我國大城市網絡約車規制存在的問題及對策

任其亮， 金 磊， 吳麗霞， 蘇莉曉

(重慶交通大學 交通運輸學院，重慶 400074)

·交通問題研究·

我國大城市網絡約車規制存在的問題及對策

任其亮， 金 磊， 吳麗霞， 蘇莉曉

(重慶交通大學 交通運輸學院，重慶 400074)

網絡約車模式是一種新生事物，引起了一系列社會問題，給政府監管帶來了難處。梳理各大城市出臺的網絡約車運營管理暫行辦法及其網約車發展中出現的一系列問題，分析提出針對當前網絡約車行業規制發展的相關對策。

網絡約車； 規制； 打車軟件； 對策研究

一、引言

隨著我國城市居民生活水平的不斷提高，傳統出租車的巡游服務模式已無法滿足城市居民的出行需求。隨著近幾年移動互聯網時代到來，網絡預約模式開始出現在出租客運領域。網絡約車不僅有效改善了巡游出租車的信息不對稱問題，同時改善了市民用車需求波動與出租車服務有限的不平衡問題，它將社會上大量閑置的社會車輛與非專職司機調動起來，為城市高峰用車時段提供打車服務，解決了傳統出租車行業汽車數量固定、不能隨需求增加而靈活擴展運輸能力的痛點。

國內關于網絡約車規制的研究不多。2016年7月交通運輸部正式頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(簡稱暫行辦法)，明確了網絡約車的合法地位[1]。這使得我國成為世界上第一個以文件形式承認網絡約車合法的國家。在網絡約車規制研究方面，北京科技大學侯登華認為我國大城市網絡約車規制應基于社會的發展現狀，有效平衡新舊兩種業態的利益，摒棄部門立法弊端，比較各國監管路徑，在各地先行先試的基礎上通過委托立法形式，選擇適當的監管路徑[2]。北京交通大學榮朝和教授認為應該分類管理和規制傳統巡游出租車和網約車，對于有條件的城市，應該允許私家車進入網絡約車行業[3]。在駕駛員準入規制方面，海南大學王琳副教授認為職業禁止與就業歧視并不是矛盾關系，應該通過國家層面的立法來規制駕駛員的準入[4]。在運價規制方面，東南大學單平基認為應該取消打車軟件的加價功能，發揮價格在合理配置公共資源中的作用[5]。中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院信息室主任姜鵬認為網絡約車的價格管制機制應該與傳統出租車不同[6]，宜由政府相關管理部門設定一個價格區間，各網絡約車APP可以在價格區間內競爭。對外經濟貿易大學周麗霞認為我國的網絡約車規制應該借鑒美國對于Uber商業模式監管的實踐經驗[7]。

國外關于網絡約車的規制存在三種情況：一是德國、法國、西班牙、日本等老牌資本主義國家對于網絡約車采取完全禁止的態度。二是新加坡等國家承認網絡約車的合法性，但對網絡約車實行嚴格管控。對于運價規制，網絡約車的價格超過傳統出租車的現行價格；對于駕駛員和車輛準入規制，只允許本地出租車牌照的車輛和本地戶口的司機準入；對于平臺的監管規制，平臺服務商必須在交管部門備案。三是針對美國這類聯邦制國家，一部分州不承認網約車的合法性，完全禁止網絡約車；一部分州承認網絡約車的合法性，例如加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區等。2013 年9 月，加利福尼亞州政府宣布承認網絡約車運營的合法性，并制定了相應的規范來規制網絡約車的發展。在車輛準入規制方面，進行網絡約車營運的車輛和司機必須購買商業保險，并且保險金數額不能低于100萬美元；在數量規制和運價規制方面，放開對城市網絡約車的數量和運價規制；在監管方面，網絡約車的監管應該由政府主導和網絡運營平臺執行來推進，政府監管部門制定車輛和駕駛員的準入規制，網絡約車平臺落實執行[8]。

