機遇、挑戰與展望：“互聯網+”背景下的政府治理創新

閆 建，李 瑞，劉薩娜

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部，重慶 400041)

機遇、挑戰與展望：“互聯網+”背景下的政府治理創新

閆 建，李 瑞，劉薩娜

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部，重慶 400041)

“互聯網+”背景下的政府治理創新可以為公眾提供更加精準化的服務，具有十分重要的理論及現實意義。目前，國家層面已出臺了一系列“互聯網+”相關政策，各地“互聯網+”行動發展勢頭良好。推動“互聯網+”背景下的政府治理創新在面臨諸多良好發展機遇的同時也面臨著一系列重大挑戰，政府治理模式將發生重大變革，政府治理創新還存在四大瓶頸制約。實現“互聯網+”背景下的政府治理創新需要從理念和路徑兩方面著力，樹立顧客導向、結果導向、公開導向、開放導向、共享導向和競爭導向的理念，構建“互聯網+”規則體系，打開“互聯網+”親民門戶，突破“互聯網+”技術瓶頸，提升“互聯網+”素質能力。

“互聯網+”；政府治理；創新

政府治理創新是一個永恒的話題。順應“互聯網+”時代的要求對政府治理進行變革創新也是國家的頂層設計，黨的十八屆五中全會提出以“互聯網+”行動推動政府治理創新。因此，如何有效推動政府治理創新、為公眾提供精準化的公共服務這一項工作，具有十分重要的理論意義及現實意義。

一、“互聯網+”與政府治理創新的涵義

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央做出“加快建設網絡強國、完善互聯網管理領導體制”等一系列重大戰略決策，網絡已經深度滲透進入經濟社會發展和人民生活之中。2016年7月，中國互聯網絡信息中心發布了第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，報告顯示，中國網民總數達到7.1億，半年增加網民2 121萬人。互聯網普及率為51.7%，比2015年提升1.3個百分點[1]。移動互聯網等現代信息技術塑造了全新的經濟社會生活形態，潛移默化地改變著每一個居民的日常生活。

(一)“互聯網+”行動計劃的提出

2015年3月，李克強總理在十二屆全國人大三次會議《政府工作報告》中提出：“制定‘互聯網+’行動計劃，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。”[2]

同年7月，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號)(以下簡稱《意見》)出臺，提出“把互聯網的創新成果與經濟社會各領域深度融合，推動技術進步、效率提升和組織變革，提升實體經濟創新力和生產力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態”*國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見(國發〔2015〕40號)。。“互聯網+”行動計劃在政府工作報告中的提出及國發〔2015〕40號文件的出臺，標志著“互聯網+”行動計劃正式上升為國家戰略。

與互聯網通過計算機的連接，部分地實現人與人、人與信息的連接不同，“互聯網+”以互聯網、云計算、大數據、物聯網等為代表的新一代信息技術，實現了人與人、人與物、人與服務、人與場景，以及人與未來的連接。

(二)“互聯網+”背景下政府治理創新的內涵

“互聯網+”背景下，各類社會資源重新整合，社會生產方式、生活方式和治理方式均發生深刻變革，給政府治理帶來了前所未有的壓力和挑戰。工業時代的傳統政府管理是以“政府的自身需求”為出發點的模式，主張政府各部門、各層級“獨立”辦事。“互聯網+”時代的政府治理則要求政府以“社會公眾的需求”為出發點，強調不同層級政府和同一層級的不同政府部門之間形成“整體性”運作，協同為社會公眾提供公共產品和公共服務，并力求產品和服務的精準化和優質化。

“互聯網+”背景下政府治理創新具有兩個層面的含義。其一，指政府自身的“互聯網+”創新。“互聯網+”是外部條件和環境，政府則是被改造或被變革的對象，它主要研究政府在移動互聯網信息技術下如何進行改造和變革，從而實現自身治理體系和治理能力的現代化。其二，指在政府推動下的經濟、政治、文化、社會、生態領域的“互聯網+”創新，突出強調的是政府在面對“互聯網+”的融合浪潮中如何定位和發揮促進作用，在“互聯網+”背景下如何重新審視政府與市場、政府與社會以及政府與社會組織、居民之間關系的問題。

