黨組織視角下信訪制度研究

左俊斌

摘 要：黨的十八大報告明確指出：“要正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。”這表明，黨重視信訪制度發揮解決人民群眾利益訴求的職能。從黨組織視角研究信訪制度對其的持續發展有積極作用。

關鍵詞：中國共產黨黨組織；信訪；信訪制度；建設路徑

中圖分類號：D632.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0188-02

信訪制度是公民個人或群體以寫信、打電話、發郵件、到有關部門上訪等多種形式參與黨中央頂層設計有關信訪職能部門的信訪工作，反映實際情況，反映上訪主體利益訴求，請求有關部門受理信訪事件，并給予處理的一種制度。中國共產黨作為執政黨，其宗旨是全心全意為人民服務，始終心系群眾，而自黨成立時期開始，就與信訪制度息息相關。黨和信訪制度都在不斷發展進步，其中黨的意志對信訪制度的發展有重要作用，故從黨組織視角探討信訪制度的發展。

一、信訪制度的建立和完善

信訪制度在新民主主義革命期間，中國共產黨開始嘗試構建信訪機制，這是我國信訪制度的雛形。建黨初期，黨依靠書信和口口相傳的方式，宣傳黨的思想理念和直接了解群眾訴求，為黨在工農聯盟奠定了深厚基礎；建立井岡山紅色政權后，黨通過多種渠道與群眾建立聯系，明確規定人民有權寫信或直接同有關部門面談，還設置了控告箱。延安時期，群眾同收發室同志申請后，即可直接向黨中央領導反映實際問題，如當時接受處理傷病員集體上訪事件和公糧負擔太重事件；新中國成立后，中央書記處政治秘書室的職責就是接受和處理群眾的來訪來信。

信訪制度在1949—1965年逐步建立，并得到一定發展。新中國成立后，黨和人民群眾的地位均發生了翻天覆地的變化，黨初步執政全國，相關制度尚在完善中，故當時群眾主要依靠寫信向黨中央反映實際情況和利益訴求。這一時間段，群眾來訪的主要目的是致敬信、對新中國建設的建議、希望解決實際生活困難、反映干部作風問題等。于是，1951年，根據毛澤東指示和政務院的決定，正式建立信訪制度。這一階段，除在中央設信訪機構，并逐步在各地設信訪機構；召開全國第一次信訪工作會議，并通過了政務院關于建立信訪制度的決定，明確了信訪制度工作的原則、內容、意義、配備專職干部；形成了“歸口處理”的具體制度，即在處理群眾信訪時，應明確各業務部門的職責，并逐步形成省市一級多辦少轉、縣級只辦不轉的原則。信訪制度剛成立，相關制度和執行政策尚不夠完善，尤其在運行中還有許多問題需要進一步解決。

20世紀60年代至70年代前后一段時間內，信訪制度處于癱瘓狀態，且遭到破壞。這一時期，受形勢影響，信訪數量大幅度增長，每月高達2萬多件；信訪內容主要以落實精簡下放和“四清”問題為主。當時，因黨和政府工作環境和工作機制受到破壞，致使信訪工作無法正常運轉和扭曲，更不提及時處理群眾反映的訴求。

改革開放初期即1978—1995年，信訪制度得到恢復、向正規化和法制化發展。1976年之后，群眾來信來訪要求平凡冤假錯案，使得去全國信訪量出現一個小高潮。在這種情況下，全國第二次信訪工作會議被召開，研究如何處理信訪中反映的新問題，并恢復建國初期形成的信訪機制。十一屆三中全會是信訪制度的新起點，尤其是鄧小平同志在大會發言內容中對群眾呼聲的重視，為信訪制度發展奠定了基礎。黨中央針對來京上訪數量多的現象，還專門下達《通告》，部署一系列信訪工作妥善解決。并在第三、第四次全國信訪工作會議中，形成新的信訪工作原則。

新時期，信訪工作得到進一步發展。黨中央將信訪工作拆分出來，成立國家信訪局，專職處理信訪工作。在第五次信訪工作會議后，建立信訪聯席會議制度，處理信訪突出問題或群體性上訪事件。頒布《信訪條例》，形成信訪責任追求制度。《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》總結歸納了信訪工作經驗，指導信訪下一步工作。最主要的是構建了相對完善的信訪工作法律法規體系。

二、 現行信訪制度存在的不足

信訪制度雖然在新時期得到長足發展，并有相關法規政策支撐，但在實際運行中仍然存在許多不足，這些不足亦引發了相關問題。

現行信訪體系中存在的不足為：

一是中央、人大、政協、地方等均設有信訪機構，信訪體系比較混亂，表現出不協調現象。信訪機構設立的目的是，傾聽群眾訴求，解決群眾困難，維護群眾的合法合理利益。但信訪機構的復雜，致使信訪機構缺乏整體調控。信訪機構設置的多元化，本意是相互監督，各自負責與本職能部門相關的信訪事務。但實際運行中，群眾上訪時，對各信訪機構權責認識不清，到各個信訪機構重復反映情況。各信訪機構根據自身職責，給與上訪群眾的答復必然出現不一致，有的可能還相互矛盾。最主要的是，信訪部門沒有權力直接處理上訪事件，還需轉交給地方或相關職能部門處理。群眾得不到滿意答復、看不到實際行動后，只能越級上訪，縣一級不予處理，便到省市一級反映，更多的則選擇直接進京上訪。進京上訪的結果依舊是，跑遍設置的信訪機構后，無法得到明確處理意見，或直接被轉回當地處理。這種不協調現象，不僅增加群眾的上訪成本，而且增強信訪機構的工作量。

