城鄉基本養老保險制度銜接中的政府責任
——以重慶市為例

徐新鵬， 董競飛

(1.重慶大學 法學院，重慶 400045；2.四川外國語大學 國際商學院，重慶 400033)

城鄉基本養老保險制度銜接中的政府責任
——以重慶市為例

徐新鵬1，2， 董競飛2

(1.重慶大學 法學院，重慶 400045；2.四川外國語大學 國際商學院，重慶 400033)

在傳統城鄉二元化分割背景下，重慶城鄉養老保險制度存在著巨大差異，處于嚴重失衡狀態。通過梳理重慶市城鄉養老保險制度銜接現狀，發現銜接中存在諸如養老關系轉移困難、待遇水平差別大、參保人數偏少、信息化程度不高等問題，因而政府應從完善政策法規、暢通轉移渠道、優化精簡組織機構設置、明確各級政府間權責關系、加大工作考核力度、注重政策宣傳引導等方面強化政府責任。

城鄉統籌； 養老保險； 制度銜接； 政府責任

重慶市城鎮化的進程速度較快，此過程中出現了眾多失去土地、被迫變成城鎮戶口的農民，他們并沒有享受到城鎮居民的相應待遇。大量農民涌入城市，在城市生活、工作，游離于城市邊緣，既沒有納入城市養老保險體系，也失去了農村養老保險的資格。大量以土地為生的農民失去了土地，城鄉居民社會養老保險制度的缺失正承擔著巨大的養老壓力。繼2012年人社部發布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》(以下簡稱暫行辦法)后，重慶市社會保險局印發了《城鄉養老保險制度銜接業務操作規范》。而重慶市養老保險城鄉分割，城鎮與農村各自封閉運行，條塊化現象十分嚴重。暫行辦法頒布實施近兩年有余，總體上銜接工作運行良好，但是也暴露出了相關問題。

一 、重慶城鄉養老保險制度銜接現狀分析

(一)養老保險關系轉移困難

重慶屬于城鄉統籌實驗區，大量農村人口涌入城鎮，其中包括了由于身份轉變以及空間轉換所引起的養老保險關系轉移接續。身份轉變主要包括農民、農民工以及城鎮居民間的轉換，主要轉變方向為由前者向后者的轉變?？臻g轉換則包括異地定居和工作調動，其中包括了跨省和跨區縣等兩種情況[1]。五大功能區域的戰略規劃與重慶市戶籍制度改革雙管齊下，使得重慶許多居民面臨著養老保險關系因身份和空間的雙重變動而引發轉移接續。國家現行政策明確規定，職工在跨統籌地區流動時，可以轉移基本養老保險關系及其個人賬戶基金。重慶市跨統籌區流動人口較多，全國關于養老保險關系的轉移接續辦法沒有統一標準，對于跨省、跨區流動的農民工來說，養老保險關系往往難以進行轉移接續，從而使許多農民工對自己未來的發展不明晰，對養老保險望而卻步[2]。

(二)制度致逆向選擇現象明顯

用人單位與職工個人共同繳納養老保險金，具有強制性，而且政府通過財政轉移支付的方式給予資金支持。統籌后的城鄉居民社會養老保險規定政府和個人共同承擔繳費責任，不具強制性，但政府對城鄉居民社會養老保險的財政支持與補貼卻有限，且補貼政策是針對重度殘疾人等收入困難群體。即使居民選擇較高的繳費標準參保，在享受養老金的待遇上與企業退休金及公務員退休金相比差距依然較大，為企業退休金的10.8%，僅占公務員退休金的3.5%；青壯年群體考慮到享受養老金的周期較長，短期內看不到收益，一方面他們的參保意愿不強，另一方面即使選擇了參保，他們往往選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限。同時，部分群體對當前城鄉養老保險制度的重要性認識不到位，認為年齡大點后再參保也不遲；相反，60歲以上的老齡群體參保積極性較高，且投保的檔次相對較高。可以看出，制度選擇的逆向化特征顯著[3]。

