試論目前我國土地資源管理狀況與前景

胡燕鵬

摘 要：隨著城市化進程的推進和各地城鎮化發展迅速，在城市，違法占地、用地現象日益增多，城市綜合管理行政執法中面臨的難題日益顯現；在農村，我國耕地過度非農化以及建設用地配置效率低下等問題日益突出。而且我國有關土地征收的法律制度存在諸多不足之處，引起失地農民的不滿。由此可見，土地管理職責越來越重，這就要求相關部門從各方面做好土地管理的工作。文章就土地管理的目前狀況與解決對策進行了分析。

關鍵詞：土地管理；土地資源配置；城鄉資源整合

前言

土地利用的結構及效率問題是土地管理的兩個基本命題。近年來隨著人、地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。就目前狀況與未來前景，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源。

1 目前我國土地資源管理狀況

1.1 城市

城市用地緊張與土地浪費并存，土地產權制度不完善。在我國城市化發展的過程中，有些城市土地資源被過度的利用，使城市土地生態系統的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎設施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現象十分突出，由于長期以來在計劃經濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關政策法規的規定，擅自亂征亂批土地， 很多城市盲目發展開發區，出現“開而不發，圍而不用”的現象，導致了大量土地資源浪費。

1.2 農村

隨著我國國民經濟的快速發展，保障發展與保護土地資源的矛盾日益突出，亂批亂建、未批先建、毀壞耕地現象依然存在，主要表現在：“空心村”現象嚴重，農村新建住房雜亂無章，土地浪費嚴重；礦洞開采破壞土地、污染環境；基層土管隊伍力量薄弱等等，同時，我國農村土地管理體制不健全，制約著土地的流轉。缺乏土地使用權流轉相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構，監督管理機構不健全，體制不順。多職能部門利益使得土地流轉部門之間出現法律、政策相互制約、互相推諉的現象在所難免。

2 如何有效加強城市土地管理

2.1 明晰土地產權主體

由于中國土地產權主體法律界定上的模糊，導致土地國家所有制實際上成為國家名義上所有，地方政府實際控制管理，中央與地方政府形成委托代理關系，地方政府擁有委托代理權的現狀。中央與地方權利與利益的博弈，致使地方政府濫用土地權利。因此，應在法律上對城市土地所有權主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權利中的相互地位和關系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監察和公眾監督對地方政府權力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協調。

2.2 加強土地市場制度建設和監管力度

為防止政府在土地一級市場濫用權力，操縱土地價格，應加強土地市場制度建設和監管力度。加大“招拍掛”出讓土地的比重，對土地招標、拍賣、掛牌出讓的程序進行嚴格的法制化管理和監督，使土地價格在市場機制下自然形成。并將土地市場的各類信息，包括招投標程序、招投標信息、招投標結果等對社會進行公布，以利于公眾監督。嚴格落實工業用地最低價標準，杜絕為招商引資等地方利益以超低價出讓土地，導致國有資產和國家利益的流失，以及對市場價格的擾亂。嚴格落實省以下垂直管理和土地出讓金收支兩條線制度，使土地征用和土地出讓與地方政府的利益分離開來，由省級和國家政府對土地收益進行重新分配，避免地方政府權力的無度擴大和由此而產生的尋租行為。

2.3 建立土地儲備監督評估體系

建立一種高度透明的信息機制，將城市規劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時發布出讓、出租的結果，建立土地儲備相關信息定期發布的制度，以利于政府、行業組織以及全社會對土地收購儲備運行的監督。設置土地儲備的績效評估體系和制度。評價指標主要針對公共利益的實現程度，對每一項目均進行相應評估，并定期進行階段性評估，評估結果向社會公布，評估結果低于政府規定要求的取消企業被授權資格。

3 如何有效加強農村土地管理

3.1 農村土地權流轉工作是對現有農村生產關系適應新階段農村生產力發展要求的局部調整，是對農村家庭承包制的進一步完善，對土地使用權流轉的管理，是農業承包合同管理工作的延續和發展。大力宣傳土地承包法律法規。《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布實施以后，根據省市的統一安排部署，把學習《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》列入普法規劃。

3.2 切實維護被征占地農民的合法權益。一方面強化對村級財務的管理.完善財務管理制度，對征占用補償費實行專戶存儲、專帳核算、專款專用。另一方面是規范征地補償費分配和管理。各地經管部門積極參與制訂土地補償款在農村集體經濟組織內部的分配辦法，切實維護被征地農民的合法權益。

3.3 完善農村土地承包管理。按照實施突出典型引路，加大扶持力度、規范管理和服務等措施促進農村土地承包經營權規范流轉；按照積極宣傳，強化培訓，梯次推進，完善制度的程序積極開展農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作，確保農村土地承包關系穩定并保持長久不變。

3.4 逐步建立農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在鄉鎮成立調解委會員，依托經管站組建調解庭。同時各級農經部門加強與紀檢、監察、司法、信訪、國土等部門的溝通與協作，逐步建立健全民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制，形成多部門分工協作、密切配合、齊抓共管的工作機制，重點糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益、強迫農民流轉土地、侵害婦女土地承包權益和非法改變流轉土地農業用途等問題。

4 注重城市與農村土地資源的整合

建立城鄉統一的土地市場，從根本上打破政府壟斷征地特權的局面。建立城鄉統一土地市場，使農村集體建設用地直接進入市場流轉，土地價格和用途在符合規劃的前提下由市場決定，才能使農民的利益獲得根本保障，也能從本質上杜絕農村土地隱形市場存在的土壤。農村集體土地與城市建設用地相比，集約利用程度和投入產出效率存在巨大差別，建立城鄉統一土地市場可以盤活農村建設用地，提高土地集約利用水平，從而降低土地的總量需求，有利于耕地保護的實現。地方政府通過規范收取財產稅可以獲得持續的財政收入。

結束語

這些解決措施如能長期實施，土地資源管理水平將會不斷提升，使得土地資源的可持續發展得到應有的保障。確保原先所存在的土地資源浪費、違規使用土地資源等現象能有所降低。

參考文獻

[1]陳小君.農村土地法律制度研究-田野調查解讀[M].北京：中國政法大學出版社，2004：266.

[2]周華蓉.我國土地征收程序的缺陷與對策探討[J].科技創業月刊，2005，（8）.

[3]畢寶德.土地經濟學[M].中國人民大學出版社，2009.