依法依規(guī)和村社自決兩者之間的平衡來看，當前農村股份合作制改革過程中股東的界定，總體上應遵循 “依據法律、尊重歷史、公平合理”的原則，以國家及各省份的法律法規(guī)和政策為基本前提。只有在不違背現有法律及政策規(guī)定的限度內，方可由村級民主討論決定。

由于農村情況千差萬別，關于對股東成員界定的有關問題，浙江省委、省政府只提出 “廣接受、寬覆蓋”的原則性意見，缺少具體的頂層設計，臺州、溫嶺兩級市委、市政府也無法在操作層面出臺剛性的政策文件，主要原因有兩個方面。

一方面，股東界定存在同一性和差異性的矛盾。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各行政村居的情況差別大，成員構成復雜，鄉(xiāng)土習慣和村規(guī)民約也不一致，很難在縣級以上層面出臺一個涵蓋全面、適應各地實際情況且被各村普遍接受的政策性文件。

另一方面，股份合作制改革對象的界定必須堅持依法依規(guī)和村社自決相統(tǒng)一，在引導各地遵守國家法律法規(guī)和各級政策規(guī)定的基礎上，仍需尊重社員的民主決策權和民主管理權。在目前缺乏縣級以上層面剛性文件的情況下，各地紛紛選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居一級分別擬訂轄區(qū)內股份合作制改革方案和股份經濟合作社章程，因此在股權設置上存在不同做法，主要表現在以下幾個方面。①對股權是實行靜態(tài)管理還是動態(tài)管理？從溫嶺的實踐來看，政策層面進行 “生不增、死不減”的靜態(tài)管理引導，實行股權一次配置、永久不變的靜態(tài)管理。這是因為， “股權是農戶的財產權，具有長期性和穩(wěn)定性”這一根本屬性決定了應當進行靜態(tài)管理，動態(tài)管理會引發(fā)后續(xù)諸多問題，不符合改革導向［4］。②是設集體股、人口股和農齡股，還是全部設人口股？在股權設置方面，溫嶺市原則上不設集體股，以設 “人口股”為主、“農齡股”等為輔，或將農齡貢獻折算到人口股中。基層調研時發(fā)現，大多數村干部及農戶對原則上不設集體股表示贊同，但對于要不要設農齡股，大多數人認為盡量不要設，因為計算操作非常復雜，人口復雜的村很難搞清楚確切的農齡，不僅費時費力而且可能引發(fā)新的矛盾，故建議只設人口股。少數意見認為，農齡股可以較為清晰地反映對村集體的貢獻大小，設計更為精細也更為公平。③股權界定基準日的時間如何設定？在各地實踐中，普遍對股權享受對象進行一般性規(guī)定，對不應享受人口股的對象做出禁止性規(guī)定，且均設置兜底條款，并對有關特殊群體的股權資格按照上級政策規(guī)定可以享受股權的情形進行列明，同時規(guī)定部分人員須經村社員代表大會討論決定。此外，不得在兩處及以上股份合作社享有原生股份，也是實踐中普遍予以重點把握的原則。溫嶺市各鎮(zhèn)街道的操作辦法中，均將 “已在其他村經濟合作社享有股權的人員”列入不應享受股份的范圍，作為排除對象。

3.股東成員的分類

通常而言，股東成員可以分為社員股東和非社員股東。社員股東主要是指股份制改革時實際在冊的村經濟合作社社員 （集體經濟組織成員），以股權界定基準日為界，包括本地原農業(yè)人口及其衍生人口、轉居留置人員以及其他符合條件的人員。其中，本地原農業(yè)人口及其衍生人口包括：原籍和戶口均在本地的農業(yè)人口及其未成年子女；由于婚嫁原因，戶籍已遷入本集體經濟組織的農業(yè)戶口人員；本集體經濟組織成員依法收養(yǎng)且戶口已遷入本集體經濟組織的子女。轉居留置人員，是指農轉居后沒有領取勞動力安置費而由集體安置的成員。其他符合條件的人員，包括政策性移民落戶的社員及其子女 （已享受經濟補償的除外）等。