(三)社保基金保值增值難度較大

目前重慶市仍然采用了較低層次的老農保式運營手段來管理與運營養老保險金，將區縣作為基金統籌的基本單位，同時基金制度管理體系不完善，投資渠道受阻，基金管理運營效率較低，缺乏規范統一的基金投資管理制度體系等[4]。根據國家要求，社保基金收益方式受制于銀行利息和購買國債收益，在銀行利率和國債收益率持續走低時，收益水平大打折扣，以上因素導致重慶市養老保險基金可持續的保值增值能力降低。

(四)接續時間跨度大導致轉移人數偏少

考慮到年輕外出務工人員流動性較大等原因，暫行辦法規定由職工保險轉移城鄉居民保險需達到法定退休年齡方可辦理，這對參保人保險關系轉接的自由程度帶來了限制。個別區縣因養老保險關系沒有及時轉移，或由于轉出地養老保險繳費證明已經出具、但養老保險轉移的手續辦理進度滯后，或者手續已辦妥、但是基金沒有隨之轉移，沒有實現養老保險關系的“可攜帶性”。轉接渠道不暢導致部分群體參保意愿降低，轉移人數偏少[5]。

(五)制度銜接信息化程度不高

信息系統不完善，程序設計有待健全。目前重慶市城鄉居民社會養老保險信息管理系統尚未設計養老保險關系轉移數據統計模塊，養老保險關系轉接信息不能及時導入系統，養老保險關系接續系統操作缺乏規范性，效率不高，信息數據容易丟失，給接續工作帶來了較大的不便。城鄉養老保險制度銜接的信息化建設有待進一步加強。

(六)重慶人口老齡化程度嚴重

重慶一直以來都是全國老齡化程度最高的城市，到2013年末，全國65歲以上人口占總人口的比例為10.1%。重慶市統計局2014年統計數據顯示：到2014年末，重慶市65歲人口數量已達359.27萬人，占總人口的12.10%[6]。與全國相比，高出全國平均水平2個百分點，且歷年老齡化發展速度均高于全國平均水平，足見重慶市人口老齡化的情況嚴重。在此背景下，加快城鄉基本養老保險制度銜接的任務十分緊迫。

二 、制度銜接面臨的阻力分析

(一)缺乏國家層面的法律規范

我國社會保險法規定，要把農民工和失地農民納入養老保險調整范圍內，但具體到操作層面未作出詳細規定，依然是以城鎮人口為絕對重點。全國沒有一部真正的農村養老保險基本法供參考，重慶關于失地農民的養老保險的政策法規也滯后?，F有的政策法規一是立法層級較低，大部分以通知、意見、辦法等形式存在，缺乏制度強制性；二是現有政策法規較為分散，呈現出碎片化現象，影響了政策合力的形成，未形成科學的法制體系?？傊?，現有政策法規都不能滿足城鄉養老保險制度的銜接要求。

(二)制度設計缺乏靈活性與開放性

城鄉養老保險制度的銜接主要是以農村流動人口為對象。然而全國各地針對農村流動人口的養老保險制度不盡相同，難以實現跨地區的養老保險關系轉移，成為阻礙重慶城鄉養老保險制度銜接的一大難題。

重慶市作為西部地區唯一的直轄市，率先實行城鄉統籌及戶籍制度改革，農民進城務工時具有很大的流動性。農民工常伴隨有農民、農民工、城鎮職工之間的身份轉化，甚至是農村戶籍轉為城鎮戶籍的變更，以及外地定居、工作流動等的空間轉化。重慶市在設計養老保險制度時，應考慮到流動人口養老保險賬戶的可攜帶性。但是，當前我國各地的農民工養老保險各為一體，社會統籌賬戶難以轉移，這對重慶市城鄉養老保險制度的銜接十分不利。