二、“互聯網+”背景下政府治理創新面臨的機遇與挑戰

互聯網重構了政府、市場、社會與個人之間的關系，顛覆了傳統的治理模式，“互聯網+”背景下的政府治理創新在面臨諸多良好發展機遇的同時也面臨一系列重大挑戰。

(一)“互聯網+”背景下政府治理創新面臨的機遇

當前，國家層面出臺了一系列促進“互聯網+”行動的文件，各地在落實“互聯網+”行動計劃的過程中發展勢頭良好，在以往政府改革成績的基礎上新一輪改革拉開了序幕。

1.國家層面出臺“互聯網+”相關政策

2015年，國務院及其部委辦相繼出臺了10余個有關“互聯網+”的文件*《國務院關于促進云計算創新發展培育信息產業新業態的意見》(國發〔2015〕5號)，《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》(國辦發〔2015〕9號)，《國務院關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》(國發〔2015〕24號)，《國務院辦公廳關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》(國辦發〔2015〕41號)，《國務院關于印發〈中國制造2025〉的通知》(國發〔2015〕28號)，《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》(國發〔2015〕32號)，《國務院辦公廳關于促進跨境電子商務健康快速發展的指導意見》(國辦發〔2015〕46號)，《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》(國辦發〔2015〕51號)，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號)，《中國人民銀行工業和信息化部公安部財政部工商總局法制辦銀監會證監會保監會國家互聯網信息辦公室關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》(銀發〔2015〕221號)，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》(國發〔2015〕50號)，《國務院關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》(國發〔2015〕53號)。。在這些文件中，《意見》為“互聯網+”行動提出了新的更高要求。該文件從行動要求、重點行動和保障支撐三方面對推動“互聯網+”行動做出了頂層設計。文件提出，創新政府服務模式，提升政府科學決策能力和管理水平。到2018年、2025年互聯網分別成為提供公共服務的重要手段和經濟社會創新發展的重要驅動力量。

2016年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，全面推進重點領域大數據高效采集、有效整合，深化政府數據和社會數據關聯分析、融合利用，提高宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務的精準性和有效性[3]。可以說，目前整個國家的“互聯網+”大氛圍十分良好。

2.各地“互聯網+”行動發展如火如荼

自2015年7月《意見》出臺以來，已有22個省級政府出臺了各自的“互聯網+”行動計劃。如，《北京市人民政府關于積極推進“互聯網+”行動的實施意見》提出，加快建成區、街道(鄉鎮)、社區(村)三級城市服務管理網格化體系，基本實現社會服務網、城市管理網、社會治安網一體化運行；建設完善公共集成服務體系，以市民需求為中心，提高首都之窗網站群、政府服務熱線等的集成服務能力*《北京市人民政府關于積極推進“互聯網+”行動的實施意見》(京政發〔2016〕4號)。。《上海市推進“互聯網+”行動實施意見》提出，將互聯網與政務管理有機結合，構建統一高效、彈性擴展、安全可靠、按需服務的電子政務應用生態環境；優化政府服務渠道，推動政府服務模式從“一門式”向“一口式”轉變，開展網上政務大廳建設，推進政府服務熱線整合歸并，加速政務服務向移動端轉移*《上海市推進“互聯網+”行動實施意見》(滬府發〔2016〕9號)。。《重慶市“互聯網+”行動計劃》提出，創新政府服務模式，搭建全市統一的電子政務云平臺，探索建立重慶政務大數據庫和政務大數據分析系統，推廣城市服務互聯網應用，建設并完善重慶信息惠民平臺*《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市“互聯網+”行動計劃的通知》(渝府辦發〔2015〕210號)。。

