貴州省養老服務基礎設施建設投融資研究

【摘要】隨著貴州省老齡化程度不斷加劇，做好養老服務基礎設施建設將是應對老齡化的關鍵。本文依據歷史資金供求情況，分析了貴州“十三五”期間養老服務基礎設施融資需求、資金供給的有關情況，梳理和設計了融資模式，提出相關投融資政策建議。

【關鍵詞】養老服務 基礎設施 投融資

隨著我國及貴州老齡化程度不斷加深，養老問題成為事關公平與穩定的社會問題。發展養老產業，不僅是應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，也是拉動內需、擴大就業、推動經濟轉型升級的重要力量，因而獲得國家層面及貴州省委省政府的高度重視。省政府先后下發《關于加快發展養老服務業的實施意見》（黔府發〔2014〕17號）和《關于支持社會力量發展養老服務業的政策措施》（黔府辦發〔2015〕5號）等諸多政策，并制定《貴州省社會養老服務體系建設規劃（2016～2020年）》，大力推進養老體系建設。

一、融資需求

按照人口年齡移算法即利用每個年齡段的死亡率計算出該年齡段能夠進入下一個年齡段的人口數量。利用人口年齡移算法得出，到2020年貴州省60歲及以上老年人口為590萬人。如表1-1所示：

在預測的2020年老年人口數量的基礎上，按照每千名老人35張養老床位的發展目標，得到2020年應該完成建設的養老床位數，再根據貴州省現有的養老床位數，到貴州省養老床位的缺口數，如表2-2：

到2020年，貴州省共有養老床位缺口6萬張，以15萬元每張的建設成本計算，預計到2020年貴州省養老服務體系建設基礎設施投資需求約90億元。

二、資金供給分析

2015年，貴州省公共財政收入共完成1503.35億元，比上年增長10.02%，其中約10億元投入養老服務體系建設，占總量的0.67%。由于2011年至2015年貴州省財政總收入的年均增長率為18.35%，則可以根據此增長率預測公共財政收入，進而預測出規劃期內財政資金總供給，結果如表3所示。預計貴州省在2016年至2020年間養老服務業的財政資金總供給為70億元。

貴州省2014年度彩票公益金使用額度為10588萬，其中5340萬元用于養老服務體系建設項目，占彩票公益金的50.43%；2015年度彩票公益金使用額度為10159萬元，其中5100萬元主要用于資助養老服務體系建設、項目共11個，占彩票公益金的50.2%。若以每年按這一數據預測貴州省彩票公益金，即其中的50%（5000萬元）左右投入養老服務體系建設，預計貴州省在2016年至2020年間養老服務業的彩票公益金總供給為2.5億元。

根據前述養老服務業投資需求預測的結論和養老服務業資金供給預測，貴州省養老服務體系建設不同發展目標下資金供求整體情況如下表所示：

三、融資模式設計

（一）統貸統還模式

省政府成立或指定融資平臺，由該融資平臺向金融機構統一申請貸款，政府將向社會購買養老服務納入政府購買服務目錄，并制定相關部門與融資平臺簽訂政府購買服務協議，以政府采購協議項下形成的應收賬款為貸款提供質押擔保，明確將采購資金列入預算管理，融資平臺在歸集各項目還款后統一償還。

近年來，全國各省市將“統采、統貸、統還”模式廣泛運用于基礎設施、保障房、棚戶區改造、易地扶貧搬遷等領域，并取得了較好的效果。貴州可探索成立省級（或市、縣級）養老投融資平臺，運用統貸統還模式批量化融資推進養老基礎設施建設。

（二）公辦民營模式

所謂公辦民營，是指通過采取租賃、承包、以資金或技術入股合營等方式，將一些政府舉辦的養老服務機構委托給民營企業管理運作，引入社會力量參與到養老機構的經營和管理中，盤活現有機構。在公辦民營方式下，政府主要可采取兩種融資模式。

一是擴建后租賃模式。在該模式下，政府負責對已有公辦養老服務機構進行修繕和擴建，并租賃給民營企業進行經營，同時，政府委托民營企業照料本區域內的“三無”和“五保”老人。這種模式的優點在于充分利用了政府的融資能力和民間企業的經營管理能力。長沙市雨花區社會福利中心的運作便是該模式的典型代表。

二是LBO模式（即租賃—建設—經營模式）。在該模式下，政府將已有公辦養老機構租賃給民營企業，并由民營企業自行融資并擴建養老機構，民營企業獲得養老機構的長期經營權。政府可以保留對養老機構的所有權和適當的控制權，同時，轉移了養老機構的運營風險和融資風險。該模式要求民營企業具有一定的資金實力和抗風險能力。

