搶人：中國城市人口爭奪戰

聶日明

中國龐大的人口規模，在城市化進程中逐漸顯現出其巨大的消費潛力，150年前英國商人所期望的“只要中國人每人每年用一頂棉織睡帽，英格蘭現有工廠已經供不應求了”，早已變成現實。而中國人口的另一特點，是強烈的流動性。

流入與流出，各有各的煩惱

中國的人口流動特征是“人口東南飛”，人們傾向到東部發達地區和大城市去。因為這些地區要么投資率高，則就業機會多；要么勞動生產率高，則人均收入高。人均GDP高的地區能吸引人口流入。2013年人均GDP超過全國水平的省份共有11個，包括京津、江浙滬、粵閩魯以及遼吉內。遼吉內雖然人均GDP較高，但內蒙古和東三省是資源型地區，經濟活躍程度遠不及其余8省，人口規模長期持平或處于流出狀態，并非外來勞動力的就業首選。除此以外的地方正是中國經濟最活躍的地區，包括京津、長三角（江浙滬的部分地市）、珠三角（廣東的部分地市）和閩魯（下稱8省）。從城市看，一二線中心城市的人均GDP就更為突出，1980年代時，上海的人均GDP一度高達全國水平的5倍，至今京滬的人均GDP仍然保持在全國水平的2倍。這也就是近十幾年勞動力“東南飛”的原因。

正常來講，人口從不發達地區流向發達地區，會提高所在地GDP在全國的份額，同時也會降低所在地的人均GDP。30年來，8省的經濟總量占全國的比重自1990年的40%提高至2005年的54%，是近30年的歷史高峰，隨后下降為2014年的50%。但在近十年間，這些地區的人均GDP相對全國水平并沒有出現明顯的下降。這主要是戶籍制度抑制了人口流入的速度。人口集聚與經濟集聚的速度并不匹配，8省的人口占全國比重一直增長較緩，僅從1990年的28%增長到2014年的32%。

為什么要用戶籍制度限制人口流動？戶籍是中國城市賦予市民權利和福利的主要手段。短期與靜態地來看，外來人口的涌入會增加戶籍居民的就業競爭壓力，也會降低戶籍居民享受的公共服務水平，所以城市一直有很強的動力限制人口流入，居留與就業限制一直到2005年前后才全面取消。

另一方面，有觀點認為一個城市的綜合承載能力是有限的，人口集聚增加了城市治理的難度，產生了所謂的“城市病”，如交通擁堵、治安混亂、公共服務供給短缺、空氣污染、環境惡化等，以及城市規模太大帶來對社會穩定的挑戰。這些壓力使得中央和地方政府都較為排斥大城市人口進一步集聚。這是2013年末以來分類管理城市規模、“有序”城鎮化的背景。2014年，國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出要嚴格控制大城市的人口規模，鼓勵人們向中小城鎮轉移。

2014年以后，北京、上海相繼收緊了賦予非戶籍常住人口的權利或福利，采用“以學控人”（通過限制接受教育來控制外來人口）、以房控人等手段控制外來人口。北京昌平等區進一步將目標明確為降低外來人口在常住人口中的比例，上海逐年提高外來人口子女接受義務教育的門檻。

大城市限制人口流入，與此對應的是中小城鎮的衰落。2014年以來，全國房地產市場分化嚴重，其背景就是三四線城市缺乏人氣，人口規模形成不了經濟集聚效應，缺乏就業機會和薪酬上漲空間，人口外流讓房價失去支撐。對想流動的人口來說，在這些地區落戶缺乏吸引力，還可能會有損失（農村的土地和“新農合”的參保權利等）。東北等地的經濟和人口增長更呈現塌陷狀態，高端人才外流和舉家外遷成為東北人口外流的主要形態。

外來人口對城市意味著什么

外來人口流入對城市到底是好事還是壞事？就多數城市的發展思路看，城市無疑是在吸引外地人移民。幾乎所有城市都在大興土木，沒有外來人口，這些新增的基礎設施很可能會陷入支出黑洞。更進一步，如果沒有凈人口流入，這個城市也是沒有吸引力的，所謂土地拍出天價、繁榮的商業區也無從談起。

人口凈流入是支撐起一個城市每年數萬億土地出讓金的基礎，而土地出讓金是近十年地方政府最主要的非稅財政收入，在一些地方占了地方政府收入的半壁江山。哪怕在上海、北京這樣嚴控人口流入的地區，郊縣區域也在明里暗里地吸納外來人口，因為這比期望人口從城區遷移來郊縣更加現實。

即使在市區，人口的高密度也是支撐城市繁榮的必要條件。對比上海、廣州兩地，廣州人口很多，但與上海相比仍有很大差距。除了人口規模上的差異以外，廣州只有越秀區的人口密度超過每平方公里3萬人，人口為110萬左右，而上海有4個區人口近180萬。廣州中心四區的人口密度是1.8萬人，共500萬人，上海有8個區（含浦東主城區）達到這個密度，覆蓋了 900萬人左右。這就是廣州和上海的差距。

人口流入對地方稅收是一個加分項。中國稅制以流轉稅為主，直接稅占比很少，稅收雖然面向企業征收，但最終承擔人還是自然人。沒有人口就沒有企業的經營收入，自然也不會有稅收。戶籍人口和非戶籍人口都是稅收的創造者，一個人在城市里衣食住行都會產生稅收，沒有人口哪來的稅收？

人口流入還降低了城市的生活成本。由于中國城鄉二元分割的背景，農民收入遠低于城市居民，在農業收入依然低迷的情況下，農民向城市移民整體抑制了城市的勞動力價格，尤其是低端勞動力的價格，如餐飲、理發、保潔、家政等。