(二)“互聯網+”背景下政府治理創新面臨的挑戰

“互聯網+”將對政府治理模式產生巨大影響，當前政府治理創新在“互聯網+”背景下面臨四大瓶頸制約因素，實現政府治理創新面臨重大挑戰。

1.“互聯網+”背景下政府治理模式將發生重大變革

“互聯網+”將影響政府的決策模式。無論中外，決策始終是政府治理的核心內容和關鍵環節，決策水平高低直接關系政府治理體系和治理能力現代化的實現。很長一段時間以來，從點到面、由個別到全局的政府決策主要是基于決策樞紐(領導人或領導機關)的需求，通過研判多數社會公眾當前的或未來的治理需求，從部分地區的治理模式推斷出其他地區乃至全國的治理方案[4]。“互聯網+”背景下，政府決策的基礎不再是一個個分散的點，而是從小數據、有限個案轉變為大數據、海量個案，“樣本=總體”，這使得政府的決策更具全面性和準確性。

“互聯網+”將影響政府的管理模式。“互聯網+”背景下，傳統的“事件呈現—因果分析—應對解決”模式再也難以為繼。為此，必須按照“數據挖掘—數據分析—數據研判—做出預防”的流程進行管理，保證輸出數據的科學性和精確性[5]，以精準把握事件發展的規律和傾向，預判常規事件和突發事件發生的概率。這使得堅持矛盾為先、實施“源頭治理”的模式有了實施基礎，“治療型”政府得以向“預防型”政府轉變，防患于未然也就順理成章。

“互聯網+”還會對政府的工作方式產生重大影響。“互聯網+”背景下，各地域、各部門和各層級間的物理分隔界限變得越來越模糊，而協作互動變得更加頻繁，政府將以“統一”的面貌協同向服務對象提供公共服務，政府的“碎片化”現象得以有效化解。并且，政府還可以通過采用數據的可視化等技術對政策決策和執行的全過程進行實時分析，不斷改善服務質量；對公眾在互聯網上多項活動的相關關系進行深度挖掘與多角度剖析，更為精準地研判出其真實需求。

2.“互聯網+”背景下政府治理創新面臨四大瓶頸

研究發現，各地在“互聯網+”背景下的政府治理創新仍面臨著四大瓶頸制約因素。

一是“互聯網+”背景下的政府治理創新缺乏法律規范。由于“互聯網+”是新興事物，相關的法律規范缺位自然難以避免，“互聯網+”的基石——大數據的公開共享目前也無法可依。政府治理強調多元主體合作共治，政府不應該而且也不能夠壟斷全部信息，這就需要政府向外部服務對象共享數據和信息，為多元主體的合作共治提供前提條件和基礎保證。

二是“互聯網+”背景下的政府治理創新缺乏有效保障。政府治理強調政府和企業、社會組織、居民個人等多元主體的協同與合作，這就需要政府內部各地域、各層級和各部門之間能夠共享數據信息，以“整體型”面貌出現，而且能夠與外部公民社會共享這些數據信息。當前，由于缺乏有效的體制保障，導致數據信息共享無論是在上下級政府之間，還是同級政府的不同部門之間均較難以實現。

三是“互聯網+”背景下的政府治理創新可用性研究較弱。政府治理除了可以繼續沿用傳統的正式權力之外，還可以運用其他非正式的權力，除了運用政治經濟法律的方式方法之外，還可以運用文化習俗等新治理方式來對公共事務進行更好的引導。“互聯網+”研究不僅包括“互聯網+”特征、“互聯網+”核心、“互聯網+”技術、“互聯網+”解決方案、“互聯網+”安全與隱私、“互聯網+”思維，更為重要的是還包括“互聯網+”可用性研究。但是，可用性研究卻較弱，尚需加強。已有的基礎研究較少關注關系數據和非關系數據，較少關注半結構化和非結構化數據的實體同一性；已取得的一些模型和相關結果對于現實政府治理實踐中很多實際問題的應用價值并未達到期望的目標。

四是“互聯網+”背景下的政府治理創新意識參差不齊。領導干部是關鍵少數，政府領導干部的“互聯網+”思維、“互聯網+”意識對推進政府治理創新的順利開展起著至關重要的作用。目前，有相當一部分政府領導干部對“互聯網+”知之不多，在工作中缺乏“互聯網+”思維，不擅長利用“互聯網+”來作精準分析和輔助決策。有的認為“互聯網+”只不過是當前流行一陣的熱詞而已，雖然言必稱“互聯網+”，但實際上對其并沒有給予更多的重視和運用；有的認為“互聯網+”過于高端和神秘，是現代信息技術方面的前沿，由于自身缺乏相關專業素養無從對其進行系統的深入了解，因而對“互聯網+”背景下政府治理如何創新感到茫然。

