加快發展杭州都市農業的新思考

◎ 王柏軍

長期以來，農業的主要作用是提供食物、生產農副產品，農業在經濟社會發展中發揮著基礎性但又不是顯性重要的作用。近年來，隨著經濟社會的發展、城市化進程的加快和人們生活水平的提高，農業除生產性功能之外的生態性功能和生活性功能逐漸得到人們更多的認識并被加以開發，農業的生產結構持續發生變化，農業服務城市的功能不斷增強，都市農業發展進入快車道。

一 發展都市農業的時代意義

都市農業，是指在經濟高度發達的大都市及其周邊地區，依托大都市的資金、科技、信息和市場優勢，與大都市發展緊密融合的一種集經濟效益、社會效益、生態效益于一體的現代新型農業，集中體現了大農業的思想。與傳統農業不同，都市農業的發展由城市需求決定，完全依托城市社會經濟發展及其結構功能，是城市復雜、巨大生態系統的重要組成部分，需要放到整個城市系統中去謀劃和推進。

（一）都市農業是農業現代化的先行者

據2016年4月初召開的全國都市現代農業現場交流會消息，我國都市現代農業要率先實現三個目標：一是率先實現農業現代化，成為 “菜籃子”產品重要供給區、農業先進生產要素集聚區、農業多功能開發先行區、農業標準化樣板區、農產品物流核心區和生態農業示范區；二是率先實現 “三農”協調發展，使農業綜合生產能力明顯增強，農民收入持續較快增長，農村公共服務水平大幅提升，真正實現農業強、農村美、農民富；三是率先實現 “四化”同步發展，農業現代化對工業化、城鎮化的基礎支撐作用進一步增強，工業化、城鎮化、信息化對農業現代化的帶動作用進一步增大。

（二）都市農業是宜居城市的后花園

在農業生產服務城市方面，都市農業可以發揮距離城市近、運輸半徑小等優勢，大力發展蔬菜、瓜果等特色精品生鮮農產品，更好地滿足市場對農產品綠色、生態、安全的需求；在農業生活服務城市方面，通過開展農業旅游、休閑、體驗等活動，可以為市民提供更多回歸自然、放松身心、感受傳統文化的去處；在農業生態服務城市方面，發展都市農業可以增加綠地、濕地自然保護區等生態林業資源，更好地發揮 “都市之肺”的生態涵養作用，為城市守住綠水青山、留下藍天白云。

（三）都市農業是統籌城鄉的催化劑

都市農業近距離接受城市發展的輻射帶動，在促進城鄉要素流動和優化配置上具有先天優勢。加快發展都市農業，有利于引導城市資金、技術、人才等投向農業、流向農村、造福農民，促進農業農村發展；有利于加快轉移農村剩余勞動力，推動農業產業轉型、功能拓展、效益提升；有利于促進互聯網、電子商務等新技術、新商業模式與農業農村的對接轉化，催生更多興農新業態、富農新產業，推動農村的“大眾創業、萬眾創新”，從根本上持續縮小城鄉差距，促進一體化發展。

二 杭州都市農業的發展現狀與存在問題

（一）杭州都市農業的發展現狀

近年來，杭州市主動順應經濟、城市轉型和市民對農業發展的新需求，把發展都市農業作為推進農業現代化的重要抓手，創新發展理念，加大政策扶持，強化科技支撐，都市農業發展勢頭良好、成效明顯。

1.園區建設步伐加快

累計建成各級糧食生產功能區1324個、省級現代農業綜合區10個、主導產業示范區24個和特色農業精品園51個，蕭山和大江東、余杭、建德、臨安等地都形成了各具特色的農業產業集聚區；累計建成 “菜籃子”基地425個，全市主城區蔬菜自給率為60.1%，其中葉菜自給率達80.2%；主要畜禽產品和水產品自給率穩定在70%以上。

2.新型農業蓬勃發展

生態循環農業建設加快推進，蕭山江東生態循環農業示范區建成 “全國一流、全省示范”樣板，桐廬、淳安被列為浙江省首批整建制推進現代生態循環農業試點縣。旅游休閑農業、生態觀光農業、農村電子商務等新業態發展迅速，2015年農村旅游產值達32.2億元，實現農村電子商務收入60億元，白牛村等一批特色村逐漸在全國打響品牌。