非戶籍人口還挽救了多數城市的社保。現有的城市退休人員在崗時繳納的養老金非常少，其養老金支付依賴于目前在崗職工繳納的基金。問題是這些城市的戶籍人口已經老齡化，在崗職工繳納的基金不足以支付退休人員的養老金，所以，幾乎所有的大中型城市都在依靠外來的年輕勞動力繳納的養老金去彌補這一虧空。以上海為例，上海職工養老有969萬參保職工（2014年），其中農民工為347萬人，按最低繳費標準，這些人及其單位也繳納了364億保險費，如果沒有這些繳費，上海2014年基本養老收支就會從盈余184億變成虧空180億。相比之下，同期上海為隨遷子女義務教育的財政支出才不過125億（筆者估算）。因此可以說，非戶籍人口對城市的貢獻要遠遠大于城市為他們提供公共服務的成本。

然而大多數地方政府看不到外來移民的好處，在對待外來人口流入的問題上挑三揀四，只希望引進高端勞動力，要求他們擁有名校學歷、能進行高科技創業，并不惜血本給房、給戶口。而對于廢品回收、建材裝修、農貿流通等行業的從業人員，態度就差多了。這些城市沒有看到，沒有這些低端從業人員，誰來為高端勞動力服務？沒有外來人口，本地人能承擔得起這些城市的必要服務嗎？

廣深兩地的人口政策更有吸引力

現在的地方政府還可以享受一段美好時光，因為還有青壯勞動力從農村向城市流動，地方政府還可以挑肥揀瘦，還有時間抱怨城市里人太多了。但是現實是殘酷的。雖然以70%的目標城市化率看，還有1.7億農民可以向城市轉移，但問題是這1.7億中，很多人可能已經在城市中了，只是未被統計為城市常住人口，如在城市居住時間雖然在6個月以上，但收入主要帶回農村家中，就仍被登記為農村常住人口。

以深圳為例，官方公布其2015年常住人口為1138萬，但中國大城市和人口流入地政府一般傾向于低估常住人口，結合社保繳費人數、人均GDP、就業人員等公開統計數據，可以估算出深圳的常住人口可能在1700萬以上。公開媒體報道和深圳公安局的公開言論也顯示真實數字可能在2000萬左右。

有如此巨量的隱匿人口，現有外出農民工的數量被大大低估，這意味著中國已經沒有那么多潛在的農業人口可以向城市轉移了。數據顯示，農民工每年的增量在2010年達到近年來的頂峰1245萬，此后逐年降低至2015年的352萬，其中外出到鄉鎮以外的農民工增量低至63萬人。可以說，如果政策沒有大的改變，農民進城的腳步已經停止了。

正因為形勢如此嚴峻，所以國務院辦公廳在2016年發布了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，希望“十三五”期間的戶籍人口城鎮化率年均要提高1%，要求全面放寬農業轉移人口落戶條件。然而文件初衷雖好，但難改大局。

各大省會城市、發達地級市以及縣城，都在大張旗鼓地建新城、設新區，農村停止向城市移民，就意味著城市不得不面臨從其它城市吸引勞動力的壓力。城市從農村搶人相對容易，只要有就業機會、有錢賺，農村移民就愿意到城市里打工。但當這個農民已經變成工人、市民后，其它城市再想吸引他過去，一份就業機會肯定是無法滿足他的。如果說城市是“狼”，農村是“羊”，那么農民向城市轉移就是“狼吃羊”，而“羊”被吃完以后，城市再想擴張，將不得不從其它的“狼”口中搶食。

對大多數城市來說，越早建立起吸引勞動力的優勢，就會在城市間搶人大戰中占據先機。城市現在要想的問題，并不是如何限制外地人流入，而是如何吸引外地人。用不了多長時間，各個城市就會發現，原來人并沒有那么多，相比起趕走他們，吸引他們要難得多。廣闊的工作發展前景、良好的公共服務和基礎設施、優質的社會福利都必不可少，政府更不能出現限制外來人口流入的口號，否則將眼睜睜看著其它大型城市、核心市區把人搶走。

可惜的是，直到今天，絕大多數的各級政府，仍然把人看成負擔，而不是城市發展的動力，限制人口規模的思想遍布各種公共政策的制定。從這個角度看，廣東省尤其廣州、深圳等珠三角城市的表現優異。對外來人口相對友好是珠三角地區政府一直以來的傳統。

2016年，廣州市發改委主任葉牛平接受媒體采訪時提出，廣州市戶籍人口和常住人口根據城市發展規模還有增長空間，可能適度放寬年度戶籍人口的總量控制，為更多在穗人員提供更多入戶的指標空間。深圳則一直以“來了就是深圳人”為口號，2015年也出臺了人口新政，明確將要放寬入戶條件，擴大戶籍人口規模，對人才落戶不設上限。

與京滬小學招生數下滑相對應的是，同為一線城市的廣深兩地的小學招生數持續上升，未曾下跌過。2015年，廣州、深圳的小學生招生數都超過上海和北京。考慮到廣深與京滬的人口規模差異，可以看出，廣深的人口政策要比京滬兩地寬松得多。

中心城市之間的硬件和就業機會相差不多，吸引人口的區別在于城市治理水平、對外來人口的包容性以及提供公共服務的能力。誰能盡早抹平非戶籍與戶籍的權利和福利的差異，讓外來人口“來了就是本地人”，有尊嚴地生活在城市里，誰就會建立起對其它城市的制度優勢，更早地樹立起“搶人大戰”中的城市品牌優勢。