三、促進“互聯網+”背景下政府治理創新的展望

2015年12月16日，習近平同志在出席第二屆世界互聯網大會時發表的講話中提出，“十三五”時期，我國將大力實施“互聯網+”行動計劃，促進互聯網和經濟社會融合發展。在“互聯網+”背景下，政府治理需要理念創新和路徑創新。

(一)實現“互聯網+”背景下政府治理理念創新

“互聯網+”思維是一套強調“客戶至上”和“服務極致化”的理念體系，在這一思維方式的推動下，政府可以通過理念創新不斷提升公共產品和公共服務的供給質量和供給效率[6]。實現“互聯網+”背景下政府治理理念創新就是要樹立顧客導向、結果導向、公開導向、開放導向、共享導向和競爭導向的理念。

1.樹立顧客導向、結果導向理念

“互聯網+”背景下的政府治理與傳統政府管理有著本質區別，它要求政府將以自我為中心、以管理職責為導向轉變為以公眾為中心、以治理績效為導向。政府治理的績效就是為社會公眾和企業提供優質公共產品和公共服務，也就是為居民服務，為市場主體服務，為人民服務。具體落實到措施上，就是要求政府通過促進公共產品和公共服務的“互聯網+”大發展，穩步提升基本公共服務均等化水平，進一步保障和改善民生。

2.樹立公開導向、開放導向理念

傳統的政府管理，或者說政府工作人員更熟悉的政府管理是在一個鮮為人知的封閉環境下進行的，無論是政府的決策，還是政府的執行和監督，都不需要詳細地對外公開。“互聯網+”背景下政府治理創新要求政府必須是開放的，要從“暗箱操作”管理轉為“玻璃缸”治理，穩步推進政府數據開放工作，以技術創新促進服務創新，以需求分析來帶動供給優化。

3.樹立共享導向、競爭導向理念

“互聯網+”背景下的政府治理創新，其最終狀態一定是政府、市場、社會、個人這四者之間能實現信息的互聯互通，這就要求政府樹立共享理念。共享包括各地域政府、各層級政府、各政府部門之間共享數據信息，還包括政府與外部的市場、社會、個人共享數據信息。為了保證共享的實現，政府還必須樹立競爭的理念，具體而言就是不同層級政府、同一層級政府不同部門在與內外部進行數據的共享時一定要是競爭的。

(二)實現“互聯網+”背景下政府治理路徑創新

加快推進“互聯網+”行動計劃，可以從構建“互聯網+”規則體系、打開“互聯網+”親民門戶、突破“互聯網+”技術瓶頸和提升“互聯網+”素質能力等4個方面著力。

1.彌補“互聯網+”立法空白，構建“互聯網+”規則體系

在國家“互聯網+”法律法規未出臺之前，各省級政府可先行先試，抓緊研究制定出臺“互聯網+”相關的地方性法規和地方性規章。近期可以研究結合《中華人民共和國政府信息公開條例》，將地方規章《**政務信息公開暫行辦法》升級為地方性法規《**政務信息公開條例》。省人大和省政府法制辦可組織相關力量加緊研究，盡早制定出臺省《“互聯網+”條例》《互聯網信息采集辦法》《互聯網信息使用許可辦法》《互聯網數據信息安全辦法》等細則，彌補“互聯網+”立法空白。

2.搭建“互聯網+”應用平臺，打開“互聯網+”親民門戶

整合省級各部門、各市縣政務服務資源，加快構建基于云平臺的跨部門、跨層級電子政務公共服務平臺，實現政府行政審批等服務“一站式”網上辦理。重點選取智慧醫療、智慧食品、智慧交通、智慧安全和智慧科技等具有“互聯網+”基礎的領域，不斷探索交互共享、一體化的服務模式，突出“互聯網+”應用特征，促進“互聯網+”技術成果惠及民眾，改善民生。探索“我的政府”私人訂制服務模式，不斷開拓政務信息檢索、資費繳納和查詢、市民健康數據系統和掌上交通等APP業務。