二是信訪部門間權責不清。信訪部門當前在國家體制中，處于一個尷尬境地。從黨和政府層面講，信訪部門僅僅為掌握社情民意的“窗口”，是一個只負責接受群眾上訪來信的職能機構，但不負責具體的處理。信訪部門在接到群眾上訪后，需要明確判斷該事件歸屬那個職能部分負責處理。但現行政府機構中，有一些職能部門權責沖突，某一項事務可由好幾個職能部門共同管轄。信訪部門無法做出明確判斷，故不能給來訪群眾一個滿意答復。信訪部門的職能僅僅為接訪、疏導、轉交，但群眾對信訪部門的定義為直接處理機構。其次，信訪部門的地位困境，因為信訪部門無權處理來訪群眾的事務，對其他職能部門亦無管轄和約束權。

三是信訪制度承擔的社會責任重。黨對信訪制度的定位為：維護群眾合法權益，確保社會和諧穩定。信訪部門在黨的要求下，就需要借助各種社會資源，在法律制度的框架內幫助來訪群眾。信訪部門一方面要收集民情民意，及時向黨委反映，幫助黨委做出某一時間段的正確決策；另一方面在實際運行中，擴大信訪救濟功能，忽略了國家制度體系設置中的其他功能。即：第一，信訪部門接受信訪的范圍幾乎涵蓋了社會方方面面，在如此多領域信訪問題的處理中，需要對不同的信訪問題進行分類整理，有針對性地提出解決方案。但信訪工作量大，事務繁重，使得信訪工作人員在接受信訪時，身心疲憊，長時段后只能按照一種固化模式進行處理。第二，群眾尚未有法治意識，依舊相信上訪是解決問題的最佳渠道。這與信訪部門實際工作中的妥協有關，在“一票否決”壓力下，有些地方政府選擇滿足上訪群眾的不合理要求，一般采取給一些金錢暫時壓制上訪群眾。在此情況下，上訪群眾中的投機分子以此作為生活救濟。其他上訪群眾在國家法制化建設過程和封建殘留思想影響下，不選擇法律途徑解決實際問題，而是選擇一味上訪，希望遇見“青天大老爺”幫助自身解決實際困難。

信訪制度中的這些缺陷引發出的問題包括：第一，信訪數量始終不見大幅降低。雖然從國家信訪局統計數據看，信訪數量在逐年降低，但全國信訪總量始終處于高位。這與我國處于社會轉型時期，各類矛盾爆發有關。第二，非正常信訪量增多。信訪部門工作依據是《信訪條例》，但現實信訪案件中，多數上訪群眾希冀越級上訪，借助上級部門給下級政府的壓力來解決利益訴求；對一些原先及時處理便可解決的小糾紛，在時間的積累和壓抑下，演變為大矛盾，進而引發非正常上訪。第三，信訪工作隊伍建設滯后。信訪工作人員數量與信訪數量嚴重不匹配，每一位信訪工作人員日常需要處理的信訪事務太多太雜太繁重，使得信訪工作人員無時間無精力提升業務素質；信訪隊伍中專職信訪工作人員數量少，其余為兼職或借調，對信訪工作業務不熟練；信訪案件的處理需求信訪工作人員擁有心理學、法律、溝通交流等多方面的能力。但現在政府工作人員主要依靠公務員考試招聘，無法甄別真正符合工作崗位的人員。這些情況使得，信訪部門的工作方法陳舊，無法與時俱進，不能正確處理來訪群眾的利益訴求。

三、黨組織視角下信訪制度的建設路徑

黨組織作為各項工作的領導核心，在信訪制度的建設中必然發揮主導作用。具體措施為：

第一，出臺政策確保信訪制度落地。黨組織在出臺有關信訪制度政策時，需真心聽取群眾的意見，真心為群眾上訪和上訪案件解決提供便利。只有在此要求中，黨組織出臺相關配套政策時，才能真正把上訪案件解決在當地，不至越級上訪或集中在北京。同時，黨組織應嚴格要求信訪工作干部人員的作風，做到踏踏實實為民服務。

第二，提升黨組織執行力。各級黨組織是本單位工作的核心，在信訪部門，黨組織更應強化自身的領導地位。信訪部門的黨組織明確自身工作職責，確切認識到信訪工作開展的好與壞，與黨組織的黨建工作有直接關系。黨組織通過黨建工作，做到首先，強化黨員為民服務的意識，強化執政為民的理念，促使信訪工作人員在處理來訪案件時，真心聽取群眾訴求，真心開導群眾，真心為來訪群眾考慮，真心幫助群眾解決實際困難。其次，把收集的信訪情況，歸納整理，及時向當地黨委反映，幫助當地黨委了解實情，做出切合實際的有效果的維穩決策。最后，提高各級黨組織、黨員、信訪工作人員接受和處理信訪案件的水平。

第三，構建全國信訪信息數據庫和信息系統。借助大數據庫，分析年度上訪案件，并分類、分層次、分領域。根據分析數據，宏觀把握國內情況，及時掌握上訪案件的接受、處理情況。