大城市（群）應(yīng)當(dāng)發(fā)展而不是遏制

熊柴+蔡繼明

為何要優(yōu)先發(fā)展特大和超大城市

問：我們多年來的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，對大城市尤其是特大和超大城市的發(fā)展及人口流入，應(yīng)當(dāng)加以嚴(yán)格限制，而近年來，這個問題不僅在學(xué)界有了爭議，即使是官方文件也有了不同的提法。對這一問題應(yīng)當(dāng)怎么看？

答：我們認(rèn)為，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。為什么這么說？首先，大城市比中小城市和城鎮(zhèn)具有更大的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)活動、公共服務(wù)等成本會因為城市規(guī)模的擴(kuò)大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業(yè)單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。

從土地（耕地）節(jié)約的角度看，從農(nóng)村居民點（自然村）—建制鎮(zhèn)—小城市（含縣城）—中等城市—大城市—特大城市—超大城市，人均用地面積依次減少。從控制污染的角度，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)低于中小城市和城鎮(zhèn)。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，大城市降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市和城鎮(zhèn)。從解決就業(yè)問題看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業(yè)機(jī)會。由于第二產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依托大城市，大城市遠(yuǎn)比中小城市和城鎮(zhèn)更能為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)機(jī)會。

與國際相比，我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，與對應(yīng)人口的比例為0.40∶1；而我國1000萬人以上的城市為4個，比例僅為0.29∶1。考慮到我國總?cè)丝谝?guī)模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，我國1000萬人以上的城市數(shù)量應(yīng)達(dá)10個以上才算比較合理。

在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍的國際現(xiàn)象。在美國，人口從20世紀(jì)中期開始明顯向大都會區(qū)集聚。在日本，人口從一開始向東京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代開始變?yōu)橄驏|京圈集聚。在韓國，首爾圈人口占比基本持續(xù)上升，從1955年的不到20%增至當(dāng)前的約49%。雖然，北上廣深等特大和超大城市現(xiàn)在的城市化率已高達(dá)80%乃至90%以上，但城市化率從來不是一個區(qū)域概念，而是一個全國概念。特大和超大城市理應(yīng)繼續(xù)大力吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為新型城市化戰(zhàn)略作貢獻(xiàn)。

從人口密度和經(jīng)濟(jì)承載力看，我國超大城市仍有較大發(fā)展空間。以人口規(guī)模計，當(dāng)前全球六大都市區(qū)為東京都市區(qū)、首爾都市區(qū)、上海市、孟買都市區(qū)、墨西哥都市區(qū)、北京都市區(qū)（不含生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)）。在人口密度上，北京都市區(qū)、上海市位居倒數(shù)兩位，明顯低于其它都市區(qū)的水平。從經(jīng)濟(jì)承載力看，北京、上海與國內(nèi)其它地區(qū)的人均收入差距仍將引致外來人口不斷凈流入。并且，北京、上海的定位是全球城市或世界城市，這就決定了其經(jīng)濟(jì)份額仍將繼續(xù)上升。

“城市病”的病因是什么

問：如果說北京、上海這些大城市尚有較大發(fā)展空間，那為何它們現(xiàn)階段就已出現(xiàn)了那么多“城市病”？

答：當(dāng)前，北京、上海出現(xiàn)“大城市病”的主要原因在于城市規(guī)劃和治理不當(dāng)。北京、上海人口分布失衡、核心區(qū)域人口過密，區(qū)域內(nèi)人口分布差異很大，核心區(qū)與郊區(qū)的人口密度差高達(dá)數(shù)十倍。譬如，北京五環(huán)、上海外環(huán)內(nèi)，均分別集聚了區(qū)域內(nèi)近一半的常住人口。與面積接近的韓國首爾市、日本東京都區(qū)相比，明顯過密，需要嚴(yán)格控制。

而北京、上海交通擁堵，其實是軌道交通建設(shè)滯后所致。當(dāng)城市人口規(guī)模超過一定水平時，城市交通情況與城市布局、交通設(shè)施水平及管理能力等更為相關(guān)。比如，日本東京圈軌道交通出行比例近60%，北京卻不到25%。原因在于北京軌道交通運(yùn)營里程較短，路網(wǎng)密度明顯較低，僅相當(dāng)于東京圈的1/3。說到汽車數(shù)量，東京圈民用汽車1413萬輛，遠(yuǎn)高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。但東京圈卻沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段來限制汽車的購買和使用，反而通過大力發(fā)展軌道交通并在核心區(qū)域收取高額停車費(fèi)來降低汽車使用率。

至于老百姓關(guān)注的空氣污染，則屬于區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保治理的問題。2016年末，全國約1/7的天空被霧霾籠罩，面積達(dá)142萬平方公里，京津冀地區(qū)尤為嚴(yán)重。一方面，這與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系密切，天津重工業(yè)發(fā)達(dá)，河北為鋼鐵大省，京津冀單位面積的二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量達(dá)全國平均水平3倍以上。另一方面，與國際比較，我國的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)明顯較低，還有一些高污染企業(yè)對環(huán)境監(jiān)察陽奉陰違，不按規(guī)定排放污染物。

未來的城市發(fā)展趨勢

問：那么，以大城市（群）為依托的新型城市化到底該如何發(fā)展？

答：國家的相關(guān)總體規(guī)劃包括《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，都要求以城市群的形態(tài)推進(jìn)新型城市化。“十三五”規(guī)劃更明確要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平；培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

同時，取消超大城市人口總量控制政策迫在眉睫。強(qiáng)行控制人口的做法，一方面與強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民群眾分享大城市發(fā)展的成果。特大、超大城市的積分落戶政策應(yīng)著眼于調(diào)整人口分布，而不應(yīng)成為控制人口總量的手段。2014年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出“加快調(diào)整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策”。這些政策若用于調(diào)整人口分布，鼓勵居民到非中心城區(qū)落戶是合理的，但不應(yīng)用來控制特大和超大城市人口規(guī)模。

最后，應(yīng)該根據(jù)常住人口增長分配新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。2006～2014年20萬人以下城市城區(qū)常住人口減少4%，但建成區(qū)面積卻增長了21%；與此同時，1000萬人以上城市的土地供應(yīng)明顯偏少。近年，北京、上海、深圳等一線城市，南京、蘇州、合肥等二線城市的房價大幅上漲，明顯不是偶然。為此，應(yīng)按照2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議的精神，落實人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動情況分配建設(shè)用地指標(biāo)：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展。