3.產業化經營大力推進

新型經營主體不斷壯大，全市共培育市級以上農業龍頭企業649家，其中國家級6家、省級骨干企業65家；成立農民專業合作社2814家，其中省級以上示范性合作社127家；建立家庭農場1252家；農產品品牌創建成效明顯，累計認定無公害農產品基地1321個，認證無公害和綠色食品1255種；擁有浙江省名牌產品69個、浙江省名牌農產品24個。

4.農民收入持續增加

都市農業發展不僅促進了農業結構的優化，而且帶動了廣大農民的增收，縮小了城鄉居民的收入差距。2015年，農村居民人均純收入為25719元，“十二五”期間年均增長14.3%，增幅超過同期城鎮居民人均可支配收入，城鄉居民收入結構由2010年的2.21∶1進一步縮小至1.88∶1，明顯低于全省乃至全國的平均水平。

（二）杭州都市農業發展中存在的問題

杭州都市農業在取得一定成績的同時，也存在一些不容忽視的問題。

1.與傳統農業的關系平衡問題

都市農業市場需求大、前景好、效益高，對農民的吸引力大，現在越來越多的農民開始放棄傳統糧食和一般農副產品種養，轉向發展蔬菜、瓜果甚至旅游休閑農業、體驗農業等新業態。但考慮到杭州巨大的人口規模和日常生活消費市場，對糧食、大眾蔬菜等的剛性需求十分巨大，需要保證足夠的自給率來穩定市場和社會。這就要求在發展都市農業的同時，必須充分考慮傳統農業的發展，維持好二者之間的平衡。

2.發展空間萎縮的問題

在杭州的地理空間形態中，丘陵山地占65.6%，平原占26.4%，水域占8%，土地資源有限，優質耕地資源更加稀缺。而工業化、城鎮化的快速推進，不可避免地對農業發展空間造成擠壓。最明顯的例子就是大江東，隨著大江東產業集聚區的設立，優質耕地被大量占用，近郊的農業生產基地逐年減少，區塊的都市農業發展受影響明顯。同時，現有農業基礎設施配套建設與管護相對落后，集約化、機械化和設施化水平仍偏低，也影響都市農業的可持續發展。

3.產業鏈不完整的問題

杭州市實際耕地面積為340萬畝左右，人均不到0.5畝，導致都市農業的發展主要以戶為單位，呈現經營分散、原始、隨意、應付式的特點，達到一定規模的農民自身的內生性組織比較少，這在很大程度上抑制了都市農業的規模化發展和集約化經營，特別是物流、配送、供銷等配套環節的相對滯后，使得都市農業與加工業、服務業、休閑旅游業之間缺乏緊密的聯系，尚未構建起完整的產業鏈條，都市農業的價值還沒有被充分挖掘和體現。

4.安全保障的問題

近年來，政府對農業安全特別是食品安全高度重視，采取了一系列舉措，也取得了一定成效，但形勢仍然不容樂觀。特別是當前杭州農業發展數量與質量、規模與結構、成本與效益、生產與環境等方面均存在諸多結構性矛盾，導致農產品供給和質量安全的隱患在短期內難以徹底消除。同時，農業與科技的融合還不夠，還沒有建立起標準化的農業生產體系，對農產品生產全過程監管的方式、手段和機制有待進一步健全，農業保供給、保安全、保生態的任務仍然繁重。

5.深化改革和強化創新的問題

在深化改革方面，農業產業化經營機制創新遭遇瓶頸，新型農業經營主體提升、農業科技推廣與社會化服務體系建設滯后；村集體經濟改造和農地產權制度改革等進展緩慢，農業治理機制、評價機制和政策體系仍不完善，繼續推進改革的難度不斷增大、矛盾逐漸增多。在強化創新方面，現代化農業基礎設施建設相對滯后，農業與科技的結合還不緊密，農業領域的技術創新、業態創新、模式創新、產品創新等還比較缺乏。

三 杭州發展都市農業的必要性和有利機遇

21世紀以來，世界各國紛紛搶占都市農業發展制高點，國內的北京、上海等大都市也積極開展都市農業的研究與實踐，都市農業越來越成為國內外諸多大都市的必爭領域。特別是黨的十八大以來，中央把都市現代農業發展擺到了更加重要的位置，并在 《“十三五”規劃綱要》中明確提出要加快發展都市現代農業。這對杭州來說既是要求，也是機遇。