3.研究“互聯網+”常態機制，突破“互聯網+”技術瓶頸

當前要抓緊時間建立常態研究機制，重點突破“互聯網+”的可用性研究。具體來說，除了要關注以集中方式存儲的關系數據，還要關注以分布方式存儲的關系數據和非關系數據；除了要研究結構化數據實體同一性，還要研究半結構化和非結構化數據實體同一性；另外，要加強假設模型及其結果對于現實政府治理實踐中重大問題的應用研究。建議省市社科聯、科委進一步在“互聯網+”的相關課題立項資助中給予重點傾斜，省市經信委牽頭組織召開“互聯網+”建設研討會，匯集各高校、研究院所、社會企業及專家學者的研究意見，確定政府“互聯網+”重大研究項目，并組織精兵強將加以研究。

4.強化“互聯網+”思維意識，提升“互聯網+”素質能力

將“互聯網+”行動計劃納入各級黨政領導干部的培訓進修必修課程中，力邀“互聯網+”領域的學者和省市經信委等部門領導同志到黨校、行政學院、社會主義學院宣講。介紹已開展的“互聯網+”工作情況，培養各級領導的“互聯網+”思維。把“互聯網+”知識納入公務員的常規培訓體系之中，揭開“互聯網+”的神秘面紗。增強公務員隊伍在政府決策和政策執行、監督中的“互聯網+”意識，在政府治理、提供服務和政府創新中熟練地運用“互聯網+”技術。

[1] CNNIC.中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].[2016-01-22].http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/W020160122639198410766.pdf.

[2] 政府工作報告[M].北京:人民出版社,2015.

[3] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[M].北京:人民出版社,2016.

[4] 深圳市福田區課題調研組.推進大數據時代社會治理創新——以深圳市福田區為例[N].學習時報,2014-12-29.

[5] 馬琳.大數據時代下的社會管理創新[J].領導科學,2013(32):23-24.

[6] 孟慶國,李曉芳.變革與轉型：“互聯網+”地方政府治理[J].中國黨政干部論壇,2015(6):12-15.

(責任編輯張佑法)

Opportunity,Challenge and Prospect: Innovation of Government Administration Under the “Internet +” Background

YAN Jian, LI Rui, LIU Sa-na

(Teaching and Research Department of Public Management, Party School of the CPC Chongqing Municipal Committee, Chongqing 400041, China)

Under the “Internet +” background, innovation of government administration could provide the public with more accurate service, so it has very important theoretical and practical significance. Currently, a series of “Internet +” policies have been issued in the national level and the local “Internet + ”actions achieved a good momentum of development. Innovation of government administration under the “Internet +” background is facing good opportunities for development but at the same time it’s also confronted with major challenges. Governance model will be a major change but there are four restrictions on governance innovation. To achieve innovation of government administration under the “Internet +” background, we should put forth efforts from the two aspects of philosophy and path, establishing concepts of customer-oriented, results-oriented, public-orientated, open-oriented, sharing-oriented, and competition oriented, to construct “Internet +” system of rules, open the “Internet +” portal, breakthrough “Internet + ” technical bottleneck, and enhance the “Internet + ”qualities.

“Internet +”;government administration; innovation

2016-07-04

國家社會科學基金項目“‘互聯網+’背景下推動地方政府治理精準化的機制創新研究”(16XZZ016)

閆建(1980—)，男，湖北棗陽人，重慶市委黨校公共管理學教研部副主任，教授，碩士生導師，研究方向：地方政府治理、社會治理。

閆建，李瑞，劉薩娜.機遇、挑戰與展望：“互聯網+”背景下的政府治理創新[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(1):76-81.

format：YAN Jian,LI Rui,LIU Sa-na.Opportunity,Challenge and Prospect: Innovation of Government Administration Under the “Internet +” Background[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(1):76-81.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.01.012

D63

A

1674-8425(2017)01-0076-06