而非社員股東主要包括原有的村集體經濟組織成員及其他非成員股東。其中，原有的村集體經濟組織成員是指原集體經濟組織成員由于征地、改革轉居、死亡等原因，股份合作制改革時已不在集體經濟組織內的人員及其子女；或原戶口在本村但由于特殊原因外遷的，如從本集體經濟組織入伍的現役義務兵及符合國家規(guī)定的士官；在全日制大專院校就讀且戶口遷往學校的在校本村學生；原戶口在本村但依法正在服刑的人員；等等。

（二）特殊爭議主體的股東資格確認

在將集體產權進行折股量化到個人及資產收益的股份合作制改革過程中，各村社的做法各異，界定不一。其主要問題集中在特殊人群要求參與農村集體經濟的股份分配和福利分配。所謂特殊人群，是指認為自身與農村集體經濟組織因涉及某種特殊關系而要求參與改制后集體利益分配的人員。調研中發(fā)現，特殊人群主要是指以下幾類爭議人群。

1.“農嫁女”、“農嫁居”及 “入贅婿”

從目前的股份合作制改革實踐以及婦女信訪實務來看，涉及 “農嫁女”及其子女、離婚農婦及其子女、女兒戶及招婿婦女這三類對象的權益受侵害較為突出。綜合現行立法及政策，宜認定為股份享受的對象包括：①因合法婚姻關系落戶夫家的農村婦女；②戶口未遷出的原本村 “農嫁居”婦女；③與本村社員已辦理結婚書的原離異婦女及隨遷子女 （子女人數依據法院判決）；④戶籍關系未遷出本村且在新住地沒有成員資格的離異婦女及隨母子女 （子女人數依據法院判決）；⑤ “入贅婿”（也稱上門女婿）婚后戶籍遷入且失去原所在集體經濟組織成員資格者。

不應認定為人口股的享受對象包括：①戶口遷出的 “農嫁居”婦女及其子女（該子女的戶籍應為農戶）；② “居嫁農”已婚女 （此處的居民指傳統(tǒng)居民戶），其子女股權按戶籍隨父或隨母確定；③戶口未遷入且保有原集體經濟組織成員資格的“農嫁女”或 “入贅婿”。

但更多的特定情形需要綜合提供證明材料，經所在村社員代表大會討論通過，主要包括：①外來媳婦戶口無法遷入的，根據事實婚姻，需同時提供結婚證及戶籍地村居沒有享受村集體經濟福利分配待遇的證明，并加蓋當地鎮(zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒有提供相關證明的不予享受；②從國外 （境外）嫁入的，已定居的可享有股權，從外縣市、外省嫁入的，以戶籍關系為準界定股權；③ “農嫁農”戶口未遷出的，需同時提供結婚證及嫁入地村居沒有享受村集體經濟福利分配待遇的證明，并加蓋當地鎮(zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒有提供相關證明的不予享受；④已離婚女戶口未遷出的，經查再婚，需同時提供結婚證及嫁入地村居沒有享受村集體經濟福利分配待遇的證明，并加蓋當地鎮(zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒有提供相關證明的不予享受。

2.農轉非人員

原則上，戶口農轉非人員不能享受人口股。但由于存在政策推動、綜合改革等歷史遺留原因，特定情形下的農轉非人員仍應明確為股權享受對象，主要包括：①因小城鎮(zhèn)綜合改革，戶籍關系從本村遷至小城鎮(zhèn)的原本村社員及其子女 （小城鎮(zhèn)是指該市縣轄區(qū)范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道），戶籍無須遷回，在原村享受股權；②父或母一方因征地農轉非后的非農子女，居住在本村且享受集體照顧的。實踐中，以下幾類特殊情形應交由村社員代表大會討論通過，包括：①因自己出資辦理 “戶改農轉非”（包括 “藍印戶口”）的原本村社員及其子女，以及由于購房原因或戶口集聚等原因，戶籍關系遷入小城鎮(zhèn)的或掛靠城中村的，經村社員代表大會討論通過可在原本村享受股權；②由于購房、小城鎮(zhèn)綜合改革等原因，戶籍關系遷入小城鎮(zhèn)后的已婚女視作農業(yè)戶口，參照 “農嫁農”“農嫁居”類型確定股權。