二、我國大城市網絡約車規制發展現狀

2013年末打車軟件進入我國市場以來，網絡約車在大城市的發展猶如井噴。據統計，截至2015年底，在滴滴、易到、Uber、神州等平臺上活躍著約3億乘客和上千萬司機(車主)，注冊用戶數以月均13%的速度增長。根據《2016年中國約車及租車市場分析報告》顯示，我國約車行業每天的需求出行次數達到2 210萬次。

網約車的蓬勃發展帶來了一系列社會問題。為了加強對網絡約車的管理，使網絡約車能與出租車行業融合協調發展，2016年10月各大城市在暫行辦法的基礎上頒布了自己城市的新規。本文擬對比分析各個城市新規中的不同規定[8-11]。

(一)駕駛員準入規制

在駕駛員準入規制方面，北京、上海等城市對駕駛員的戶籍進行了限制；深圳、重慶、成都等城市對戶籍的限制相對寬松，要求非本地戶籍的只需要在本地居住超過6個月并取得本市居住證即可；廣州、東莞等地對戶籍沒有限制。同時廣州、天津對駕駛員的年齡和學歷有限制，北京、重慶、青島對年齡有限制，其他城市則沒有。

(二)車輛準入規制

在汽車排量的限制方面，北京、廣州、深圳要求小客車排量不小于2.0L或1.8T，重慶要求小客車排量不少于2.0L或1.6T，惠州要求小客車排量不小于1.8L或1.4T，成都要求小客車排量不小于1.6L或1.4T，上海、南京、武漢對排量沒有任何要求。對軸距的限制方面，北京、上海、深圳、南京等城市要求車輛軸距不小于2 700毫米，新能源車軸距不小于2 650毫米；廣州要求車身長度大于4.60米，車身寬度大于1.70米，車身高度大于1.42米；重慶要求車輛的軸距不少于2 650毫米。各城市都鼓勵新能源汽車，但對于新能源的要求比較高，其中青島市更為嚴厲。

(三)運價與數量規制

各大城市對于網絡約車的運價沒有相應的舉措，都是按照自由市場來決定，必要時可實行政府指導價。對于數量規制，所有城市沒有明確規定，只是按照自由市場來確定。

(四)服務質量規制

對于服務質量規制，各城市有所不同，卻又有相似之處。北京市要求落實服務標準和投訴舉報機制，同時對于乘客的舉報要及時調查處理，并在10日內給出答復；上海市要求監管部門定期進行考核，并向社會公布結果，同時將約車平臺和駕駛員的信用記錄納入社會的信息服務平臺；重慶市相對來說比較全面，約車平臺必須向社會公布運費的計價公式，明確建立服務評價體系和乘客投訴處理制度，并如實記錄，投訴系統采取24小時制，接到投訴之后要在10日內處理完畢，并將結果告知乘客。網約車平臺公司應當自覺接受社會監督，公布服務監督電話，指定部門或者人員受理投訴；南京市要求建立動態管理和違法行為累積記分制度，定期向社會公布本市網約車平臺公司服務質量測評結果、違法違規及失信行為等信息；廣州市要求定期開展服務質量考核，并向社會大眾公布結果，具體的考核辦法由運管部門另行制定；深圳市要求由交通運輸部門聯合其他部門建立聯合監管機制，構建本市政府監管平臺，實現信息共享，并將網絡約車平臺和駕駛員的信用記錄納入全國統一的信用平臺。

三、網絡約車規制存在的問題

(一)網絡約車駕駛員準入規制中存在的問題

部分城市過度規制網約車駕駛員的準入。北京和上海明確規定網絡約車駕駛員必須是本地戶籍、本地牌照、本地取得駕照[8-9]。這些要求與乘客的乘車體驗和乘車安全并不是正相關。根據滴滴出行的官方數據，上海市注冊的外地駕駛員數量達到40萬人左右，僅一萬名左右的司機是本地戶籍，其中有部分司機并非專職司機。這樣會導致大部分司機失業，同時可能回到打車難、“黑車”市場繼續猖獗的時代。