（一）杭州發展都市農業的必要性

1.加快發展都市農業是推進農業供給側結構性改革的題中應有之義

推進農業供給側結構性改革，其要義是使農業能夠適應市場需求的變化。都市農業緊靠市場需求，結構調整具有先導性，同時都市農業一般水土資源稟賦較好，生產設施較為完善，現代生產要素優勢突出，是現代農業發展的高地，有條件、有責任在推動農業轉型升級上先行一步，在農業供給側結構性改革中發揮更大作用。

2.加快發展都市農業是構建農業全產業鏈的現實需要

構建全產業鏈，是農業結構深度調整的方向。加快發展都市農業，大力推進基地化種 （養）、標準化生產、企業化經營、產業化開發，可以實現對農業的生產、生態、旅游、休閑、文化等功能的綜合開發，有利于加快推動農業結構由單純的農作物生產向農產品加工和流通以及休閑服務等領域調整升級，有利于更好地推進三次產業的交融發展，有利于加快打造全產業鏈的 “第六產業”，進而在滿足城市居民消費需求的同時，實現農業升級、農民增收和農村發展。

3.加快發展都市農業是保障居民高品質生活的迫切需求

大型城市的農副產品保障離不開本地農業。杭州常住人口超過900萬人，每天要消耗大量農產品。隨著群眾生活水平的提高，品質高、營養好、有利于健康的無公害有機食品在人們的食物結構中所占的比例越來越高。杭州要提升人民群眾的生活品質，就要進一步強化對基本農田和優質耕地的保護，自產自給更多高品質的糧食、蔬菜、肉蛋、河鮮以及精品水果等農產品，使廣大農村地區真正成為高質量的“米袋子” “菜籃子” “果盤子”。特別是 “菜籃子”，在夏季和冬季，以及遇到臺風、干旱等災難性天氣時，容易受到較大影響。抓好本地生產，有利于保障市場供應和穩定物價。

4.加快發展都市農業是更好地滿足市民休閑放松需求的有效途徑

休閑、娛樂、體驗是人們追求生活質量、實現全面發展的重要內容。從杭州的現狀看，城市人口密度較大，交通擁堵等 “城市病”較為嚴重，再加上現代城市快節奏、強競爭的生活和工作環境，使得城市居民長期處于身心緊張的精神狀態，也加劇了人們對望得見山、看得見水、記得住鄉愁、體驗得到農事的優美環境的向往。大力發展都市農業，既可以為城市增添綠色，也能夠為市民提供接觸自然、體驗農業和觀光休閑的場所與機會，拓展釋放工作、生活壓力的新渠道，進而有利于人們緩解壓力、舒暢身心、強健體魄，提高休閑生活質量。

5.加快發展都市農業是充分發揮農業生態功能的最佳選擇

近年來，杭州打出治水、治氣、治廢的組合拳，城市環境持續好轉，但城鄉環境還有很大的提升空間。特別是在城郊接合部和量大面廣的農村地區，大力發展都市農業，有助于保持水土 （農田、植物都可以儲蓄或者吸收部分雨水）、凈化空氣（如水稻在孕穗期的綠色葉面積指數達到9，遠高于草坪）、涵養濕地 （大多數農作物在生長過程中與水相伴，能涵養很好的濕地）、美化環境 （很多農作物是綠色的，能大大提高都市綠色面積覆蓋率）。同時，作為都市農業生長載體的諸多 “田園”，不僅能起到溫濕度的調節作用，而且能為蛙類等的生存繁殖提供一個良好的環境，有利于維持物種的多樣性和生態的平衡性。

（二）杭州發展都市農業的機遇

1.落實新發展理念帶來的機遇

推進創新、協調、綠色、開放、共享發展，對農業發展來說，有利于加快轉變農業發展方式，激發農民創新創業活力；有利于補齊農業發展短板，推動城鄉協調發展；有利于加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展；有利于促進農民持續增收，加快縮小城鄉差距。這些既能為都市農業的發展創造有利條件，也符合都市農業本身產出高效、資源節約、環境友好等方面的內生特性，必將為都市農業發展帶來眾多機遇。