3.在行政、事業(yè)單位和國有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)就職的相關人員

原則上，在行政、事業(yè)單位和國有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)就職的相關人員不能享受股份。從實踐來看，絕大多數地區(qū)認為，上述人員因為已經享受體制內利益，不宜再同時作為享受社員股份的對象，包括：①已由勞動人事部門辦理正式招工錄用手續(xù)，并在行政、事業(yè)單位和國有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)有正式工作的在職人員及已享受國家退休待遇的人員；②戶口在村，經勞動人事部門批準的國有企業(yè)及國有控股企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)的正式或退休人員；③子女頂替招工，戶口農轉非及本人戶口遷回農村的原企業(yè)退休人員；④因土地征用被安排在國家事業(yè)單位、國家垂直管理單位、國有企業(yè)及農村合作銀行編制內的正式職工，辭職、辭退或停薪留職的以及被開除或判刑的，不享受股權。

對于以下幾類特殊臨界期間的人員，應區(qū)別對待：①原本村社員，單方由勞動人事部門辦理正式招工錄用手續(xù)的行政、事業(yè)單位和國有企業(yè)及國有控股企業(yè) （包括在職、退休或已改制）的單職工，其戶口已經遷入的，其配偶及其子女原則上仍應給予股權；②屬非編制內的合同工、臨時工，應享受股權；③因企業(yè)及國有控股企業(yè)改制后成為短期合同工、臨時工的，應享受股權；④被人事部門正式錄用的在編人員，在試用期間內，暫保留其股權，待正式錄用后股權予以收回。

4.戶口遷出的高等學校學生和應征入伍軍人

原戶口在本村的高等學校學生和應征入伍軍人，原則上應保留股權資格，包括：①正在服義務兵役的本村社員 （已轉為士官的人員暫保留人口股，待其退伍后，未享受部隊或地方安置的給予股權），以及在全日制大中專院校就讀的在校本村學生；②原就讀全日制大中專院校畢業(yè)后自謀職業(yè)的非農人員，戶口遷回本村的社員或戶口掛靠本村的集體戶，應給予股權；③原大中專學生因就學遷出，畢業(yè)后戶口留在人才交流中心暫時無法遷回，且沒有正式工作，經查屬實應給予股權；④沒有正式工作的大中專畢業(yè)生已婚女子及同戶冊子女，若嫁給農民或 “戶改農轉非”對象，股權在男方享受，若嫁給正式居民，股權在原村享受。

5.本村村民違反計劃生育政策法規(guī)超生的子女、違法收養(yǎng)的子女以及服刑人員

對于存在違法事由人員的股份享受問題，存在不同看法。一種觀點認為，該類村民及其子女存在違法事由，若仍確認其股東資格，可能變相鼓勵以違法手段獲取股東資格。另一種觀點認為，違法事由與股東資格享有應區(qū)別對待。股東資格享有兼有農民身份福利的性質，應當以違法事由是否對其身份的取得形成決定性障礙進行判斷，并做出區(qū)別處理。如戶籍遷出本村或注銷的被判處徒刑的服刑人員，原則上其股權證書仍應由其委托人或股份經濟合作社保留。而對于在基準日前違反計劃生育政策的對象，在未依法處理之前，可規(guī)定不予享受；對于已處理的對象何時給予股權，可結合所在村的村規(guī)民約加以界定，或者設定一段冷凍期限，在這一期限內雖享有股權，但排除其分紅資格。至于違法收養(yǎng)的子女，原則上不能享受股權。但如符合該村村規(guī)民約，經村社員代表大會討論通過，也可以考慮給予股份。