(三)重慶區縣、城鄉多級組織機構職能重疊

重慶作為直轄市，管理層次主要分為市、區、縣、鎮、鄉五個級別。然而各行政級別的組織機構設置與市政府不盡相同，重慶市設人力資源與社會保障局管理養老保險相關內容，各區縣則相應設置社會保險局或社會保障局或勞動與社會保障局等，再下設養老保險科、統籌處、個人賬戶科、城鎮人員養老保險科、農民工養老保險科、業務室、參?？?、投保科等負責養老保險關系轉移，處理養老保險制度銜接相關工作的辦業務處(室、科)。再往下的鄉鎮行政級往往有更為冗雜的相關機構設置。在某些區縣甚至還有民政局負責管理養老保險相關事項的情況，導致社保局與民政局職能重疊。重慶城鄉居民社會養老保險的辦理流程為：村級受理、鄉鎮辦理、區縣處理、市級統一管理，這在很大程度上增加了養老保險相關工作的復雜程度，機構設置過于冗雜，影響了管理服務的水平和效率。

(四)重慶農民工流動人口占總人口比例高

較高的農民工流動率提高了銜接成本，加大了銜接難度。根據統計數據顯示，2015年我國農民工總量為27 747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%,占總人口20.28%。2015重慶市總人口3 016.55萬人，農民工總量約為1 034萬人，占重慶市總人口約34.28%。重慶市農民工流動人口所占比例較全國的平均水平高，人口流動性較大，社會管理難度大。對養老保險制度的銜接來說，農民工等流動人口的養老保險難以在重慶連續繳滿15年，導致很多農民工選擇中途棄保，甚至不愿意購買養老保險。農民工是城市與農村“兩棲化”的邊緣人群，工作在城市，生活在農村，流動在各個大城市與農村(家鄉)之間，收入低且極不穩定。只有做好各種制度間的銜接，確保農民工群體在不同養老保險制度間的自由、順利轉移，自主選擇適合自己的養老保險，才能從根本上解決養老保險參保率低的問題[7]。

(五)缺乏廣泛的宣傳和動員

重慶市城鄉居民社會養老保險面對的主要是農民群體，遵循政府主導、居民自愿參保的原則，不能采用城鎮職工養老保險的強制手段，要充分尊重城鄉居民的參保意愿。然而農民群體的一個主要特點是文化水平低，沒有前瞻性，社會沒有廣泛的宣傳和動員，農民很難主動參保。城鄉居民社會養老保險的待遇領取標準是：連續繳費應當達到15年是最低要求，退休后，從次月起每月領取養老金[8]。其形式實質上為定期預存款項到賬戶，延期支付本金及利息，投保人要經過一個較為長期連續性的投資后才能得到回報。對于農民這一低收入群體來說，這無疑是沒有吸引力的：繳費周期長達15年，且繳費所占農民收入比例并不低，許多農民看不到當期利益回報，又擔心自己所投入的錢下落不明，最后沒有回報。由于政策宣傳不到位，農民看不到參保的前景，與城鎮參保率達到93%相比，農村養老保險參保率始終逡巡不前，農民在面對不清晰的政策制度時大多選擇不作為的觀望態度[9]。

三、城鄉養老保險制度銜接中的政府責任分析

(一)完善相關政策法規

制度保障是城鄉養老保險順利銜接的關鍵一環。當前我國只有全國人大及其常委會享有立法權，但是中央政府及各省、較大市政府享有向其同級人大提出立法及其他條例建議的權利。重慶市應不斷發展和完善相關政策法規，形成以暫行辦法為核心的法治保障體系。制度政策的制定過程中，要充分考慮城鎮職工與城鄉居民養老保險兩大制度的區別與聯系，通過暫行辦法來保障兩項制度銜接過程的可操作性[10]。首先，保持職工養老保險和城鄉居民養老保險兩大制度平臺的大格局不變；其次，順應新型城鎮化中農村人口大量向城鎮轉移、社會結構發生較大變動的社會趨勢；再次，全面統籌，本著公平的原則，從維護大多數社會群體的社保權益出發，積極宣傳社保政策，鼓勵參保群體通過購買更高層級的保險檔次，享受更加有利的養老保險待遇；最后，當前城鄉養老保險制度銜接正處于探索期，具體的政策制度要有一定的回旋余地，為以后制度的完善提供拓展空間。目前的重點任務是要促成兩種制度的有效銜接，同時充分保障參保人的社保權益，妥善處理重復參保與重復領取待遇問題，提高經辦機構的管理服務水平。