2.新一輪科技革命和產業變革帶來的機遇

當前，新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，各領域的科技創新和產業發展不斷呈現新的態勢和特征。可以預見，隨著移動互聯網、大數據、電子商務等新技術、新經濟、新業態、新商業模式的不斷涌現，對農業發展的影響必然會越來越大，與農業領域的對接轉化也必然會越來越密切，越來越多的興農新業態、富農新產業已經而且必將不斷涌現，都市農業發展的活力和動力將得到持續激發。

3.居民消費需求升級帶來的機遇

杭州市域人口超過900萬人，人均GDP超過1.8萬美元，消費方式和消費結構正處于快速轉型升級的階段，這對包括農業產品和服務在內的各種供給提出了新的更高要求。同時，隨著G20峰會的召開、長三角世界級城市群的打造和杭州建設國際重要旅游休閑中心目標的提出，必將有越來越多的中外游客來杭旅游休閑。因此，積極拓展農業的文化、休閑、體驗等功能，提高農業供給體系的質量和效率，更好地滿足城鄉居民和外來游客日益增長的多元化需求，既是推進經濟轉型的重要抓手和有效途徑，也能夠為都市農業發展帶來前所未有的機遇。

四 加快發展杭州都市農業的對策建議

雖然杭州的農業增加值占全市GDP的比重只有2.9%，但農業的基礎地位不可動搖，發展都市農業對杭州具有十分重要的現實意義。要按照 “打造整潔田園、建設美麗農業”的目標，以 “基地化、生態化、美麗化、產業化、景觀化”為方向，依托城市的資金、科技、人才、信息和市場優勢，綜合開發農業的經濟、生態、文化、社會等功能，推進都市農業發展升級，建設與城市發展相協調、具有鮮明地域特色的現代都市農業。

（一）強化規劃，引領都市農業加快發展

按照城市發展總體規劃的要求，堅持 “多規合一”的方向，積極推進都市農業發展規劃與林業規劃、城鄉統籌規劃、旅游規劃等專項規劃的銜接融合，使相互之間形成體系，實現良性互動，更好地引領促進都市農業發展。嚴格落實 《杭州市現代農業發展 “十三五”規劃 （2016～2020年）》，強化執行剛性，維護規劃權威，盡可能避免城市建設、工業和服務業發展對都市農業發展空間的壓縮，守住農業生產空間底線，更好地保障都市農業發展。特別是都市農業發展涉及規劃、農業、旅游、市場監管等多個部門，必須加強相互之間的溝通協作，進一步健全上下聯動、多方協同、整體推進、督察考核和獎罰分明的工作機制，切實把規劃確定的各項任務落到實處。

（二）優化結構，提升都市農業產出水平

按照都市農業和傳統農業適度平衡的原則，以建設提升糧食生產功能區為抓手，堅持把 “保供”擺在發展都市農業的第一位，堅決守住保護耕地和糧食播種紅線，切實抓好耕地污染治理，確保糧食生產總量和質量的安全。按照主城區保持一定自給率的要求，以建設提升現代農業園區為抓手，突出保綠葉菜、肉蛋、新鮮瓜果等“菜籃子” “果盤子”重點品種的基本產能，增強本地應急保障能力和平抑價格能力，有效保障市民的日常生活需要。按照城市國際化的要求，高度重視提高農產品的質量和都市農業的效率，以綠色發展為切入點，加大農業面源污染治理力度，加大節肥、節藥、節水和清潔生產等低碳技術的推廣力度，持續推進農業廢棄物綜合利用，切實抓好無公害、綠色農產品的生產和品牌打造，推動生態循環農業加快發展。

（三）深度融合，大力發展農業第六產業

都市農業的現代化過程本質上是產業融合發展的過程。要堅持跳出農業看農業，把產業鏈、價值鏈等現代產業組織方式與農業發展深度嫁接，在優化種養結構的基礎上，大力推動農產品精深加工、物流配送、直供直銷、電子商務的發展，支持農業生產、加工、流通、銷售、服務一體化企業發展。要順應時代進步的潮流，大力發展分享農業、定制農業、創意農業等新業態，大力發展旅游、休閑、體驗農業，推動第一產業主動 “接二連三”，形成農業與加工業之間、農業與服務業之間、農業與旅游業之間深度滲透融合的新業態，努力把農區變景區、田園變公園、產品變禮品、民房變客房，提升農業的經濟價值、生態價值、休閑價值和文化價值。要創新利益聯結機制，注重利益共享，讓農民更多地分享第二、第三產業的增值收益，使產業融合真正成為促進農民增收的重要門路。