駕駛員準入規制中存在就業歧視。2016年10月廣州市和天津市新規規定駕駛員學歷必須是初中以上文憑[10-11]。除對網絡約車駕駛員的職業技能有要求外，需要求網絡約車駕駛員能夠掌握移動互聯網終端的操作。如果要求駕駛員學歷，會使一些低學歷從業者的工作和生活受到影響。

(二)網絡約車車輛準入規制中存在的問題

準入車輛的軸距、排量、配置要求過于嚴格。近期北京、上海、深圳、重慶等大城市出臺的網絡約車經營服務管理暫行辦法明確指出，小客車排量不小于2.0L或1.8T，車輛軸距不小于2 700毫米；新能源車軸距不小于2 650毫米；7座乘用車排量不小于2.0L，軸距不小于3 000毫米，車長大于5 100毫米。大排量和長軸距車輛與我國現推廣的低碳出行相悖，同時由于市面大量的經濟性網約車不滿足這個要求，會導致網絡約車數量驟降[8-11]。

對于車輛的第三者責任險保險金最低數額沒有強制要求。各城市出臺的網絡約車經營服務管理暫行辦法對于事故賠償責任的認定有明確要求，要求車輛投保第三者責任險，但對第三者責任險的保險金最低數額卻沒有明確規定。

(三)網絡約車數量規制中存在的問題

各城市頒布的網絡約車經營服務管理暫行辦法都指出網絡約車要與傳統巡游出租車錯位發展，差異化經營，過度提高駕駛員和車輛的準入規制，會導致符合大城市規制要求的網絡約車數量驟降，可能會重新回到打車難的時代。數量規制應該綜合考慮城市人口數量、經濟發展水平、交通擁堵狀況、公共交通發展水平、出租車里程利用率等因素，確定出租客運在城市綜合交通運輸體系中的分擔比，對網絡約車總體數量進行動態監測和調整。

(四)網絡約車運價規制中存在的問題

由于各城市的規制已經將網絡約車定位為中高端出行方式，提高了網絡約車車輛的軸距、排量和配置標準，導致網絡約車的出行成本增加，運價在市場調節下可能會翻倍。網絡約車之所以能夠迅速占領市場，受到市民群眾的喜愛，最重要的一點是價格比出租車便宜，運價提高后網絡約車的市場會相對縮小。

(五)網絡約車服務質量規制中存在的問題

雖然網絡約車的服務質量有了很大提高，但是還存在不足：預約好的司機臨時爽約。在提前預約好的情況下，司機臨時爽約或者遲到等，必然增加乘客的出行時間，影響乘客出行；存在網約車司機態度惡劣和違約，不將乘客送到預定目的地的情況。

四、網絡約車規制的對策建議

(一)將網絡約專車行業與順風車分類管理

根據滴滴打車平臺公布的數據顯示，滴滴平臺上75%的約車駕駛員每天接單不超過4單，屬于上下班期間合乘順風車形式，屬于兼職性質，是交通共享經濟的一種體現，緩解了上下班期間打車難的問題。部分城市出臺了規范私人小客車合乘出行指導意見，但是還只停留在準入階段，并沒有對違規的責任認定進行細化。應鼓勵合乘出行，在細化違規責任認定的同時，淡化一些不影響出行安全的要求。

(二)網絡約車規制的對策建議

1.駕駛員準入規制的對策建議

各城市在進行網絡約車規制的時候要提高駕駛員的身體狀況、道德品質、駕駛技能等的準入條件，放寬一些不影響出行服務體驗和出行安全的要求，以滿足廣大出行需求作為規制目標。各城市對網絡約車駕駛員冒用其他賬號進行網絡約車運營的行為規定了相關處罰措施，但是對于如何預防這種行為的發生沒有明確闡釋。應該敦促平臺加快“人臉識別”技術的便捷程度，在進行網絡約車運營服務之前，每個賬號都要進行“人臉識別”或者“指紋識別”。

2.車輛準入規制的對策建議

應放寬對網約車的軸距、排量、配置的要求，將車輛準入的重點放在出行安全上。網絡約車的車型和服務質量應交給市場來篩選。應規制網絡約車營運的車輛和司機必須購買商業保險，并且規定保險金數額不能低于某一標準。