(二)暢通城鄉養老保險轉移渠道

重慶目前主要有城鄉居民社會養老保險、城鎮職工養老保險以及農民工養老保險等幾種制度，而且都是實行統籌賬戶與個人賬戶相結合的模式。進行養老保險的轉移，要將原賬戶中的個人繳費、政府補貼以及單位繳費等統一轉入國家制定的養老金賬戶；由于城鄉居民養老保險統籌的范圍為區縣一級，而城鎮職工養老保險統籌由市一級政府來完成，統籌層次及機構上的差異為兩項制度的銜接帶來了較大的障礙[11]。就目前重慶市養老保險制度銜接現狀看，城居保轉入城鎮保時，較為科學的銜接方式為：個人繳費轉入個人賬戶，由于重慶沒有集體補助，政府補貼則相應轉入統籌賬戶，還應折算轉移后的繳費年限。

(三)調整城鄉養老保險金待遇的巨大差異

重慶市應當加大力度，提高城鄉居民社會養老保險的待遇水平，通過出臺系列政策措施來保障銜接后城鄉居民養老保險待遇不至于差別太大。最根本的手段是通過調節經濟結構，轉變農村經濟發展方式來提高農業產業化水平，大力增加農民收入，提高農村居民社會養老保險的標準，促進農民參保的積極性。同時，要改革城鄉二元分割的發展態勢，深入推進城鄉戶籍制度改革，從制度層面為兩項制度銜接掃清障礙，從根本上縮小城鄉養老保險待遇的差距，大力緩解城鄉養老保險二元分割的狀況。

(四)優化精簡組織機構設置

重慶市現行的管理層次主要體現為市轄區、區管縣、縣管鎮、鎮管鄉的五級行政管理模式，對應到養老保險相關工作則為鄉鎮受理、區縣處理、重慶市政府統一管理。建議在辦理養老保險關系由農村轉入城鎮的相關手續時，原所在鄉鎮的居民直接將相關手續交予縣(區)人力資源與社會保障部門，不用再回到所在鄉鎮，縮短工作流程，提高工作效率，同時可有效避免由于管理層級過多、組織機構冗雜而導致工作人員的工作失誤。加大制度銜接信息化、網絡化建設力度，利用好全國統一的經辦服務信息化工作網絡，提高城鄉養老保險制度銜接電子化應用水平，提高工作效率和辦事水平。

(五)加大政府銜接工作考核力度

作為社會公共管理的主體，對養老保險的監管最直接的方法是大眾監督，利益的直接關系者對養老保險的監督才是最有效的。結合暢通的投訴與表揚渠道，讓群眾給養老保險相關工作及工作人員打分。推進區縣政府的績效考核，將社會養老保險相關工作情況納入區縣政府的績效考核范圍。根據不同區縣的實際情況，對各區縣政府、鄉鎮政府街道辦設置合理的考核標準，量化責任考核。根據各級政府的權責關系，調節各方利益，確定科學有效的監管機制[12]。

(六)明確界定各級政府間的權責關系

重慶市養老保險應當以市政府為核心、區縣政府為依托、鄉鎮政府街道辦為基礎，建立自上而下的養老保險管理體制。由市政府對整個銜接工作進行宏觀把控，各區縣政府負責具體管理，鄉鎮政府街道辦則負責具體政策執行。強化市政府對各區縣政府的主導作用，提升各區縣政府的管理服務水平，保障其承上啟下的社會管理職能，推進鄉鎮政府街道辦的政策執行職能，確保鄉鎮政府街道辦認真貫徹落實養老保險制度。

(七)做好政策宣傳引導工作

一是各區縣政府的社保、財政及基層街道社區要做好暫行辦法的宣傳工作。利用春節農民工返鄉等有利時機，集中時間大力開展專項宣傳活動，幫助參保人員特別是農村務工人員全面準確了解政策，釋疑解惑；二是要利用好新媒體特別是互聯網，正確引導輿論，準確宣傳政策；三是要加強對相關機構及經辦人員的政策業務培訓，促使其能夠準確理解并掌握經辦流程，也有利于政府統一宣傳口徑，有效應對社會熱點輿情。