6.戶籍從外地遷入或遷往外地的其他人員

這類人員主要包括以下幾種情況。①原定銷戶及其子女 （也稱 “買糧戶”或“買飯戶”），可由村社員代表大會討論決定。②原戶口遷入本村的外來掛靠人員，若是非農戶口，不符合股份合作制改革享受對象的條件；若是農業(yè)戶口，掛靠人員戶口遷入時承諾 “不參加集體經濟分配”者，不享受股權，未承諾的由村經濟合作社社員代表大會討論確定。③農業(yè)戶口遷出外籍后又遷回原籍的，應當享受股份。如農戶由于辦企業(yè)、建房或孩子入學等原因，二輪土地承包后戶口遷往縣內外村，二輪土地承包時在原村有承包土地的，在原村享受股權。④戶籍從外縣遷入的，承擔遷入村社員義務者，按照權利義務平等的原則，若遷出村沒有給予股權的，遷入村應給予股權 （有協議的除外）。

（三）股權流轉的障礙問題

社員享有的股份合作制改革企業(yè)的股權，既是一種身份權，也是一種財產權。目前股份合作制改革實踐對股權的流轉限制較多，規(guī)定可以繼承，但轉讓對象限定于社員內部。個別經濟較為發(fā)達村社的干部，出于對股權過于集中可能導致決策權轉移的擔憂，甚至在章程中約定內部股份流轉的限制比例。從農村集體經濟的特殊性考慮，現階段農村集體制度與一般的股份制企業(yè)尚有區(qū)別，社員股份也帶有一定的身份屬性，規(guī)定內部轉讓及比例限制有一定的合理性。但從長期來看，增強股權的流動性是解決目前股份合作制改革后產權關系導致一系列問題的關鍵。應當對股權的對外轉讓進行寬松化處理，過渡期可約定審慎的流轉程序——必須經過嚴格的審查、審議及股東的投票表決；成熟運作后也可考慮設立農村股權交易中心，允許流轉交易。至于股權流動性過大可能導致分紅無法到位的問題，建議同步設立股權的保全制度；對于常年外出或由于其他原因無法行使表決權或提取分紅的，由他人受托代行職責或由股份合作社直接提存。

（四）村班子和股份合作制改革后企業(yè)經營決策層的關系問題

理論上，集體資產產權制度改革后，股份合作組織成為一個市場化的主體。但事實上，董事會、監(jiān)事會人員大多是原村社班子人員，經營能力普遍較低，且多數仍然沿用原有村經濟合作社的管理方式。村班子和股份合作制改革后的企業(yè)經營決策層極容易混同，職業(yè)經理人又難以引進，滿足不了發(fā)展的需要和村民的要求。假設兩者進行人員分離，當前集體資產經營相對較好的地方，大多依靠一些有能力、有威望的原村干部。一旦失去這種依靠，將會對村集體資產的安全經營帶來較大風險。而且，在市場經濟條件下，一人一票的表決制難以形成高效決策，從而影響發(fā)展的活力。加之農村居民的法律意識、現代企業(yè)意識和合同意識都不強，股份經濟合作組織的內部和外部又缺乏有效的監(jiān)督措施，極易造成監(jiān)督失控，引發(fā)更大的風險，使得集體資產的保值增值很難真正實現。

三 完善農村股份合作制改革的對策與建議

為了能夠成為 “股東”，符合條件的村民紛紛將戶口遷回本村，股權之爭的背后實質上是基于村民 （社員）福利身份和集體產權分紅的利益之爭。欲解決當前農村股份合作制改革中的實務操作及法律方面的諸多問題，可從立法、行政及司法三方面入手，綜合施策，力求實效。