（四）注重監管，強化都市農業安全保障

健全農業標準化生產體系，加快建設果菜茶標準園、畜禽水產養殖標準化示范場，加快實現 “菜籃子”產品標準化生產全覆蓋，以標準化推動農業生產方式轉變，保障農產品安全。健全可追溯管理信息平臺，完善農產品產地準出管理制度和生產、加工、流通、消費全程無縫對接的質量安全監管體系，完善監管機構和監管機制，實現全過程監管。特別要利用杭州信息經濟發達的優勢，創新推廣 “互聯網＋監管”手段，提高監管水平和效能。持續開展名優特農產品品牌創建，做好農產品認證和商標注冊，打造區域公用農產品品牌，樹立杭州農產品質量安全良好形象。深入開展水、氣、土等生態環境的綜合治理，強化定期監測，為都市農業發展營造安全環境。

（五）深化改革，加大都市農業制度供給

在穩定家庭承包經營制度的前提下，按照 “依法、自愿、有償”的原則，探索推進租賃經營、土地入股等多種形式，促進農業適度規模經營和專業化生產。培育壯大龍頭企業、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體，通過松散、緊密或半緊密等形式與農戶結成互助、互利、互惠的合作關系。充分運用 “三權改革”成果，發展提升股份合作制，推進生產、供銷、信用 “三位一體”的農民合作經濟組織體系建設，構建新型農業經營體系。鼓勵支持經營性服務組織發展，探索推進合作社、訂單式、托管式等社會化服務模式，提高農業社會化服務水平和質量。完善農辦、農業局等涉農部門的責任清單，進一步厘清職能權限，條件成熟時可研究成立大農委，整合資源，提高行政效率。

（六）強化創新，注入都市農業經久動力

注重技術創新，推動大數據、云計算、物聯網等信息技術在精準生產、管理服務、追溯體系等領域的應用，以工業方式 “智慧”生產農產品。特別要大力推進農業物聯網發展，加強農業物聯網產業創新體系、應用服務體系和標準體系建設，推動農業進入自動化、精準化、智能化發展新階段。注重模式創新，深入開展 “互聯網＋農業”行動，深化農村電子商務推廣，加強農村電商的創業服務，注重農業電商從業人員培訓，帶動各地特色農產品的生產銷售和農村休閑旅游業的發展。加快建設農業信息資源數據庫系統、智能化農業專家系統，積極支持大型農產品中心批發市場建立電子商務交易平臺。

（七）完善配套，健全都市農業支撐體系

出臺和落實扶持都市農業發展的政策，引導農業產業化龍頭企業建立產、學、研相結合的技術創新體系。積極發展形式多樣、產權多元的農業貸款擔保機構，鼓勵商業性擔保機構開展農村信貸擔保業務，引導商業銀行和農村信用社加大對農村經濟發展的信貸投入。鼓勵商業性保險公司進入農業農村，支持開發適應新型農業經營主體需求的保險品種，提高農業抗風險能力。鼓勵國外資本、民營資本和工商資本參與都市農業發展，形成多元化的投入機制。

（八）多方聯動，加強都市農業人才培養

政府要多渠道加大農業科技投入，花大力氣培訓農業技術人才，通過各種形式提高農民的科技文化素質。同時，要結合推進農村土地征用、農用地流轉等，進一步健全社會化保障機制，保護農民的合法權益，為農民職業化提供機制與體制保障。農業企業要加大農業科研投入，通過脫產、半脫產、請專家現場授課等形式，加強相關專業知識的學習，提高經營管理人員的文化知識和業務技術水平。高校特別是相關農業院校要主動順應都市農業發展趨勢，調整專業和課程設置，加強與農業企業的合作，采取訂單式人才培養等模式，為農業企業培養各層次的專業人才。

杭州市人民政府辦公廳：《杭州市現代農業發展 “十三五”規劃 （2016～2020年）》，2016年9月26日。

汪洋：《加快發展現代都市農業》，中國農業信息網，2016年5月12日。

方志權：《上海都市農業新認識與新思考》，《東方早報》2016年8月30日。

蘇文明、于代松、陳國先、賀剛：《成都都市農業發展存在的問題及對策研究》， 《四川經濟管理學院學報》2014年4月24日。