四、結語

在城鄉社會保障一體化的歷史背景下，特別是重慶市城鄉二元社會保障結構仍然存在的前提下，深入探索城鄉基本養老保險制度銜接中的政府責任，找到影響兩項制度銜接的限制性因素，提出政府在諸如人員保障、機構保障、制度保障、宣傳保障等方面的具體責任，可以起到促進城鄉基本養老保險銜接更加順暢、政府責任更加明晰的良好作用，同時為加快重慶新型城鎮化建設，推進五大功能區域布局起到積極的促進作用。

[1] 公維才.農村社會養老保險制度新選擇[J].商業研究,2009(11):161-163.

[2] 梁宏志.農村社會保障制度建設的障礙研究[J].華東經濟管理,2014,24(5):44-47.

[3] 袁濤,張忠朝，趙壇.養老保險城鄉統籌實施路徑反思[J].現代管理科學,2016(5):76-78.

[4] 鄭軍.構建城鄉養老保險制度銜接機制中的政府責任[J].農村經濟,2012(8):74-77.

[5] 鄭功成.社會保障學:理念、制度、實踐與思考[M].北京:商務印書館,2003.

[6] 楊方方.從缺位到歸位:中國轉型期社會保險中的政府責任[M].北京:商務印書館,2006.

[7] 趙燕妮.政府在農村社會養老保險制度中的財政責任研究[D].濟南:山東大學,2011.

[8] 劉晨.農民返鄉搶地：新型城鎮化的困境與戰略調整[J].四川理工學院學報(社會科學版)，2016(6):1-10.

[9] 張東輝.中國城市化進程效率估算及影響因素分析[J].重慶工商大學學報(社會科學版),2016(2):8-14.

[10] 王瓊.我國新型農村社會養老保險制度中政府責任的構建與完善[D].成都:西南財經大學,2009.

[11] 重慶市人民政府網.重慶市比全國提前一年實現農村養老保險全覆蓋[EB/OL].(2013-01-04)[2016-04-21].http://www.gov.cn/gzdt/2013-01/04/content_2036667.htm.

[12] 岳宗福.城鄉養老保險關系轉續與制度銜接的路徑思考[J].中州學刊,2013(5):49-53.

(責任編輯：張 璠)

Responsibility of Government in the Connection of Urban and Rural Basic Pension Insurance System Taking Chongqing

XU Xinpeng1,2, DONG Jingfei2

(1.Law School, Chongqing University, Chongqing 400045, China;2.School of International Business, Sichuan International Studies University, Chongqing 400033, China)

Under the traditional dualistic segmentation background, there are huge differences between urban and rural pension insurance systems, which is in a serious imbalance. By analyzing the present situation of connection of urban and rural pension insurance system in Chongqing, starting from the analysis of policies and regulations, system design, government organizations institutional settings, policy advocacy and other issues, it is proposed that the government should strengthen the government’s responsibility from improving policies and regulations, smoothing transfer of urban and rural old age insurance channels, optimizing the organizational structure settings, clearing powers and responsibilities between governments at all levels, increasing assessment intensity, focusing on policy advocacy, and fulfilling the mission.

urban and rural area; pension; connection of system; government responsibility

2016-06-13

國家社會科學基金項目“養老保障城鄉一體化法律機制研究”(15BFX159)；重慶市教委人文社會科學重點研究項目“新型城鎮化視角下重慶城鄉基本養老保險制度銜接問題研究”(14SKI02)；重慶市教委科學技術項目“精準扶貧視域下重慶扶貧開發項目績效評估研究”(KJ1600703)；四川外國語大學項目“養老保險基金入市風險防范及保值增值法治保障體系構建”(SISU201530)

徐新鵬(1986—)，男，山東泰安人，重慶大學法學院博士研究生，四川外國語大學講師，研究方向：勞動與社會保障法學；董競飛(1977—)，男，陜西寶雞人，四川外國語大學講師，研究方向：人力資源與社會保障。

D035

A

1674-0297(2017)02-0011-05