（三）公建民營模式

所謂公建民營就是由政府出資，根據老齡人口的需要在不同區域修建社區養老服務設施，并將修建好的社區養老服務設施出租給民營企業經營，完全由私營部門經營和管理該養老機構的模式。政府出資建設養老服務設施，可以在一定程度上解決私營部門融資難的問題，同時可以解決民營企業用地的難題。民營企業負責經營社區養老服務設施，有利于充分利用民營企業的管理和技術方面的優勢，提高養老服務質量。在公建民營模式下，可以采取以下兩種方式：

一是BTO模式（即建設—移交—經營模式）。該模式是BT（建設—移交）模式的一個擴展。政府先委托特定的項目公司建設社區養老服務設施，項目建成由政府委托特定的民營企業來經營社區養老服務設施。

二是BOT模式（即建設—經營—移交模式）。政府委托特定的民營企業負責設計、建設和融資社區養老服務設施，且在特許經營期內，民營企業擁有所有權，政府為其提供補貼，特許經營期滿后，養老服務設施的所有權轉移給政府。如私人企業為社區老人提供高質量的服務，且企業也希望繼續經營，則政府可延長其經營期限。

（四）政府支持下的養老基礎設施綜合融資模式

房地產開發企業繳納土地出讓金等，從政府獲得出讓土地使用權，以土地抵押從金融機構獲得貸款，用于養老地產項目的開發建設。除出讓土地之外，政府可同時劃撥部分土地給開發商，給與稅收優惠，同時約定日后回購建成的養老基礎設施項目，房地產企業只需繳納少量費用即可獲得土地進行項目開發。政府將回購的建成養老基礎設施投入使用，采用公益或半公益方式運營。老年人對于已有住房可采用出租/出售的方式，或從金融機構申請住房貸款，資金用于置換養老社區住房，并獲得開發商在社區內的相應配套養老服務。

（五）對政府債權轉讓附加回購融資模式

養老機構將其對政府的應收款債權收益權轉讓給SPV（特殊目的公司），同時附加到期回購承諾，以此獲得融資支持項目運營。SPV由信托公司、證券公司或基金子公司設立，投資者包括機構及個人投資者。還款來源首先為項目運營收入，其次為政府財政收入。信用增級措施包括：⑴養老機構對債權收益權到期按約定價格的回購；⑵其他政府投資平臺公司提供無限連帶責任保證擔保；⑶政府出具債權債務確認書，財政部門出具財政安排文件承諾優先以財政收入或土地出讓收入支付到期債務，或由人大出具財政預算承諾函。

四、投融資政策建議

（一）引導各類資金加大投入

通過加大省市縣各級財政投入、爭取中央預算內投資計劃建設項目資助等方式，對養老基礎設施建設給予大力支持。充分發揮財政資金的引導和示范作用，鼓勵銀行業金融機構加大對養老產業企業的金融支持力度，積極倡導通過指定平臺為企業提供貸款的模式，鼓勵金融機構針對養老產業創新信貸產品，通過市場調控，引導和支持社會力量以多種形式參與到養老服務體系建設中來，如采用政府和社會資本合作模式（PPP模式），形成多元投資主體、多種投資方式競相發展的格局。

（二）加強和完善投融資主體建設

探索成立貴州省養老融資省級平臺，發揮省級政府信用等級高、負債空間大的優勢，彌補公益性、準公益性的養老重點項目的建設資金缺口；設立由貴州省政府聯合具有國資背景的金融機構、企業共同發起的養老產業基金，委托專業基金管理公司進行管理和運營，發揮發揮財政資金的杠桿作用，以相對有限的財政資金撬動更多的社會資金共同參與。

（三）完善投融資支持政策

利用財政貼息等方式，鼓勵金融機構加快金融產品和服務方式創新，支持養老服務業的信貸需求。對投資老年產業的企業或專門為老年人提供服務的機構，給予稅收優惠政策；積極爭取開發性、政策性金融機構對養老服務業給予專項信貸政策支持；鼓勵商業保險機構開發產品，參與社會養老服務；積極支持從事老齡產業的民營企業在“二板市場”上市，減少企業的融資成本；對營利性與非營利性養老企業給予不同的政策支持，進一步優化養老社會化融資環境。

參考文獻

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作者簡介：魏劍斌（1976-），男，貴州貴定人，漢族，碩士，工程師，主要從事基礎設施及產業項目投融資工作。