（一）立法層面：拾遺補闕，盡快使集體經濟組織的法人地位及稅務征收問題落地

1.加快制定 《農村集體經濟組織法》或相關條例，改變農村集體經濟組織的尷尬地位

現有調整股份合作制企業(yè)的政策法規(guī)，均由各部門、各地方分別立法，帶有局部性、地方性，且極不統(tǒng)一，使得現實中的股份合作制改造很不規(guī)范。進行全國統(tǒng)一立法，是股份合作制改造健康發(fā)展的當務之急。農村集體經濟組織和集體資產管理立法長期落后，目前全國尚沒有這方面的法律法規(guī)，浙江省也只有2007年修訂頒布的 《浙江省村經濟合作社條例》，難以滿足村股份經濟合作社改革發(fā)展的需要。因此，要以立法形式，明確農村集體經濟組織市場主體的法律地位，正確界定其職能；明確農民對集體資產股份占有、退出的程序和農村集體資產股份抵押、擔保、繼承的權能；明確集體經濟組織成員的界限，切實保障農村集體經濟組織成員的權利。浙江省人大常委會應盡早修訂 《浙江省村經濟合作社條例》，或對股份經濟合作社單獨立法。浙江省政府應組織開展 《浙江省農村集體資產管理條例》的起草調研，盡早出臺包括農村宅基地、農村建設用地在內的農村集體資產等管理措施。

2.合理設定改革中涉及的稅費標準，避免紅利稅與更名稅稅費過高而影響集體產權制度的改革進程

農村集體經濟組織及其改制后的經濟合作社、社區(qū)股份合作社或公司制企業(yè)，參與市場經濟應當履行義務、按章納稅。但有三類稅費的收取值得商榷。一是分紅時的個人所得稅，又稱紅利稅。集體產權制度改革前，集體給成員以福利等形式分配集體收益，不需繳納個人所得稅；但改革后，公司或社區(qū)股份合作社給成員派發(fā)股份紅利，則需要繳納20%的個人所得稅。在基層調研中，不少鎮(zhèn)村基層干部和群眾對此深感憂慮，這容易滋生對集體產權制度改革的抵觸情緒。二是集體經濟組織在改制中更名，可能需要繳納資產額的3%作為契稅和資產額的0.3%作為交易費。這種難以承受的稅費是不合理的。紅利稅和更名稅稅費在一定程度上影響了鎮(zhèn)村開展集體產權制度改革的積極性。三是農村集體經濟大多以物業(yè)出租為主，要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費。若改革后全部按章納稅，綜合稅率將達到36%，稅負較重［5］。對于集體產權制度改革后分紅中的個人所得稅，完全不收是不現實的，而不考慮集體成員的特殊性，照單全收則是不合理的。過去幾年來，農村股權改革試點進展緩慢的原因，在于相應的市場交易規(guī)則和稅費制度沒有確立。集體經營性建設用地入市，可以采用 “稅收＋分成”的稅費制度，建立兼顧農民、集體、國家和各級政府利益的土地增值收益分配機制。建議專門對此部分的征稅立法進行修訂。一是參考城鎮(zhèn)職工個人所得稅的辦法，設定一個起征點，對集體經濟組織成員按月計算的其他收入加上分紅達到起征點以上的部分計征個人所得稅。二是由地方根據當地人均收入狀況，確定對紅利超過一定額度的部分計征個人所得稅。此外，建議免除集體經濟組織更名中涉及的契稅和交易費，降低其他稅費的收取標準。

（二）行政層面：統(tǒng)籌協調，扎實推進農村股份合作制改革各項工作

農村股份合作制改革是需要不斷創(chuàng)新、不斷實踐的新生事物，涉及范圍廣，試點力度大，與農民的利益息息相關。如何把握好與時俱進和實事求是的原則，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進，需要政府各職能部門在各個層面協調配合、溝通協作。

1.在改革方式上，堅持因地制宜原則，結合各地實際分類推進

從各村實際出發(fā)，因村制宜制訂改革方案，分類推進。具體可區(qū)分三種類型：第一類是村級經濟有實力、集體資產質量較高、有相對穩(wěn)定經營收入來源的合作社，應大膽實施股份合作制改革；第二類是村級經濟依靠土地征用一下子富起來、貨幣資產尚未轉化為經營性資本、缺乏相對穩(wěn)定經濟收入來源但潛力較大的合作社，在股份合作制改革過程中，要注重營造村級集體經濟發(fā)展新的增長點，同時解決好村民的社會保障問題，鼓勵失地農民自謀職業(yè)；第三類是村經濟基礎缺乏實力、土地資源潛力不大又沒有相對穩(wěn)定經濟收入的村，實行單項保障，到改革后期再研究處理。