3.數量規制的對策建議

我國正在大力發展公共交通，網絡約車只是對城市公共運力的一種補充，并不能成為出行的首選。政府規制部門應該動態監測城市的出行需求，根據城市出行需求，對網絡約車數量分時間、分區域進行數量規制。

4.運價規制的對策建議

對于網絡約車的運價規制，政府需制定一個指導價格區間。約車平臺在這個區間內自行定價，根據乘客的乘車路徑計算出一個指導價，并在乘車前明確告訴乘客。由于網絡約車配置機打發票不現實，應該是乘客乘車完成后，根據需要，由平臺在一周內通過郵箱給乘客郵寄電子發票。

5.服務質量規制的對策建議

建立完善的投訴體系。在網約車服務過程中，乘客受到不滿意待遇時可以撥打電話投訴。網絡約車的信息平臺要與政府監管共享，可以通過平臺或者政府部門兩種渠道來投訴。通過不斷發展和改進來建立完善的投訴機構，同時納入駕駛員準入的征信系統。

完善約車軟件的顧客服務評價體系。在現階段很多互聯網+與傳統行業結合發展的眾多移動APP中都非常注重用戶體驗。用戶在使用約車軟件接受服務之后可以評價駕駛員的服務質量等，評價內容須對社會大眾開放，供后續乘客參考。

五、結語

本文梳理了我國大城市網絡約車規制中存在的一系列問題，提出了網絡約車規制的對策建議。我國網絡約車行業在蓬勃發展，這些對策建議只能針對當前情況，還存在不足之處，需要隨著網絡約車的持續發展而不斷完善，使網絡約車新業態與傳統出租車老業態能夠更好地融合發展，更好地為市民出行服務。

[1] 交通運輸部.網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法[EB/OL].交通運輸部網站,2016.

[2] 侯登華.網約車規制路徑比較研究:兼評交通運輸部《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》[J].法學,2015(6):96-103.

[3] 榮朝和.“網約車”監管的新路徑[J].人民周刊,2016(3):59.

[4] 王琳.網約車司機職業準入應立法設定[N].南方日報,2016-04-01(AA2).

[5] 單平基.從強制締約看“打車軟件”的法律規制[J].法學,2014(8):143-154.

[6] 姜鵬.網約車管理:實行價格管控注意信息安全[N].中國交通報,2015-10-23(3).

[7] 周麗霞.規范國內打車軟件市場的思考:基于美國對Uber商業模式監管實踐經驗借鑒[J].價格理論與實踐,2015(7):21-24.

[8] 北京市交通委員會.北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則:征求意見稿[A/OL].北京市交通委員會網站,2016.

[9] 上海市交通委員會.上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定:征求意見稿[A/OL].上海市交通委員會網站,2016.

[10] 廣州市交通委員會.廣州市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法:征求意見稿[A/OL].廣州市交通委員會網站,2016.

[11] 天津市交通委員會.天津市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法：征求意見稿[A/OL].天津市交通委員會網絡，2016.

(責任編輯：李曉梅)

Research on China’s Online Booking Regulations and Counter Measures

REN Qiliang, JIN Lei, WU Lixia, SU Lixiao

(School of Traffic & Transportation, Chongqing Jiaotong University, Chongqing 400074, China)

Online booking mode is a new thing, which causes a series of social problems and makes the government’s regulation hard. A series of problems about regulations of urban online booking are summarized and some suggestions about the regulations of urban online booking are offered.

online booking; regulation; taxi-calling apps; measure

2016-10-08；

2016-11-07 基金項目：國家社會科學基金一般項目“新舊業態融合發展視角下大城市網絡約車規制研究”(16XJY013)

任其亮(1978—)，男，山東萊蕪人，重慶交通大學交通運輸學院教授，博士后，研究方向：交通規劃、交通安全及智能交通；金磊(1991—)，男，安徽安慶人，重慶交通大學交通運輸學院碩士研究生，研究方向：交通規劃、交通安全及智能交通。

F572

A

1674-0297(2017)03-0038-04