2.在政策制定上，堅持依法依規(guī)原則，妥善處理好不同群體、不同對象之間的利益關系

具體可分四步。一是搞好清產核資。除公益性資產和資源性資產外，要將集體經營性凈資產列入股份量化的范圍。股份合作制改革后，集體土地征用所得的補償費和集體資產的置換增值，可追加集體資產折股量化的總額。二是明確股權設置。不設集體股，留足公積金、公益金，根據需要可設立盈余公積金 （或風險金）。不設干部貢獻股，個人股一般只設人口股和農齡股兩種。明確股權可以繼承，允許在內部轉讓，但不得退股提現，原則上不隨人口增減而變動。三是合理量化股份。其中，對于農齡股，主要以社員在本村工作的年限為計算依據。同時，對于在校大中專學生、入伍戰(zhàn)士、刑釋解教人員、行政事業(yè)單位職工等曾經在冊人員、戶口已遷的婚嫁人員、土地資源已變相享受人員及改革前已 “農轉非”招工人員，應根據不同情況區(qū)別對待。四是規(guī)范運作管理。組織設置上設立股東 （代表）大會、董事會和監(jiān)事會。第一屆股東代表由原經濟合作社社員代表直接過渡，董事會、監(jiān)事會成員由原鄉(xiāng)黨委提名，經股東 （代表）大會選舉產生。在運作管理上，按照有關規(guī)定維護集體經濟組織和股東的合法權益。股份經濟合作社班子成員的報酬，由上級黨委、政府按有關政策進行考核，經股東 （代表）大會討論通過后執(zhí)行。

3.在具體環(huán)節(jié)上，堅持公平公正原則，推行 “陽光操作”和社員自治

堅持發(fā)揚民主，充分發(fā)揮社員的主體作用，實行民主議事、集體決策、社員代表大會公開決議，妥善解決歷史遺留問題。實施 “陽光”操作，接受群眾監(jiān)督，充分保障集體經濟組織成員的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。先期召開社員代表大會，形成 《股份經濟合作社章程 （草案）》 ［以下簡稱 《章程 （草案）》］和實施辦法，重點討論股權享受對象和股權比例，對一些特殊人員確定具體的政策處理辦法。同步做好宣傳工作，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和社員代表分成若干個小組，做好上門宣傳、解釋政策的工作，確認家庭成員情況，調整測算方案，修改完善 《章程 （草案）》和實施辦法。及時張榜公布 《章程 （草案）》和實施辦法，以及量化到人的股權情況，接受群眾監(jiān)督。最后召開股東 （代表）大會，正式通過 《股份經濟合作社章程》，選舉產生董事會、監(jiān)事會成員，推選董事長、副董事長和監(jiān)事會主席，并頒發(fā)股權證書。

4.在股權轉讓、合作社經營運作上，堅持政社分離，不斷規(guī)范、完善、創(chuàng)新

必須對現行村社股份制的雙重職能進行有效分割，真正實現企業(yè)化管理、市場化運作。要加強股份合作制實體制度的建設和監(jiān)督執(zhí)行，引導改組后成立企業(yè)法人。要建立健全股份合作制企業(yè)的分配制度、管理制度等，建立權責明確、管理科學、約束與激勵相結合的內部管理體制以及集體資產經營增值的激勵機制。嚴格按照《公司法》的要求實施管理，董事會成員和實體管理人員的報酬由股東大會決定，以解決企業(yè)的分配特別是 “二次分配”不公平的問題。要提高股份合作制企業(yè)人員的素質。在股權設置機制上，在適當時候重點增設募集股。通過實行募集股，重點吸納社區(qū)內外的個人、企業(yè)、社團組織特別是有實力的機構入股，吸引資金和人才，解決股份制企業(yè)客觀上要求規(guī)范發(fā)展與管理人員素質相對不高的矛盾，增強企業(yè)的競爭力。

（三）司法層面：定紛止爭，為農村股份合作制改革提供有力的司法保障

要正確理解嚴格適用法律和正確執(zhí)行改革政策之間的關系，尤其是要處理好村規(guī)民約和現行法律中 “活法－制定法”之間的沖突，協調好兩者的關系。要通過審判實務中司法判決的示范效應，厘清農村股份合作制改革涉及的各方權益保護的邊界，為各項改革的順利推進提供有力的司法保障。

1.涉及變更撫養(yǎng)關系的糾紛案件的審理思路與對策

為獲得更多經濟利益，有些符合條件的農村夫妻離婚關系的婚生子、同居關系的非婚生子，根據男女雙方所在的自然行政村集體經濟實力及股份分紅權益，通過訴訟變更撫養(yǎng)關系，用以選擇孩子的股權所在村，由此導致農村的撫養(yǎng)糾紛、變更撫養(yǎng)權的糾紛案件大幅增加。對此問題，課題組認為，特定政策引發(fā)的利益變動屬于農村村民的自由意志，法院應當在予以理解的同時保持一定的克制，依據現行法律規(guī)定依法審理，從最有利于子女成長的角度判決子女撫養(yǎng)權的歸屬，對符合變更撫養(yǎng)條件的依法判決變更。

2.涉及社員資格和股份分紅糾紛案件的審理思路與對策

涉及社員資格和股份分紅的糾紛案件，尤其是涉及 “外嫁女”等特殊對象的配股分紅糾紛，課題組認為，審判實務中應當遵循 “依據法律、尊重歷史、公平合理”的原則，區(qū)分情況進行審理。對于符合現行法律規(guī)定或上級政府政策的要求，原則上屬于配股分紅對象，村社員代表大會不應予以限制的，法院應當在審理過程中予以充分釋明；經釋明仍堅決不予糾正的，依法裁判保護起訴人的合法利益。對于現行法律或上級政策無限定要求，屬于村民自治范疇的，立案登記后予以釋明；不符合起訴條件的，依法做出不予受理的裁定。

3.涉及股權流轉和繼承糾紛案件的審理思路與對策

當前農村股份合作制改革過程中股權流轉和繼承糾紛案件的審理，仍應當堅持階段性判斷的觀點。對于當前全省股份合作制改革政策中既定的 “允許繼承，但轉讓僅限于成員內部”的規(guī)定，應當予以充分尊重，法院在審判時不宜突破司法解釋的規(guī)定。有專家建議， “股權確定后，可建立股權交易平臺，允許股權的社會化流轉。股權社會化流轉的最大障礙是股權所代表的集體資產產權的處置，賦予集體資產尤其是土地資產完整的產權后可實現社會化流轉”［6］。課題組認為，現階段法院的審理思路，仍應以審慎保守為宜；可待政策放開后，再根據情況調整審判策略。

注 釋

［1］張毅、張新寶、任洪昌：《浙江農村土地股份制改革思考》，《中國土地》2014年第3期。

［2］管敏文、蔡裕亮：《溫嶺市社區(qū)土地股份合作制的實踐與思考》，《農村經營管理》2003年第11期。

［3］此現象在相鄰的街道及自然村之間較為普遍，溫嶺市農委辦公室及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負責人對此問題表示早有預估。此外，溫嶺市農委辦公室2015年創(chuàng)紀錄地收到了8件人大建議案及政協提案，反映的幾乎都是農村股份合作制改革各方面的問題，這也從側面反映了改革推進的難度。

［4］浙江省政府辦公廳 《關于全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》指出，原則上堅持靜態(tài)管理股權，即 “權跟人 （戶）走，生不增、死不減，可繼承、可在本社內轉讓”。

［5］韓俊、張云華、王賓：《以還權于民為根本出發(fā)點 推進農村集體產權制度改革——上海市閔行區(qū)調查報告》，《農村經營管理》2014年第10期。

［6］王靜：《農村集體股份合作制改革路徑研究》，《農村經營管理》2016年第5期。